從“新兩法”的實施淺談如何轉變安全生產管理工作

賈俊俊

（杭州市建設工程質量安全監督總站，浙江 杭州 310000）

0 引言

《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（中華人民共和國主席令 第六十六號）于 2020 年 12 月 26 日通過修正，新增條文 13 條，修改條文 34 條，自 2021 年 3 月 1 日起施行。其中第一百三十四條增加了危險作業罪，這是涉及建設工程安全生產新增刑法罪名。同時，新《中華人民共和國安全生產法》（中華人民共和國主席令 第八十八號）（以下簡稱“新安法”）自 2021 年 9 月 1 日起施行，其中第四十一條，要求企業建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應管控措施；第一百零一條：對企業未按照要求建立安全風險分級管控制度等行為作出處罰，構成犯罪的依照刑法有關規定追求刑事責任；第一百零二條：生產經營單位未采取措施消除事故隱患的，責令立即消除或者限期消除，處五萬元以下的罰款；生產經營單位拒不執行的，責令停產停業整頓；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五萬元以上十萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任［1，2］。

“新兩法”的修訂，突出了生產經營單位主體責任。過去常見的“篡改”“隱瞞”“銷毀”以及“拒不執行”“擅自”活動等違法行為，將不再只是行政處罰，將被追究刑事責任。行刑銜接后，事故處罰形式已經改變，施工現場安全生產管理工作的轉變迫在眉睫。而事故的發生，正是隱患的沒有及時排查處理。而隱患屬于危險源的范疇，風險管控則是對危險源的管理。那么如何在建筑施工領域做好風險源的辨識和管控，貫徹“安全第一，預防為主、綜合治理”的方針，從源頭上防范化解重大安全風險，是一項重要課題。作為一名建筑工程安全監督工作者，筆者結合全國首例事故前追究刑事責任案件，淺談施工現場如何轉變安全生產管理工作。

1 事故案例

2021 年 5 月，杭州市某區應急管理局聯合住建、公安等部門對某地塊建筑施工項目開展執法檢查時，發現項目在塔吊頂升作業中存在如下違法行為。

塔吊司機邵某某持有的建筑起重機械司機特種作業操作證已過期注銷；項目安全員吳某某違反規定未將塔吊頂升作業情況告知監理單位，未對塔吊頂升作業現場進行全程管理；塔吊安拆維保業務中介尹某某違反規定，未通過具有安拆維保資質的單位擅自將無工作單位的人員安排至工地從事塔吊頂升作業。上述違法行為系未經依法批準或者許可，擅自從事建筑施工高度危險生產作業活動，存在重大事故隱患，具有發生重大傷亡事故的現實危險，已涉嫌危險作業罪。

杭州市公安局某區分局依法對塔吊司機邵某某、項目安全員吳某某、塔吊安拆維保業務中介尹某某以涉嫌危險作業罪立案偵查并采取刑事拘留強制措施。這是國內第一起事故前安全員被追究刑事責任的案例。

2 事故原因分析

2.1 未對現場存在的危險源進行管控

特種作業操作證過期、安拆維保單位無資質等情況均屬于人的不安全行為及管理上的缺陷，這屬于危險源范疇。從事故的發生來看，施工單位和監理單位未對現場作業人員資格證書的合法有效性進行審核。相關責任單位缺乏對危險源的風險分級管控以及隱患排查治理，從而導致事故的發生。

2.2 崗位職責不清

目前建筑行業的現狀就是“安全就是安全員的事”。這是安全生產管理工作長期存在著一個誤區。這個誤區使得施工現場安全生產管理的主要責任人、實施者和監督者共同構建起安全生產管理“三角形”框架一直建立不起來，給安全生產管理工作帶來了混亂。使得該履行安全生產職責的人未履行職責，出了事兩眼只盯安全員，忽視本應承擔安全管理責任的人員，讓真正應當承擔法律責任的人逃脫責任。

2.3 監理單位職責缺失

監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。此事故中，監理單位未審核邵某某持有的建筑起重機械司機特種作業操作資格證是否合法有效，未審核進入工地從事塔吊頂升作業的人員是否持有符合要求的特種作業操作資格證。安全問題并不只是施工單位安全員的責任，監理單位也是責任主體之一。該項目監理單位未對存在的事故隱患進行排查。

3 對策建議

3.1 全面落實“全員安全生產責任制”

深刻認識新安法第一百零二條“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”的含義，做到盡職履職。新安法要求生產經營單位應建立全員安全責任制。生產經營單位每一個部門、每一個崗位、每一個員工，都不同程度直接和間接影響著安全生產。安全生產人人都是主角，沒有旁觀者。這次修改新增了全員安全責任制的規定，就是要把生產經營單位全體員工的積極性和創造性調動起來，形成人人關心安全生產、人人提升安全素質、人人做好安全生產的局面，從而整體上提升安全生產的水平。實現“三個必須”（管行業必須管安全、管業務必須管安全，管生產經營必須管安全），從責任和職責上扭轉“安全就是安全管理部門、人員的事”這一長期錯誤的管理理念。

3.2 構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制

新安法表明，風險分級管控與隱患排查治理（雙重預防機制）將作為企業管控風險、消除隱患、保證安全生產的重要手段，未來將長期開展下去，而且必須要認真、規范、科學地開展下去。

首先必須厘清“危險源、風險、隱患”三者關系。

施工中的危險源是指因工程施工過程中存在，可能導致死亡及傷害、財產損失、環境破壞和這些情況組合的根源或狀態。其因素包括不良的環境影響、物的不安全狀態與能量、人的不安全行為及管理上的缺陷等［3］。危險源是客觀存在的。

危險源的辨識和評價是指對施工危險因素定性或者定量分析，確定施工重大危險源，在此基礎上，從涉及工程建設的作業人員、機械設備、材料、施工方法、作業環境和安全管理入手，分析事故發生的概率和后果，建立數學模型和指標體系，綜合評價危險源的風險程度。

風險是對事故發生可能性及其后果嚴重程度的主觀評價。危險源的辨識和評價體系是確定風險等級的手段。根據風險危險程度，按照從高到低的原則劃分為一、二、三、四等四個風險級別。其中，一級風險為重大風險，指作業過程存在重大安全風險，可能引發發生群死群傷事故的施工作業；二級風險為較大風險，指作業過程存在較高安全風險，可能引發重傷及死亡事故的施工作業；三級風險為一般風險，指作業過程存在一定安全風險，可能引發輕傷事故的施工作業；四級風險為低風險，指作業過程存在較低安全風險，可能引發輕傷及以下事件的施工作業。

隱患的定義為“違反安全生產法律、法規、規章、標準和安全生產管理制度的規定”，或者從“隱患”的字面理解，即“隱藏的禍害、不好的狀況”。既是隱藏，又是現實型危險源，更細節化。

從“危險源、風險、隱患”三者的概念可以看出，危險源（客觀存在）通過專業辨識評價體系來確定風險等級（主觀判斷），而危險源根據存在的狀態可以分為“現實型危險源”與“潛在型危險源”兩種類型，隱患就是現實型危險源，所以危險源包含隱患。

舉一個施工現場常見的問題，來更通俗易懂地解析三者之間的關系。根據浙江省住房和城鄉建設廳發布的《建筑施工安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防實施細則》（浙建〔2021〕16 號）中的《施工現場危險源分級與防范措施一覽表》中，在模板及支架安裝分部分項工程中，“模板支撐架搭設不符合要求”是其中一項危險源，經過危險源辨識作為手段，該危險源評價為風險 C 級。當施工現場支模架搭設過程中，發現“支模架與外架相連”的情況，這屬于已經客觀存在的“現實型”危險源，也就是所謂的“隱患”。該隱患，只是危險源“模板支撐架搭設不符合要求”中的其中一個問題。所以，危險源包含隱患，隱患是危險源的細節化，現實已經發生。

風險分級管控就是對危險源所具有風險的管理，核心內容就是風險管理流程中的危險源辨識、風險評估以及風險的防控。具體而言，就是在進行一項工作之前，通過對該項工作中的人、機、料、法、環各個方面的危險源進行全面辨識，辨識出可能存在的各種類型的危險源，并在此基礎上，對所辨識的危險源進行分析、評價，從中篩選出需要防控的危險源，對需要防控的危險源，按照風險分級情況，并根據輕重緩急，制定出相應的風險防控措施并予以落實，最終達到事故防控的目的。

隱患排查治理就是指對日常生產活動中存在的隱患進行排查治理，或者說隱患排查治理就是對人的不安全行為、物的不安全狀態以及管理措施中存在的缺陷、漏洞的辨識和彌補。

由此可見，風險管控也包括隱患的排查治理，這是因為危險源包括隱患，而風險管控就是對危險源的管理。

“預防為主”是施工企業實現安全生產的最重要手段，危險源是安全控制的主要對象，控制危險源就必須先進行危險源的辨識，而經常被忽略的企業 ISO 45000∶2018《職業健康安全管理體系》是進行危險源辨識的重要依據。施工企業要以雙重預防機制為抓手，全面落實 DB 33/1116-2015《建筑施工安全管理規范》第 3.3.4 條規定、夯實企業 ISO 45000∶2018《職業健康安全管理體系》的管理要求。

3.3 監理單位強化對危險源重視

監理單位應審查項目施工重大危險源監控和防治措施，編制項目施工重大危險源監控與防治監理實施細則，對隱蔽施工、重要工序和危險作業等施工過程應實施旁站監督，未經三方驗收通過不得進入下一道工序。對任何違反安全規定或安全措施不到位的施工行為，監理應立即制止。同時，監理單位還應編制本工程隱患排查治理計劃，持續開展隱患排查治理工作，按照施工進度對重大風險源的進行重點排查，根據風險管控等級落實相應的整改措施。

4 結語

新形勢下的安全生產工作，要深刻領會“行刑銜接”，轉變觀念，準確把握安全生產的特點和規律，以風險為核心，堅持超前防范，關口前移，從風險辨識入手，以風險管控為手段，把風險控制在隱患形成之前。Q