“一帶一路”倡議下區域高等教育國際化的建設向度及其治理

張繼明

“一帶一路”倡議是我國尊重以和平與發展為主題的世界主流趨勢、積極構建人類命運共同體的重要行動方案，將有力地推動我國社會主義現代化建設。倡議的推進不僅需要國家立足于全國乃至全球大變局及其未來趨勢進行統籌規劃，也需要各地方積極參與其中，發揮地方的創造性。對于地方來說，參與“一帶一路”建設還是主動實施區域國際化戰略并用以推動經濟社會高質量發展的重要舉措。在國際化戰略框架之下，高等教育發展既是這一戰略體系的重要組成部分，也是推動這一進程的重要動力機制，因此，推動高等教育融入“一帶一路”建設，加快高等教育國際化進程，并促使實現高等教育內涵式發展，是一個值得系統探索的重大課題。在此過程中，地方如何以“一帶一路”建設為契機，有效推進區域高等教育國際化進程，需要進行專門研究。基于此，本文將立足于“一帶一路”倡議及其行動框架，探討區域高等教育國際化的建設向度及其治理，以期為地方高等教育國際化建設提供啟示。

一、 堅持質量導向，樹立高等教育國際化內涵式發展理念

(一) 我國高等教育國際化發展的質量提升要求

我國現代高等教育國際化肇始于中國近代教會大學，這些大學傳承西方通識教育理念，融會中國傳統文化，取得了出色的辦學成果(1)虞寧寧.中國近代教會大學招生考試研究[M].武漢:華中師范大學出版社，2016:1.。新中國成立后，我國一直堅持高等教育對外開放政策。先是以蘇聯為師，向蘇派遣留學生，并引進蘇聯專家、技術及設施；1957年后開始與歐洲、非洲、亞洲非社會主義國家開展教育交流，向意大利、瑞士等國家派遣留學生，學習語言和科技，同時還接收來自社會主義國家、亞非拉民族獨立國家和英美等資本主義國家的留學生(2)李滔.中華留學教育史錄： 1949年以后[M].北京:高等教育出版社，2000:286-288.；從1972年開始，向法國、英國、加拿大等國派遣少數學者進行短期訪學(3)于增富，江波，朱小玉.教育國際交流合作史[M].海口:海南出版社，2001:118-120.。改革開放之后，我國高等教育國際化迅速發展，截至2018年我國出國留學人數達到66.21萬人，來華留學生有49.22萬人，來源地從1978年的72個增加到204個(4)李盛兵.新中國成立70年高等教育國際化特征與趨勢[J].北京教育(高教)，2019(10)：69-72.，逐漸成為世界上最大留學生派出國和重要的留學目的地。數據表明，從1978年到新冠疫情暴發前的2019年，我國各類出國留學人員累計達656.06萬人(5)2019年度出國留學人員情況統計[EB/OL].(2020-12-14)[2022-12-09].http:/ /www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202012/t20201214_505447.html.。“十三五”期間，我國高等教育國際化在留學生交流、跨境教育項目、科研合作、高水平大學建設等各方面持續發展，“走出了一條從學習跟跑邁向并跑領跑的中國特色之路”(6)熊建輝.高等教育國際化:從學習跟跑邁向并跑領跑[J].中國高等教育，2019(19):7-9.。2020年6月，教育部等八部門印發《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》(以下簡稱《意見》)，重點部署新時代教育對外開放，要求“主動加強同世界各國的互鑒、互容、互通，形成更全方位、更寬領域、更多層次、更加主動的教育對外開放局面”(7)張爍.教育部等八部門印發加快和擴大新時代教育對外開放[N].人民日報，2020-06-23(16).。

高等教育國際化在經濟社會發展中發揮著重要作用，同時也是其自身發展的有效戰略，這就要求高等教育國際化以質量提升為基礎，不斷增強服務能力。但客觀來說，目前我國高等教育國際化尚處于以規模化戰略發展階段，從根本上說這是由我國當前經濟社會發展包括高等教育發展的能力與水平所決定的。而在我國經濟社會發展日益步入新模式、新業態，高等教育發展已邁向內涵式、高質量發展新階段的新時代條件下，高等教育國際化尚未及時向質量提升階段轉換。質言之，當前我國高等教育國際化在質量建設上尚存在較多問題，包括：國際化維度相對單一，主要以留學生教育為主，且我國留學生歸國服務意識較為淡薄；來華留學生生源質量不高，在教育成本較高的條件下學術貢獻度卻較低；質量意識匱乏，對留學生教育缺少有效的質量監控；優質高等教育資源相對匱乏，優勢專業難以滿足留學生需求；在制訂國際合作規則等核心領域缺乏主動權(8)李小紅，方曉田.近十年高等教育之來華留學教育:成績與挑戰[J].國家教育行政學院學報，2018(4):58-64.；在國際化發展中存在戰略趨同、功利主義、生態意識薄弱等問題(9)文雯，崔亞楠.新全球化背景下我國高校國際化發展的認知、實施與評價[J].高等教育研究，2020(7):21-35.。總之，在較長一段時間里，我國高等教育國際化在很大程度上滯后于以質量提升為核心的高等教育內涵式發展要求，因而迫切需要在《意見》指導下，以質量為導向，探尋內涵式發展的新路徑。

(二) 區域高等教育國際化高質量發展觀的建立與踐行

在教育對外開放政策導向下，推進教育對外開放是各地制訂和實施教育改革與發展規劃的重要內容。近些年來，各地高等教育的國際化建設在基礎設施投入、師生交流、課程開發、科研協作、中外合作辦學等方面都取得了一定的發展，但受規模化思維影響，地方高校在國際化辦學中尤其注重量的增長，或者說，地方高校更加普遍地按量化指標來開展國際化辦學。隨著高等教育國內外競爭的日趨激烈，片面追求量化增長的地方高等教育國際化面臨著越來越嚴峻的挑戰，尤其是在“一帶一路”建設中各地紛紛強化高等教育國際化、積極創新國際化模式的背景下，走以質量為核心的高等教育國際化內涵式發展道路，并將其置于整個高等教育內涵式發展體系的重要位置，已經成為地方優化高等教育國際化發展水平的必由之路。探尋新的國際化發展之路，在根本上要求確立以質量提升為導向的高等教育國際化發展理念，為改進高等教育國際化實施機制和質量保障機制提供思想與價值引領，加快本地區高等教育國際化由外在導向的、規模化的、生存型的發展模式向基于內在需求的、質量優先的發展模式轉變。在此過程中，地方政府與高校應協同發力。第一，對于政府來說，強化質量評價與質量服務是其引導本地高等教育國際化戰略轉型的重要任務，即建構以質量為取向的高等教育國際化發展環境，包括：以資質認證和質量評估為主要方式，完善高等教育國際化質量保障體系；優化高等教育國際化的資源投入和配置機制，引導高校由追求規模效應轉變為主動追求質量效益；完善國際化法治建設，保障高校能夠發揮自主性并富有創造力地開展交流合作；改變職能和管理方式，尊重高校的對外交流合作自主權，激發其開拓意識和創造能力，增強國際化辦學的多樣化和生態化。第二，對于高校來說，應嚴格立足于質量建設的需求，制訂和實施國際化辦學的規劃方案；積極探索質量導向型招生模式，促進國際生生源多樣化，提升生源質量；加強精品專業和課程建設，為留學生提供優質教育資源，凝練留學教育特色，同時要建立科學的留學生學業評價體系，引導留學生主動增加學業投入，提高其學業水平和學術貢獻力，提升我國高等教育的國際聲譽；與國際一流高校及學術機構開展深度合作，創造共同利益，提升自身發展能力；積極探索優質辦學資源的輸出，講好“中國故事”，貢獻“中國智慧”等。在“雙一流”建設中，政府和高校應把創新國際化辦學模式與“雙一流建設”結合起來，與一流本科教育及其專業和課程建設結合起來，將參與“一帶一路”倡議作為高水平大學建設的重要路徑。

二、 發揮制度優勢，強化政府的頂層設計功能及其能力建設

(一) “一帶一路”高等教育國際化建設要求發揮我國的制度優勢

近些年來，我國在國際事務中發揮著越來越重要的作用，并表現出與傳統的國際主導力量不同的國際參與方式，具有鮮明的“中國特色”和“中國優勢”。就我國自身來講，也正是“中國特色”及其獨特優勢促使實現了社會主義事業近半個世紀的高速發展，反映了制度本身的優越性，反映了黨中央的國際化戰略意識與人類命運共同體情懷，反映了以集中統一領導為核心的國家治理體系的獨特優勢與現代化治理能力。在高等教育領域，“改革開放四十年來，我國高等教育得到大發展，體制改革取得突破性進展，服務社會的能力顯著增強”(10)余小波，劉瀟華，黃好.改革開放四十年:我國高等教育改革發展的基本脈絡[J].江蘇高教，2019(3):1-8.，中國特色現代大學制度發揮了“基礎性、根本性、全局性作用”(11)鄧傳淮.推動中國特色現代大學制度建設[J].中國高教研究，2020(2):6-8.。其中，堅持黨和中央的統一領導，發揮集中力量辦大事的制度優勢，是牽動我國高等教育在較短時期內實現規模、質量、結構和效益協調發展的根本力量。也正是在堅持服務于黨和國家大局、政府科學實施頂層設計并有效調動基層探索活力等基本政策、基本制度的引導規范之下，新中國成立七十年來高等教育對外開放取得了持續的進步(12)張繼橋，劉寶存.新中國成立70年來高等教育對外開放政策的歷史演進與基本經驗[J].高等教育研究，2019(8):9-17.。

“一帶一路”倡議是黨和國家進一步擴大開放、加快高質量發展的重大規劃設計，其“以共商共建共享為原則，以和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的絲綢之路精神為指引”，目前已經成為在全球廣受歡迎的公共產品(13)推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室.共建“一帶一路”倡議:進展、貢獻與展望[EB/OL].(2019-04-22)[2022-12-09].http:/ /www.xinhuanet.com/world/2019-04/22/c_1124400071.htm.，顯示了我國社會主義道路優勢、制度優勢，凸顯了黨和政府的治理智慧和現代化治理能力。在“一帶一路”建設中，高等教育國際化是一個涉及主權保護、意識形態引領、資源和利益協調以及教育創新發展等多維度、多層面的復雜工程，要取得進一步發展，必然要求持續發揮我國基本體制的統領優勢，由政府立足全局，做好頂層設計，進而由從中央到地方各級教育行政部門通過評價、管理和服務等多種方式，推進“一帶一路”高等教育國際化新思維、新模式有序有效實施。而各地要在“一帶一路”高等教育國際化競爭中占據主動，尤其需要在地方政府引導和支持下，從本地區實施高等教育國際化的基礎、定位及其需求出發，在核心價值引領下，探索建立富有特色和創新性的實施方案，構建有利于激發和保障高校等多元主體創新活力的制度環境。

(二) “一帶一路”高等教育國際化進程中地方政府區域決策設計的優化與實施

地方“一帶一路”高等教育國際化建設的推進，需要發揮制度優勢，優化政府頂層設計職能，這是確保“一帶一路”高等教育國際化各方主體多元訴求得以協調、兼顧的重要條件。其一，地方高校在實施國際化辦學過程中，思想、模式、內容及路徑等高度多元化，這一方面有利于增強地方高等教育國際化的創新性與實效性，但也隱藏著方向與價值的風險，因此需要加強黨和政府在本地高等教育國際化中的領導，引導各高校在國際化進程中堅守、維護國家教育主權和核心利益，并在積極引進和借鑒教育發展國際經驗的同時，貢獻“中國智慧”，講好“中國故事”。其二，以地方在參與“一帶一路”建設中的整體戰略為依據，制訂地方高等教育國際化發展規劃，厘清深化高等教育國際化機制改革的基本思路，布局本地區高等教育國際化的發展方向及其重點，引導各高校明晰學科和專業建設、留學生教育等各領域的發展定位與重點路向，從而優化區域高等教育結構，提升教育發展效益。其三，高校融入區域創新發展系統，是促進地方與高校共贏發展的新戰略(14)盧旺.地方本科院校服務地方機制創新研究[M].北京:中國經濟出版社，2019：16.，在高等教育國際化發展進程中，應引導高校積極服務于地方科技發展和產業調整，在人工智能、大數據、區塊鏈、物聯網、集成電路及生物科技等領域強化對外教育、科研與技術開發方面的有效協同，優化地方產業結構，促進產業升級和提質增效，充分發揮高等教育國際化對區域經濟社會發展的促進作用。其四，地方政府應適度增加高等教育國際化的資源和經費投入，尤其是集中力量打造一批具有國際化高質量發展能力的院校、學科和專業，引導各高校富有積極性和創造性地參與國際化發展，自覺增強科學發展能力，提升發展質量，在地方的一流大學、一流學科及一流本科教育中發揮重要作用。其五，在高等教育國際化內涵式發展的新階段，地方政府必須摒棄規模化發展思維，在區域決策設計和制度供給過程中嚴格堅持質量化原則，強化高等教育國際化質量治理，通過認證、評價、問責、資源配置等方式引導各高校建立質量型國際化辦學體系，實現內涵式發展模式的轉型。在此過程中，地方政府需要在強化自身專業化建設上加大改革創新力度，培育學習型、專業型、服務型政府，促進高等教育國際化治理體系與治理能力的現代化發展；建立以服務于本地高等教育國際化乃至“一帶一路”高等教育專項發展的機構和職能體系，在組織架構上為自身充分發揮頂層設計作用奠定基礎。

三、 創新體制機制，保障高校國際化辦學的主體地位

(一) “一帶一路”高等教育國際化發展要求發揮高校的主體性與創造性

堅持黨和中央政府的集中統一領導是我國社會主義建設的基本經驗和根本原則，而將統一領導和基層自主探索有機結合，亦是我國社會主義現代化建設不斷取得成功的重要經驗。政府在宏觀上統籌規劃引導，有利于實現整體發展目標，尤其是有利于在全局范圍內調整結構，優化整體功能；基層依法自主生產、運營和管理，則有利于激發基層活力，促進發展的多樣性和創新性，提高資源利用效率，這是實現高質量發展的基礎。我國高等教育管理體制實施中央統一領導下的分級管理，反映了政府宏觀指導和地方自主探索相結合的制度設計。但在具體實踐中，往往會發生統一領導和基層自主之間的矛盾，突出表現為政府干預過多而高校缺乏辦學自主權。無論是新世紀以來現代大學制度的探索，還是黨的十八大以來高等教育治理現代化建設，其核心都是在堅持國家基本體制的前提下，對具體的運行與管理機制進行調整，而基本方向就是優化府學關系，也即推動政府放權和科學用權，擴大地方統籌管理權和高校辦學自主權，拓展基層創造性辦學空間。

高等教育國際化對于推動高等教育創新發展、一流大學建設乃至服務國家重大戰略需求等具有重要意義，在“一帶一路”建設中，高等教育國際化肩負著重大的國家使命和社會責任，其政治、經濟、文化和教育等多維外部效應更為國家所重視，同時，“一帶一路”倡議的實施在資源、政策和價值導向上有著獨特要求，需要政府實施積極的財政支持和政策引導。但無論從高等教育作為特殊行業的內在規律而言，還是從高等教育國際化多樣化、復雜化的生態來說，高校作為實施國際化的真正主體，都必須擁有充分的自主權。“一帶一路”沿線國家在經濟社會發展水平、制度和文化環境、高等教育發展基礎、國際化需求等各方面高度多樣化，需要高校在相互充分理解與調適的基礎上建立起適切的合作模式，而這是以高校具備必要的自主地位為前提的。所以，唯有充分依法自主辦學，我國高校才能夠按照高等教育及其國際化規律，從現實與未來趨勢出發，結合自身辦學基礎和規劃定位，采取適宜的國際化發展策略，并以追求更大的國際化收益為導向，優化內部資源配置，創新國際化辦學機制。概言之，地方高等教育國際化的發展仍然需要政府在深化體制機制改革中扮演主導者角色，但這是以保障高校國際化辦學的主體地位為導向的，政府應致力于為高校創新國際化辦學模式建構良好環境。

(二) “一帶一路”高等教育國際化進程中高校主體地位與創造性的保障

政府通過制度建設來保障高校在國際化發展中的主體地位及其創造力，既是高等教育國際化發展規律的內在要求，也是“一帶一路”建設復雜現實的客觀所需。要保障高校的主體地位及其創造性，其一，要完善和落實高校的獨立法人制度，依法賦予高校以國際化辦學的自主權。我國《教育法》《高等教育法》均明確規定了高校的法人地位，同時也賦予了高校依法實施國際交流合作、學科專業設置、科研開發和社會服務等多項自主權利。地方政府應強化依法行政、依法治教意識，尊重和保障高校在國際化辦學中的法定權利，為高校創造性地參與“一帶一路”建設和自由有序競爭而營造適宜環境。高校在法律上具備自主辦學的地位和權力，能夠獨立承擔法律責任，是與其他國家和地區高等教育機構建立合作協議、獨立有效地履行協定責任的重要前提。其二，創新高等教育國際化質量評價機制。政府要從地方高等教育國際化的基礎與目標出發，以高等教育發展及其國際化規律為依據，以協商、審核等方式與各高校共同確立科學、可行的國際化辦學評價體系，確保高校國際化辦學的先進理念和創新性方案獲得足夠的實踐空間；政府要將評價權適度讓渡給專業的評價機構，強化對高校國際化發展的專業化指導和服務，避免過多的行政化評估異化成對高校自主權的束縛；要突出質量評價，既要強化對高校國際化辦學質量的考核，更要通過評價為高校優化國際化辦學模式、提高辦學效益提供專業的診斷和指導，幫助高校不斷增強自主辦學、創新合作辦學的能力，提高國際化辦學質量；重構評價、問責與投入之間的關系，淡化績效考評與資源分配間的關聯性，避免對高校形成制度性束縛，導致高校喪失主動創新意識。其三，建立高校國際化辦學的服務機制。地方政府扮演好高校對外開放的服務者角色，即為高校有效參與國際合作提供優質的公共服務，包括完善基礎設施條件、健全政策和法規、提供信息咨詢、優化資格審核及項目審批程序、促進中外合作辦學等，以降低高校的國際化業務成本，提高國際化辦學效益。需要指出的是，地方政府以服務者的角色為高校自主辦學提供必要環境，也意味著其自身要增強政治敏銳性，依據國家法律和社會主義核心價值觀的要求，建構正確的高等教育國際化政治秩序，也是制度建設的重要內容。在近兩年，高等教育國際交流被部分國家納入國際政治場域，甚至被當成政治博弈的“資本”(15)安亞倫，段世飛.美國高校接收國際學生政策的歷史演進及其內在邏輯[J].江蘇高教，2020(1):111-119.，在此背景下，強化“一帶一路”高等教育國際化的政治意識和相應秩序，顯得尤為必要。

四、 構建“一帶一路”高校戰略聯盟，發揮集群協同效應

(一) 高校戰略聯盟將推進“一帶一路”高等教育國際化建設進程

在“一帶一路”建設進程中，各高校積極探索對外開放有效路徑改革和創新國際化辦學機制，提高國際交流與合作質量，從而促進包括高校自身、行業企業、社會組織及政府等合作各方的共同發展和共同受益，是“一帶一路”建設取得積極成效的重要表現，也是確保高校等各方實現合作的基礎。因而尋求合作和實現共同發展、共同受益是確保“一帶一路”建設持續深入發展的重要動力機制。這意味著，在探索高等教育國際化模式改革與創新的過程中，建立起協同發展機制以尋求并擴大共同利益，有重要意義。本研究認為，建立“一帶一路”高校戰略聯盟，是強化合作各方共同發展、通過發揮集群效應而擴大共同利益的有效探索，因而也是地方高等教育國際化模式改革的一個重要向度。

“戰略聯盟”最早是一個經濟學和管理學概念，是指由兩個或兩個以上企業，通過建立契約而結成的優勢互補、風險共擔、生產要素水平式雙向或多向流動的一種松散的合作模式(16)弋亞群，劉益.戰略聯盟—國有企業改革的一種選擇[J].西安交通大學學報(社會科學版)，1998(4):3-5.。目前，戰略聯盟已廣泛應用到包括高等教育在內的多個領域。在國際上，以戰略聯盟形式加強校際合作，實現協同發展，已是高校高等教育創新發展的重要戰略選擇，例如非洲大學聯盟(AAU)、澳大利亞八校聯盟(Go8)、美國大學合作委員會(CIC)、英國羅素集團(The Russell Group)、德國理工大學聯盟(TU9)等。高校戰略聯盟就是由兩個或多個高校基于共同的理念、目標或利益訴求而建立起來的，在辦學資源和管理體系等方面實現共享與合作，從而共同提高辦學能力、增強競爭力的松散聯合體(17)朱炎軍，夏人青.高校戰略聯盟的效應與模式:基于資源優化的視角[J].高教探索，2015(5):5-8.。高校戰略聯盟適應了“一帶一路”高等教育國際化對建立共同發展機制的要求，具備重要的實踐價值。事實上，從政策制定到改革探索，高校戰略聯盟已然成為我國有效推進高等教育國際化質量發展戰略的重要方式。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》就明確提出：“推動大學聯盟建設，深化雙邊多邊教育合作”。2016年7月，教育部發布《推進共建“一帶一路”教育行動》，進一步強調“支持在共同區域、有合作基礎、具備相同專業背景的學校組建聯盟”。目前國內高校聯合“一帶一路”沿線國家高校，已經成立了“一帶一路”高校戰略聯盟等30多個聯盟組織，有效地推動了我國“一帶一路”區域高等教育國際化的縱深發展(18)朱以財，劉志民.“一帶一路”高校戰略聯盟建設的現狀、困境與路徑[J].比較教育研究，2019(9):3-10.。

(二) 地方在“一帶一路”高等教育國際化進程中高校聯盟戰略的實施

參與“一帶一路”高校戰略聯盟，尋求和擴大合作基礎，對于地方在“一帶一路”框架下推進高等教育國際化內涵式發展具有重要意義，因此有必要探索建立有效的戰略聯盟實施和治理機制。第一，立足于地方高等教育資源的需求，選擇加入具有充分合作基礎、協作空間大的高校戰略聯盟，在交流合作中獲得資源支持和經驗借鑒。例如，新型制造業的發展對高等工程教育提出了新要求，培養高水平工程技術人才就成為新型高端制造業發達地區如江浙等省份的迫切需求，而高校加入由浙江大學發起建立的“‘一帶一路’工程教育國際聯盟”，將有助于提高該地區高等工程教育發展水平，增強工程技術人才培養能力。第二，發掘本地高等教育的特色與優勢，發起建立新的戰略聯盟。例如，在儒家文明的國際影響日益擴大的當下，儒學或儒家文化就可作為山東省參與和發起戰略合作的重要基礎，有助于充分彰顯山東高校在參與國際交流合作中的特色優勢，并增強其主動權和話語權。第三，戰略聯盟是協調高校之間非合作博弈關系、促成協同發展的有效機制(19)冒榮，宗曉華.合作博弈與區域集群:后大眾化我國高等教育發展機制初析[J].高等教育研究，2010(4):35-40.，地方高校可以以促進“一帶一路”建設為愿景，在充分利用“一帶一路”帶來的重大機遇和有效應對高等教育國際競爭、“雙一流”建設競爭、資源競爭等嚴峻挑戰的基礎上，建立以本地高校為主體的區域高校戰略聯盟，相互補充和相互促進，從而提高資源利用效率，釋放并增大資源效能，提升服務地方品質。第四，要保障高校戰略聯盟能夠持續產生集群效應，關鍵是要實施“共建共治共享”的治理機制，加強高校戰略聯盟治理。這要求地方政府及各高校強化社會責任乃至人類命運共同體意識，在此價值引領下建立起有效的信息公開機制、協商決策機制、資源共享機制、利益分配機制及質量保障機制，確保高校戰略聯盟有序、高效運行。高校戰略聯盟既是一種發展的形式或載體，還是一個創新型教育治理主體，通過構建戰略聯盟，不僅能夠增強高校治理能力，還可以優化區域高等教育治理結構，尤其是能夠促進政府與高校間權力與責任的平衡(20)張繼明，王洪才.基于協同發展的高校集群治理——我國高等教育治理現代化建設的一個重要向度[J].復旦教育論壇，2020(5):12-18.。總之，地方積極探索構建高等教育國際化戰略聯盟，有助于促進高校協同發展與集群創新，推進地方高等教育國際化和“一帶一路”建設進程。

五、 擴大外部主體治理空間，優化區域高等教育國際化治理體系及其效能

(一) 優化“一帶一路”區域高等教育治理效能，要求擴大外部治理主體參與空間

高等教育國際化的內涵式發展要求加強高等教育國際化的治理體系與治理能力建設，提升治理效能。治理的核心意旨是多個利益相關者共同參與管理和服務過程，實現權力主體的多元和分散；各主體相互協商從而達成共識，進而在協同實踐中實現共同目標和收益。我國高等教育管理的體制與傳統是以政府為代表的權力集中模式，有時會遮蔽大學的自主能力和專業勢能。在治理模式下，政府將下放權力，高校獲得更多自主權，行業組織、企事業單位及第三部門獲得參與治理的權力；在高校內部，學術權力獲得中心地位，行政權力向服務型行政轉型，民主群體獲得更多發言權，同時市場力量通過相應機制參與學校的學科、專業及課程建設等。高等教育治理不僅僅止于形式上的權力分散，其實質意義還在于增強各主體運用權力與踐行責任的能力，即提升治理效能。相對來說，在我國大學治理探索中，外部治理主體的參與空間仍較為狹小，而事實上，引入社會參與機制、激發社會參與治理的熱情，是突破行政中心主義進而提升治理有效性的關鍵步驟(21)王洪才.教育治理體系與治理能力現代化論略[J].復旦教育論壇，2020(1):12-18.。因此，擴大外部主體治理空間，優化區域高等教育治理體系及其效能，是推動實現高等教育國際化高質量發展的重要向度。

在“一帶一路”高等教育國際化框架下，承前所述，政府需要通過強化治理來提高“一帶一路”倡議下高等教育國際化質量，履行優化教育供給服務的公共職責；高等教育國際化發展的主體是高校，故高校必然要承擔起作為治理核心主體的責任；高校戰略聯盟則為高校有效參與高等教育國際化治理，提供了新的組織形式。在未來，在“一帶一路”高等教育國際化的治理改革中，需要有針對性地加強制度設計，擴大外部主體參與治理的空間，這不僅是由治理的規律所決定的，還是基于“一帶一路”高等教育國際化探索的實踐需要。“一帶一路”倡議下的國際化極其復雜，高校的國際化辦學呈現出顯著的復雜性特征，不僅需要政府及其外事、教育等多個管理部門提供政策引導和業務指導，還需要有關社會行業和組織提供專業的服務，如風險評估、法律咨詢、中介服務等；同時，高校要提高國際化辦學效能，本身也需要了解國際經濟社會發展形勢，尤其是掌握合作對象所在國家或地區的人才與科技市場的需求，有針對性地實施辦學，因而必須重視外部相關利益主體在治理中的作用。而對于外部主體來說，參與高校治理也是其實現自身訴求的過程，例如：通過參與合作來獲得高校的智力支持，通過參與合作引進優質的教育資源，以及推動彼此間的文化交流等。

(二) 地方強化“一帶一路”高等教育國際化外部治理的實施路徑

要提升“一帶一路”倡議下區域高等教育國際化的治理效能，需要擴大外部主體參與治理的空間。其一，在很大程度上，政府的頂層設計責任關乎整個高等教育國際化治理的效能。一是需要強化科學的調查研究，發揮專業組織、專業團隊的理論優勢及其咨議作用，如目前各類智庫建設方興未艾，地方政府可以借力智庫的專業力量，提高科學決策能力；二是地方政府應建立和完善專業化的治理體系，如建立專門的顧問委員會，吸收社會賢達和各行業專業人士，在充分汲取外部智慧、充分掌握和科學分析相關訊息及數據的基礎上，制訂合理的規劃方案。其二，高校應嚴格落實《普通高等學校理事會規程》，完善理事會組織，強化理事會成員的多樣化構成，尤其是有必要面向全球包括“一帶一路”沿線國家、國際組織等吸收理事會成員，促進理事會的國際化。在有些國家，大學決策機構的社會化、國際化是法定要求，如柏林洪堡大學在其章程中規定大學董事會須有工商界代表，伯明翰大學在其章程中規定校外學術機構、宗教機構等共同加入大學議事會，希伯來大學還在章程中明確規定其理事會、管理委員會必須包含一定比例的國外人士代表(22)張繼明.學術本位視域中的大學章程研究[M].濟南:山東人民出版社，2015：137-162.。目前，我國高校理事會制度建設的一個重要任務是克服理事會的形式化問題，賦予理事會以實質性參與權，并探索建立有效的參與機制，為高校參與“一帶一路”建設提供更多具有實質意義的資源和服務。其三，“一帶一路”建設涉及文憑互認、政策調適、法律適應、文化理解等復雜的國際協調問題，往往需要一個成熟的多邊機構在制訂國際議程中發揮協調性作用。地方在推進高等教育參與“一帶一路”建設中，也應積極開展與國際組織的合作，增強高等教育國際化治理的流暢性和有效性，如聯合國教科文組織(UNESCO)在全球高等教育治理中有著廣泛的參與度和話語權，并越來越多地發揮著引領作用，該組織的宗旨之一就是通過教育、科學及文化來促進各國間的合作(23)段世飛.國際組織參與全球高等教育治理研究——基于全球治理五要素理論框架[J].學術探索，2020(9):148-156.；此外，地方政府和高校還可以積極加入諸如“國際公平競爭委員會”(ICFP)、“國際地質科學聯合會”(IUGS)及“‘一帶一路’國際科學組織聯盟”(ANSO)等“一帶一路”沿線國際組織，或開展相關合作，在更加廣闊的視野內尋求合作和創新契機，這也有利于地方在推進高等教育國際化治理中增強國際理解力、適應力和協調力，提升治理效能。

總之，對于區域高等教育國際化發展而言，“一帶一路”建設是一個難得的契機，但需要進行一個系統化的建構過程，在思想理念、價值取向、體制機制、社會參與等各方面實施革新，促使各相關主體共同參與，實現國家、機構和民間不同層面的相互補充和促進，發揮出協同創新的價值。這一過程的基本邏輯在于，以國家“一帶一路”倡議與框架為行動依據，立足地方高等教育國際化戰略定位，堅持內涵式發展理念，構建以政府為主導，以高等學校為主體，高校戰略聯盟、行業與企事業單位及國際組織等多元主體共同參與的治理體系，以提升高等教育國際化治理能力的現代化水平。后疫情時代，全球高等教育格局面臨重構，我國必須強化研究，大力創新，發掘本土文化優勢，持續推進“一帶一路”建設，以此推動高等教育國際化更好地發展(24)菲利普·G·阿特巴赫，西蒙·馬金森，烏爾里希·泰希勒，等.后疫情時代高等教育國際化的未來走向[J].高校教育管理，2022(1)：1-14.。