統合與承載：我國獨生子女護理假制度優化研究*

黃 建

獨生子女家庭是特定歷史階段我國推行計劃生育政策形成的一個龐大且特殊的家庭類型，為有效控制人口過快增長、促進經濟社會發展作出了獨特歷史貢獻。隨著時間推移，第一批獨生子女的父母已進入老年。一方面，老齡化社會撞上獨生子女一代，導致后者養老負擔持續加重；另一方面， “我國家庭結構已轉為小型化、微型化；傳統的家庭服務保障功能弱化”[1]，加之人口大流動、代際分離居住及工作贍養的兩難，客觀上又無法為獨生子女家庭提供有效的支持。為此，探索設置并實施獨生子女護理假制度是積極應對人口老齡化國家戰略的重要舉措，也是有效破解獨生子女欲盡孝卻分身乏術現實困局的關鍵一招，在保障獨生子女家庭合法權益的同時，為家庭養老服務體系、健康支持體系的完善提供有力支援。

一、獨生子女護理假制度設置與實施特點

截至2021年末，全國60周歲及以上老年人口26736萬人，占總人口的18.9%；全國65周歲及以上老年人口20056萬人，占總人口的14.2%[2]。社會老齡人口總量大、增速快、高齡化、失能化的變動特點，給我國醫療衛生和照護服務體系帶來強烈沖擊。獨生子女家庭本質是脆弱家庭、高風險家庭，也是少子高齡化養老困境凸顯之典型。我國目前獨生子女的人數約為1.8億，在現有4.5億戶家庭中，獨生子女家庭大約有1.6億戶，占比近三分之一[3]。伴隨著獨居空巢老人、患病老人、失能失智老人總量的持續攀升，并與該特定人群、特殊家庭交織疊加，導致養老矛盾異常突出，老無所依、老無所扶的風險不斷加劇。

為破解獨生子女家庭的養老困局，國家出臺和實施了一系列養老獎勵幫扶和家庭照護支持政策，獨生子女護理假制度就是其中關鍵內容，即獨生子女父母如因患病住院或失能無法自理而需要照護時，子女所在單位應依法給予相應期限的陪護假，在護理期間其工資福利待遇等保持不變。目前該制度已在十余個省份和多個地市以地方立法的方式予以確立，盡管在主體認定、申請標準、休假時限、權責劃分、待遇保障等方面存在差異，但主導思想均是為獨生子女家庭養老照護的現實剛需提供“及時雨”“雪中炭”，為化解家庭照料和工作兩難沖突提供制度化支持，確保獨生子女在不影響工作的前提下能夠有時間照護、陪伴患病父母，從而切實體現社會關照和政策溫度[4]。制度建構體現了國家對重點家庭養老關切的主動回應，亦是對獨生子女家庭特殊歷史貢獻的高度認可和現實補償。在充分肯定政策出臺價值的立場上，研究者對政策整體運行特點和實施績效等進行了分析和評估。

第一，從理念認知層面，民眾對獨生子女護理假制度設計初衷和目標內容等知曉度不高。有高達75.8%的民眾對于獨生子女護理假政策不甚了解，甚至根本不知曉；對政策比較了解的占3%，對政策表示非常了解僅占1%[5]。絕大多數民眾僅是從網絡媒體和親朋好友的交流中獲取到護理假政策出臺，以及該政策旨在幫助獨生子女能夠“常回家看看”，進而“探望照料生病的父母”的信息源，對內涵標準、實現要素等均不甚了了。這與部分民眾所在地區客觀上并未出臺該政策，自身對養老政策主動了解意識不強及信息獲取渠道相對單一等有直接關系。同時，政府在政策宣傳、講解和推廣方面存在著缺失，導致受益人群、目標群體和關聯群體對制度內核的獲曉度和領悟力偏低，進而未能為制度實施營造環境和協同落地機制。

第二，從制度設置層面，政策的各自為政與標準差異影響著民眾對政策的精準把握和公平享受。獨生子女護理假制度處在地方探索和自主設置之階段，各地均以區域內老年人口分布、養老資源稟賦、價值認知程度及實踐可行做法等要素進行考量。在設計口徑、主體認定、實施標準和待遇保障上各不相同，導致政策在實際運行中呈現不公平、不均衡、不配套之狀況，很大程度降低了政策設定的預期目標與公信度。一是空間分離和地域沖突。獨生子女護理假制度沒有全國統一標準和規范，但家庭成員異地分離已是當前人口分布和社會發展之常態，必然會出現一些老人養老、患病在有規定的省份而子女工作在未有規定的省份之情形，政策制度無法銜接，甚至能否享受假期本身就存在爭議，造成制度紅利因“屬地”限制而無法落地。二是休假時限和標準安排。不同省份對此規定各不相同。黑龍江、河南、內蒙古和云南等在護理假期安排上“最大方”，時間最長達到20天，而多數省市在10天至15天[6]。在護理休假申請條件上各地存在差別，雖然普遍包含了老人患病住院的基礎性要求，但一些地方對老人年齡(年滿60周歲)及病患、護理的程度作出了細化和附加規定，一些省份在老人身體健康狀態中專門增加了失能或不能自理等標準，如四川、湖北和內蒙古；而一些省份在護理規格上作出了特別要求，如重慶要求老人患病住院治療且需要二級以上護理標準等。三是申請條件和享受主體。不同地區的政策口徑、范圍不盡相同，多數省份將護理假的啟動主體限定在獨生子女這一特定群體上。如河南要求在申請護理假時需提供“獨生子女服務光榮證”，集中體現了制度設計對獨生子女家庭的補償關照之初衷。隨著近年來政策出臺的省份增多，制度的受益主體和覆蓋面亦有不斷拓圍之勢，目前已有一定數量的省市將護理假的主體從獨生子女擴展至需要贍養照護患病老人的非獨生子女，即只要存在老人患病住院或失能情形，贍養人所在單位均應按照政策制度要求給予相應的護理假期。在后續的假期安排上分為兩種模式：一種是無差別規定，即無論獨生還是非獨生子女其假期待遇不予區分、同等享受；另一種是差別規定，即主體雖然拓展，但在政策安排和落實方面仍向獨生子女群體傾斜，獨生子女可享受更長的護理假期。四是待遇保障和范圍設置。各地規定存在諸多差別，如湖北在政策中僅要求用人單位提供便利，并未明確用人單位在員工護理期間工資待遇發放的義務和標準，內蒙古自治區的政策制度規定基本類似。有些省份對此待遇保障等作了較為明確和具體的規定，即統一規定陪護期間內工資福利待遇保持不變的基本要求。有些省份將待遇內容標準盡數明確列舉，如廣西規定，護理期間的工資、津貼、補貼和獎金，其用人單位均不得扣減等。

第三，從制度實施層面，適用頻次較低且績效反差較大。從制度執行整體效果看，獨生子女護理假制度實施呈現不平衡、不對稱的特點。各地成功適用的個案偏少，且制度在不同的用人單位中落實的效果差異顯著，制度適用的頻度和實效非常有限，與其出臺的預期嚴重不符 。各地獨生子女護理假制度在黨政機關、事業單位落實情況普遍優于企業，特別是私營企業，表現在諸如申請條件、審批過程、制度配套、待遇保障等多個環節。各地對政策執行和監管主體的定位、職責標準不統一、不明確，造成了制度實施中的隨意和阻滯。如有些省份將老年人權益保障工作的責任主體確定為地方政府序列的衛生健康委員會，而有些省份將其職責模糊規定為地方政府負責老齡工作的相關機構，實踐中究竟如何確定監管主體，如何科學劃分權責內容和分工關系，如何體現制度的強制性，如何評估監管效果，如何進行責任追究等諸多問題缺少明確的答案，客觀上造成現行政策制度執行的弱化、虛化和異化。

二、應然角色與實然缺陷：獨生子女護理假制度運行阻滯因素分析

獨生子女護理假作為一種新型的制度安排，其治理能量的釋放取決于地方黨政部門和獨生子女家庭的雙向認同。一方面，制度要深度“統合”至地方治理體系特別是養老服務政策框架之中獲得充分的“角色”認同和持久的行動資源；另一方面，制度要“主動”將其自身的價值、優勢在家庭養老服務體系中充分展示，凸顯其在破解獨生子女家庭養老困局中的關鍵效能，以此獲得獨生子女家庭和群體的全面認可，在此基礎上形成科學交互，做到有為有位有威，實現制度的良性循環。然而，就目前上述雙重維度分析，客觀仍存在著相應缺陷。

(一)宏觀體系統合有限

1.制度協同和資源汲取力偏低。家庭養老是人類社會最古老也是最基本、最富生命力的養老方式，這是孝道傳統、代際親情維系、原居養老選擇偏好，以及國家財政承受力、養老模式適配度等綜合因素使然。對于這種成本最低、經濟社會效益最佳的養老方式，國家從宏觀層面為之搭建一整套支持、援助的政策制度體系。獨生子女護理假制度作為其重要的組成部分應被統合吸納，并與各養老友好支援系統合作協同，進而持續彰顯其獨特的治理功能。然而，受全社會對家庭養老角色、子女照護社會價值隱性化等認知缺陷的影響，尤其是現有政策制定過分關注老人個體而忽視家庭整體支持導向偏差的制約，導致家庭支持立體化體系的構建目標模糊，體系要素殘缺，政策制度間協同度、關照度偏低，獨生子女護理制度運行其中往往處于孤軍奮戰的狀態，在制度和資源的各項補給上難以為繼[7]。護理假落地必需的綜合性資源和支持匱乏：一是行政支持匱乏，如家庭照護的地位確定、獨生子女政策與家庭救助支持的價值闡釋、護理假的制度屬性界定、制度執行的行政安排等；二是經濟支持匱乏，如政府專項經費支持、照護期間的待遇保障等；三是法律支持匱乏，即護理假申請主體適格性、程序安排、權利救濟保障、監督管理等；四是社會支持匱乏，如照護期間社會力量介入和銜接協助，與各養老模式的融合對接及其他支持包括社會宣傳、輿論引導、生態營造、孝道傳統文化等匱乏，無法為獨生子女護理假的實施和推廣營造良好生態。

2.角色邊界和文化認知偏差。獨生子女護理假制度在角色邊界厘定和文化整合度上仍有缺失。一是缺乏對護理假的設置價值和功能范疇的精準認定。我國自20世紀70年代末啟動的計劃生育政策是符合國情的戰略決策，其實施有效緩解了人口過快增長與經濟、社會、資源、環境之間的矛盾沖突[8]。隨著多年政策實施，催生了數量龐大的獨生子女家庭，尤以第一代獨生子女(出生于20世紀80年代前后)為典型，他們結婚成家、漸入中年，其父母基本步入老年，需要直面社會急劇變化、快速老齡化且代際鴻溝擴大的客觀現實。經濟贍養壓力持續加大，工作繁忙難以兼顧父母生活照料和精神慰藉，護理假的出臺是對計劃生育政策衍生問題的回應治理。當然，對于護理假制度本質，亦需要加以科學厘定，制度價值要充分肯定但不宜無限放大，且不能奢望單個制度便能“一攬子”解決由來已久且復雜多變的養老難題。護理假制度能夠支持獨生子女在父母生病治療和患病期間為其提供生活照料和精神陪伴，能夠應急性、暫時性緩解家庭養老照護的問題，實現家庭責任的回歸和代際情感的反哺。但真正要實現后續的各類家庭護理和照料，全面解決獨生子女父母養老的難題尚需全社會營造環境，構建完整的家庭照護體系。如何弘揚互助保障之傳統，強化醫護養護資源的供給，推動社區居家和機構養老協同等多方面的綜合配套，其本質屬于社會文化層面的“系統工程”。二是缺少從社會文化、心理層面對護理假制度運行失靈的深度挖掘。其一，全社會在尊老、孝老、敬老的文化氛圍營造中，對相關制度的宣傳和推介度不夠。獨生子女尤其是年齡較小的獨生子女群體對制度關注度偏低，甚至對制度價值和內容等全然不知，更無從談及后續的申請和享受。其二，相關獨生子女的父母尚未進入高齡期且身體狀況尚可。護理假申請的前置條件通常是父母年滿60周歲且身體患病住院治療或需要照護，這也使得他們對護理假的需求和申請并不迫切。其三，舐犢情深和對子女工作辛勞的體諒。大多數中國老人除非到了寸木難支、難以為繼之際，通常即使生病住院也不愿打擾和為難兒女。其四，在職場競爭異常激烈和家庭贍養撫育雙重負擔壓迫的現實下，獨生子女由于擔心調整崗位、失去工作，在申請休假時反復權衡各種利害關系，使得護理假落實受到阻滯。

(二)微觀體系建構缺陷

全面規范獨生子女護理假的主體結構和運行邏輯是制度常態化實施的保障。目前，獨生子女護理假缺乏統一的上位立法和制度安排，在資源稟賦、養老訴求、家庭分布、經濟社會效益等因素存在差別的背景下，各地政策圖景中的角色關系和功能設計必然標準不一、邊界不明，導致制度執行結構失衡、剛性不足。根據制度要素的構成關系，獨生子女護理假政策制度的利益相關方包括四類：一是政策啟動方(監管者)，主要指省級黨委政府及負責老齡工作的相關部門；二是政策申請方及受益者，包括獨生子女群體及獨生子女父母等；三是政策執行方，主要指相關用人單位；四是政策配合與輔助方，即各種社會力量，如工會、商會、企業家協會及研究人員、媒體等。上述任何一方出現缺位、越位和錯位，都將影響到制度運行的整體質效，甚至導致獨生子女護理假成為“紙上假期”。

1.全過程統籌規范不足。獨生子女護理假制度主要遵循現實倒逼—地方探索—相互借鑒的生成路徑，缺乏統一的頂層設計和宣介機制，導致制度目標、執行計劃、落實標準及監督反饋等難以科學集成形成閉環。出現政策解釋主觀隨意和制度推進碎片化、單向度等情況，進而延伸到在制度運行的全過程，如制度實施“前端”往往存在主體范圍、申請標準、執行程序界定混亂。而制度執行的“后程”發生監管目標模糊、監督主體不明、權責分工不順，如此均會造成相關義務主體規避、異化和漠視制度安排，難以實現制度預期。因此，黨政部門在獨生子女護理假制度設計、實施和監控的全景中，其主導性、統合性角色均有待進一步強化和彰顯。

2.關鍵要素設置脫節。獨生子女護理假落地最核心的兩個支撐元素在于“給時間”和“保待遇”。從現實情況看，除去政策宣傳不足和相關群體不關心之因素，獨生子女要享受制度的“紅利”必須“仰仗”所在用人單位對上述兩要素的支持和履行。作為獨立的運營和利益主體，各單位必然會在制度執行中“精打細算”，通過各種方式選擇、躲避、變通甚至抵抗，以降低自身的經濟成本和管理壓力。護理假通常比帶薪年假還要長，且需要連續休滿，崗位長時間空缺，造成組織內部資源調度和補位難度增大，影響工作流程正常運作和項目任務推進，對中小型企業而言受創程度和風險更甚。按照制度要求用人單位在護理假期間將員工視同正常出勤，嚴格保障其經濟等各項待遇，這也必然會給用人單位造成成本開銷，引發后者對政策的排斥和抵觸。因此，對于上述實際問題要從制度層面予以統籌和配套設計，建立全社會責任分攤、成本共擔及激勵補償的機制，平衡各方利益結構，切實減少政策執行的阻力。

3.制度紅利獲取困難。作為制度的受益者——獨生子女及其父母，他們最大的心愿和訴求是有效且便利地享受到制度紅利，但目前制度層面依然存在著較大的調整和優化空間。如各地對獨生子女護理假的申請 “門檻”普遍存在過高過多的情況，具體包括對父母的資格(如需提供獨生子女父母光榮證)、年齡標準(父母年滿60周歲)、身體患病狀態(患病住院治療、失能、不能自理等)、護理等級(二級以上護理)等多重標準的設置。作為一項優惠性、傾斜性的制度，其設計的初衷應當更多地落在制度內容的便利履行和特定群體的充分獲益之上，以昭示制度的價值導向和示范效應。基于此，對相關條件的要求宜從寬、簡化處理，減少請假手續，提高獲益效果，真正體現政策有效性和公平性[9]。同時，如果獨生子女所在單位無視護理假之規定拒不履行或在執行制度時有意折損或象征性操作，也應從法律層面構建救濟維權的體系。對于獨生子女家庭而言，護理假政策得以執行的先決條件是對獨生子女父母病情真實性和嚴重性的認定，應在制度層面就相關責任認定主體和認定依據等加以規范，嚴格審核休假員工提供信息和證明材料，嚴防以盜用護理假之名而行與照護父母無關之行為。

4.制度運行尚有缺陷。制度統籌規范和彈性安排存在不足，如照料老人和生病護理的需求，絕非是獨生子女群體遭遇的個別問題，而是所有家庭和老年人面臨的共同難題，只是在獨生子女家庭中矛盾表現更為尖銳。未來的制度設計中應當加以綜合考量和兼顧。目前，一些省份已經將護理假的適用范圍拓展至非獨生子女家庭，但多數地方僅賦予子女申請年休假和事假之權利，并無規定其享受工資福利不變的待遇。又如，護理假運行的基本邏輯是獨生子女向所在單位申請，用人單位作為責任主體履行義務。而針對那些自謀職業的獨生子女或非獨生子女遭遇到相同的家庭境遇時，權益又當如何維護和補償，是否有必要拓展政策和制度適用的范疇，更多體現國家對家庭養老照護體系的支持及護理假制度的普適、普惠力度。再如，依照目前各地的護理假制度的安排，最多不過20天左右的時間，如此時長對于子女照護患病住院治療甚至生病不能自理的年邁父母而言，客觀上存在著嚴重不足。照護期結束后即后護理假制度的延伸設計更為關鍵，特別是如何與后續的社會化養老模式有效對接聯動等。唯有系統串接各類機制的不同要素，方能切實解除獨生子女養老照護的后顧之憂。

5.社會力量協同不足。獨生子女護理假制度的順利推行有賴于社會組織和社會力量的廣泛參與、配合補位，但目前各類社會力量協調、維權、居間的作用發揮有限且整體協同能效偏低。與護理假制度運行關聯相對緊密的社會力量主要包括：工會組織、行業協會商會組織、老年研究組織、志愿服務組織、新聞媒體、研究人員等。工會組織作為維護職工合法權益的社會團體，應支持并保障符合條件的獨生子女充分享受護理假期，當各種變通、選擇或拒不執行制度的行為發生時，要大力支援職工，為其發聲、維權，并監督用人單位嚴格執行相關待遇標準。行業協會商會作為企業的自組織化機制和“俱樂部”組織，要組織企業會員學習、把握相關制度內容要求，協調制度運行中的利益沖突，理性、規范地向政府部門表達和反饋各類訴求。目前無論是代表勞方的工會抑或是代表資方的協會商會等組織其組織化代表、協調、維權等作用均未能充分彰顯。學界雖然對護理假政策和制度的出臺價值和運維要素等進行了正面闡釋和類型化分析，但對于政策執行阻滯的成因缺乏分析，不能提供有效的應對之策，尤其是針對護理假政策和老年護理體系、養老服務體系的整合性研究付之闕如，理論上難以對實踐中產生的難題給予精準識別和回應。新聞媒體在政策制定和制度推行中通過宣傳解讀、案例推介、問題分析和對策提供等方面進行了相應報道，但在宣傳的范圍、力度和深度上仍然有所欠缺，尚未能對政策落地及優化完善塑造強有力的輿論環境和壓力，未有效將各政策利益相關方的訴求進行統籌表達，對政策執行中阻力消解作用有限。

三、雙重嵌入：獨生子女護理假制度優化的理論框架

獨生子女護理假制度的優化必須以新時代國家養老服務體系規劃之整體要求和實施框架為指導，在家庭養老服務政策支持體系構建中，精準找尋自身融入之“切口”，并與相關制度體系形成協同聯動之格局，持續彌合現有制度運行的空檔、斷點，發揮其獨特治理功能。“嵌入性理論”為獨生子女護理假制度的優化提供了理論支持，即通過嵌入性分析框架解讀并塑造獨生子女護理假在養老服務網絡治理中的角色定位和結構關系。結構性嵌入和關系性嵌入框架是嵌入性理論的經典分析框架[10]。關系性嵌入重在呈現治理網絡的宏觀、整體性及相關政策、制度安排在其間的節點布局和功能屬性；結構性嵌入旨在強調中觀、微觀層面特定的社會關系，即展示由角色定位和動態交互而產生的結構屬性和博弈規律。二者彼此聯動共同呈現新制度生成、運行中立體化、分鏡頭的動態圖景。獨生子女護理假作為養老服務新的制度設計，其通過“結構”和“關系”的多維“鑲嵌”，得以實現宏觀外部資源、公共政策、支持方式的科學組合，并將之科學鏈接至微觀的制度運行和主體互動的全程中，最終實現獨生子女照護與老人養老訴求的有效契合，持續增強家庭養老保障能力。

(一)整體性嵌入

獨生子女護理假制度的價值在于有效回應了國家和家庭養老的雙重訴求。對于國家而言，家庭成員提供養老是成本最低、效果最好的選擇；對于老人而言，受傳統思想和“家本位”文化的影響，能夠在自己年老、生病治療和病后康復中獲得家人的照料護理、親情陪伴和精神安慰是絕大部分老人最喜歡的養老模式。為此，要從制度層面為獨生子女真正回歸家庭、照顧年邁生病的父母提供平臺保障，解決兒女在工作壓力和孝道責任平衡中的困境，唯此方能真正提升制度持續優化和全面落地的主動性。

1.角色厘定與嵌入。 獨生子女護理假制度以家庭養老支持體系構建的總體框架為引領，以孝道文化為基礎，以回應老人生病治療照護“硬需求”為核心，統籌兼顧老人家庭養老“軟需求”，旨在推進生病照料、病后護理、親情陪伴、精神安慰等多重目標，平衡國家、組織、家庭和個人間的多重權責關系，進而形成子女照料、醫養護養與養老意愿的優化組合。為此，必須從國家層面對獨生子女護理假進行統一立法，對護理假的性質、內核及在家庭養老支持體系中的定位、價值等給予科學界定。從理論層面，子女護理假作為國家對特定家庭的補償機制，在維護老人合法權益及平衡家庭養老與就業安排等功效，已然涉及國家和公民(權力和權利)間的憲法關系，完全超越了地方性公共事務治理的立法層次和范疇。從實踐層面，提升立法層次，統一規范能夠有效解決當前各地政策標準不一、執行差異明顯、主體履行不均衡等現實困境，尤其能夠破除主體跨區性與政策屬地性之間的沖突，切實防止制度空轉、遲滯和失靈。因此，建議在高位階法律《中華人民共和國老年人權益保障法》中就家庭贍養和養老服務的相關內容作拓展，明確將護理假制度納入家庭養老支持體系的基本框架之中，為其統一規范提供上位依據和接口。在此基礎上，可將護理假制度增補至《中華人民共和國勞動法》之中，作為勞動者權益保護的關鍵領域，并將其標準、內容、程序、法律責任等加以規范。同時，在法律中嚴格規定照護期間工資待遇保持不變并足額發放，徹底改變現行勞動法中產假、病假、喪假均有明確標準、待遇保障而唯獨贍養標準客觀缺失的狀況，從而保證“生老病死”全鏈條均獲得法律保障[11]。在統一的法律規范下，獨生子女護理假還要深度“嵌入”家庭養老支持體系之中，特別是納入經濟、文化及社會保障等宏觀政策架構，從而為立體化消解制度運行的各種困境提供保障。

2.文化融入和協同。高齡少子化的趨勢、家人兩地分隔、子女生活工作壓力大等因素的綜合作用，導致老人不可避免地遭遇晚年生活的孤獨和凄涼，疊加老人患病治療和亟須護理之境遇，造成獨生子女家庭不堪重負。對于生病甚至重病的老人而言，子女能夠在身邊、床邊、周邊給予生活照料、親情陪伴和精神安慰是任何醫院、機構和社會護理都無法取代的，代際間的親情反哺對于老人才是最為充分和有效的物質和精神利益保障。為此，要把弘揚孝親敬老納入社會主義核心價值觀宣傳教育，建設具有民族特色、時代特征的孝親敬老文化[12]。通過宣傳引導，讓全社會深刻認識到“孝道是家庭提供良好養老服務的基礎”[13]。從文化層面重塑、加固孝道責任，激活對護理假制度的認同意識和推行資源。獨生子女護理假固然無法解決獨生子女家庭所有的養老和照護問題，但給孝道回歸和親情慰藉創造了現實平臺，為獨生子女提供了看護、陪伴父母的制度條件，能夠有效滿足父母身體康復和心靈撫慰的內生需求。通過這一制度安排亦能讓獨生子女在照料中進一步體會父母的辛勞和不易，持續強化感恩與報答之情，紓解疲于工作無法盡孝床前的愧疚心態和習慣性重幼輕老的角色偏差。黨政部門應以護理假制度的實施作為實現老有所養的關鍵“切入”，借勢大力宣傳獨生子女家庭為國家改革發展作出的犧牲和貢獻，并積極引導社會成員和相關責任方科學、全面地認識護理假制度設計初衷和價值定位，“小題大做”并“推而廣之”，讓全社會共同強化養老孝老之責任，強化“善待老人就是善待自己”“服務今天的老人就是服務明天的自己”之文化信念，促使其主動履行法律義務，從而為獨生子女護理假的實施提供各種支援和便利。針對中國式父母“寧可自己受累，也不麻煩子女”“報喜不報憂”的良苦用心和護犢之情，既要充分理解，亦要科學引導。積極創造平臺和創新機制確保子女能夠“常回家看看并盡孝床前”，從制度、文化層面彌補老人“不敢聲張”“不敢生病”的資源缺失。同時，幫助父母更新觀念，特別是支持和鼓勵他們大膽、主動地維護自身的養老合法權益，“理直氣壯”享受國家政策幫扶和子女護理陪伴之待遇，從而達到“既不拖累子女，又不虧待自己”的現實目標。

(二)結構性嵌入

“結構性嵌入”是護理假制度中各主體、各要素之間形成彼此關聯、通力合作的治理格局，最終在良性關系互動持續增強彰顯護理假的制度功效，切實傳遞政策溫度。為此，要聚焦獨生子女護理假的設計初衷，構建黨政主導、社會參與、全民行動的護理假運行的共治機制。

1.資源優配。本著問題導向和人本關懷的基本立場，各地黨政部門應科學評估現時態中照護制度執行績效，并對制度運行的信息資源、經濟資源、人力資源、制度規則、資源供給等進行全面審視，從而為國家層面的統一規范、實施和社會保險制度的優化進行資源儲備和標準打造。向全社會及時宣講獨生子女護理假的推行信息和政策變化，確保各責任主體充分知曉并監督其協同落實。多元化獲取各主體對制度執行的建議訴求，統籌考慮并加以分類處置，持續調適和修正制度運行的職責內容、治理結構，建立完備的政策投入和獎懲機制。

針對護理假執行中政府管理角色缺位的情況，要明確責任部門并增配相關治理資源，分工負責、協同配合對護理假實施的全過程進行監管。建議明確由國家衛健委作為護理制度的主管主責部門，統攬政策規劃、推進和監管工作；國家衛健委下設老齡健康司作為專責部門，負責組織、擬訂護理假的制度實現舉措和實施細則，協調各有關部門在制度執行中的權責關系，切實維護護理假實施中的老年人和子女的合法權益，層層進行責任設置和加強工作指導，督促檢查各省級老齡工作部門對制度的組織落實；護理假跟蹤調研和過程監測等建議由國家衛健委綜合監督局協助實施，省級以下相關工作亦可依據該分工模式層層壓實責任。因勞動者(子女)護理休假制度從性質上歸屬勞動法和社會保障法之范疇，故人力資源和社會保障相關部門擁有對該制度執行監督管理和監察的職權。以此，科學構建權責清晰和合作共治的新型監管格局，立體化保障護理假制度的有效落實。

2.制度聯動。在精準認知獨生子女護理假價值和功能的基礎上，對現有的制度進行統合研究和優化。目前各地“20天左右的”護理假更多的只是對特殊家庭老人生病治療照護的應急性安排，雖然能夠一定程度緩解家庭困境和照料缺位，為親情慰藉提供機會和可能，但無法從根本上化解獨生子女父母家庭照護難題。為此，需全社會合作共治，尤其是在政府統籌下，推動家庭養老、社區居家養老和機構養老良性互動，并通過市場化和社會分工的制度協同配合。獨生子女護理假制度的優化必須放在更加廣闊的養老服務視野之中，通過它 “撬動”整個家庭服務支持資源乃至不同養老模式間的多元供給和聯動配置，并為短期應急照料和后續長期照護提供對接機制和聯動平臺，包括疾病醫療、康復護理、長期照護的有機融合；照護資源社區嵌入式服務機制、養老機構兜底服務保障機制的補充植入，以及目前探索建立的長期護理保險制度(互助共濟、責任共擔的多渠道籌資機制，公平適度的待遇保障機制)，老人優待制度、巡訪關愛制度等銜接聯動。

3.社會協同。要積極吸納和廣泛動員各種社會力量參與、支援護理假的制度實施，推動社會力量與黨政部門攜手合作，共同營造全社會關愛老人、關注獨生子女父母，支持家庭養老、鼓勵回歸家庭照護的環境氛圍。社會組織、養老服務組織、志愿者、社工隊伍要在老人生病照護、陪伴慰藉的強烈訴求與子女無法照料、陪護有限的沖突間尋找切入點，既為子女照護提供組織化、專業化的平臺行動資源，又為子女護理假結束后父母長期照護提供支援和幫助，從而切實為護理假制度良性運行發揮彌合、貫通之功效。同時，以工會、商會、企業家協會、專家學者及媒體為代表的社會力量應當加強合作、共同行動。工會作為“職工之家”應當始終秉持代表、維護職工合法權益的基本立場，積極協調、推進和監督護理假制度的有效實施，依據法律規定堅定為職工提供組織化維權支持。行業協會、企業家協會和商會作為代表資方的民間性組織，應當在政府部門、企業之間發揮咨詢、協調、維權和監督等作用，雙向輸送并協調打通政府政策安排和企業政策執行間的信息和堵點，引導企業積極履行社會責任、規范管理行為、合理化解制度運行中的阻力。相關研究組織和人員應當始終秉持護理假制度設置的價值初衷，扎根中國現實國情，客觀、公允地評估護理假實施的效果，深度分析政策設計目標和實際執行的差距成因，并就護理假運維模式、適用范圍、程序標準、體系配套等進行優化，提供科學的政策和法律建議。新聞媒體應當廣泛、深入報道護理假制度的價值功能和運行成果，凝聚全社會關注、關愛家庭、特殊家庭和孝老敬親的共識，推介護理假運行中的典型案例和成功經驗，為構建新時代家庭養老服務體系提供輿論支持。同時，針對護理假實施中存在的問題和困境，也要如實加以報道分析，積極向相關部門表達、發聲，為制度完善和落地建言獻策。

四、要素整合：獨生子女護理假制度優化的現實路徑

加快推動制度構建、實施和保障的統一性、公平性，就必須對目前各地政策制度的科學性、規范性和明確性等進行全面衡量和總結，就主體范圍、申請程序、休假時限、待遇標準、權利救濟及監督查處等各要素進行深入研究，切實消除權利跨地域性和政策屬地性的沖突。

第一，主體界定。護理假設計的初衷是為獨生子女家庭養老提供特殊的救濟，是政府為緩解獨生子女群體在工作和贍養發生嚴重沖突時的制度援助。然而，生病住院、病后照護和精神慰藉是每個家庭和年邁父母的共性剛需，這一點在不同家庭并無本質區別，只是在緊張程度和迫切性上有所差異。更何況如果僅僅將此特別休假照護權賦予獨生子女，還可能會導致用人單位對后者在入職中加以“特殊考慮”及在工作中的“另眼相看”，造成事實上的不公平和身份歧視。為此，建議護理假在統一立法之際，將適用對象擴展至所有子女，即讓每個子女都能享受到休假權利。當然，可以在休假期限長短、國家幫扶標準、保險責任分配、后續照料資源優待等方面向獨生子女家庭合理傾斜。

第二，期限安排。該問題不可一概而論，應當結合父母病患程度、護理需求、自理能力及醫護資源稟賦等予以細化設置。根據現實國情，結合國外護理假制度的實踐經驗，總的建議是適當增加護理假的時長，尤其是延長出院后居家康復護理照料時間，這也是直面我國人口老齡化進程持續加快及失能失智老人數量激增之現實要求[14]。為此，可在未來立法中進行彈性化設置，采用“基數+”的方式，首先設定一個統一的基數，以便老人在患病住院治療期間能夠得到照護陪伴，建議為20天。在此基礎上綜合家庭狀況、父母康復情況及照護等級等，或延長、追加護理假期限，或賦予子女彈性工作時間等，以便其有更加充足的時間進行統籌安排、尋求各類資源支持，做好病后醫養康養的銜接，保證后續侍親和工作安排間的平衡。當然，對于那些沒有固定用人單位、自主創業的但需要照料患病父母的子女，要體現法律和制度的普惠和周全，應創新機制從人力資源投入、家庭補助補貼、社會替代性照料、激勵獎勵服務等方面予以幫扶。

第三，程式設計。對于護理假申請程序和法律救濟等需要調整和完善。一是精簡程序、降低門檻。取消“父母年滿60周歲”的限制，減少請假手續，提高制度的公平性。同時，對于護理假的申請標準、滿足要件及被照料者病患程度等不宜規定過于嚴苛和細致。如要求父母生病必須住院或處于治療“期間”，或在生病治療的同時附加要求老人生活不能自理，以及需要二級以上護理等條件，會在實踐中阻礙子女護理假的申請和享受。二是暢通維權渠道。針對單位拒不履行護理假制度及采用如辭退、減薪、降職、調崗等相威脅休假等情形的，應當從法律層面構建嚴密的救濟體系，充分保障職工的檢舉、申訴、控告等權利，并在統一立法時強化與勞動法、勞動合同法相關規定及政府監管、保障制度的有效鏈接。三是創新評定方式。建議采用政府與社會相結合的新模式對護理假申請主體和享受對象適格性加以評估，即由政府部門設定專門機構統籌管理，統一組織對老人身體健康狀況及患病治療情況鑒定評價，其間應引入或委托專業化醫療機構或社會力量，確保認定的權威性、科學性和客觀性。對于實踐中發現的出具假證明、發生假照護、假生病、假住院的情形，應參照國外的做法并結合國內的監管體制，通過政府設定的專門審查委員會或由專業機構評定分析，一經核實，應視主觀故意和情節嚴重程度對其予以經濟、社會信用、職業發展等多重懲處[15]。

第四，執行標準。現時態中護理假制度在不同性質組織中發生的申請難度、執行效果顯著差異和失衡狀況，究其根源在于帶薪休假背后的成本分攤和利益博弈。為此，國家和各級政府應當主動擔當創新，直面解決制度運行造成的公共責任和成本增加，決不能將用工成本、經濟負擔簡單轉嫁給用人單位和勞動者的任何一方。一方面，通過稅收優惠和補貼補助方式，對嚴格落實休假制度的單位進行減稅降費、退稅獎勵的激勵，用以彌補企業被抬高的人工成本和運作成本。建立持久、穩定的財政投入機制，將護理假經費納入政府公共財政預算，對用人單位給予相應的財政補貼和補償。政府應加強與企業聯動機制的構建，依據財政補貼的安排，科學引導企業平衡經營生產和制度實施。另一方面，加大對社會保障政策和制度的創新力度，構建成本分攤和多元費用共擔的公共機制。通過市場機制拓展資金來源，分散用人單位獨自全部承擔費用、損失的客觀壓力，維系政府、用人單位和獨生子女個人之間的權責平衡。加快推進目前已試行的家庭長期護理保險制度，并與獨生子女護理假制度有效聯動。借鑒國外長期照護保險險種和保險費責任劃分模式，立足我國養老實情，推出全民護理保險，科學確定政府、用人單位和個人保險籌資的分擔比例，推動全社會共同承擔養老護理尤其是特殊家庭生病護理的公共責任。

第五，監督追責。要對用人單位違反護理假相關法律法規的行為進行追責嚴懲。加大對違法處罰的力度并對違法主體設置綜合性的懲戒措施，提高目前勞動保障監察條例對違反規定僅處以2000元以上20000元以下罰款之標準，通過增加用人單位的違法成本和經濟代價，倒逼其嚴格執行制度。同時，針對用人單位無正當理由不予批準符合條件的員工休假，或采用各種方式折損休假內容、減少休假時間，或發生以要挾等手段迫使員工不敢休假等違法行為，可借鑒目前福建的相關規定和做法，對違法單位嚴格追責并令其承受綜合性法律懲處后果，可以責令用人單位嚴格履行法律義務，限期給付工資報酬并加以罰款處罰；將用人單位列為工資支付失信單位并進行常態化重點監管。如果失信情節嚴重，則將其納入人社部門、行業主管部門拖欠工資“黑名單”之列，使其在招投標、市場準入、融資授信行為等方面受到嚴格約束，而其單位負責人或法定代表人在評優評先、職稱評定等方面會受到影響[16]。當然，對于那些積極并嚴格依據護理假制度履行法律義務的用人單位，法律上亦應當確立守信激勵制度，給予相應的資源獎勵和待遇優待，從而在制度設計上樹立懲劣獎優的鮮明導向。