作為實質性解決行政爭議配套機制的行政應訴*

章志遠

一、問題的提出

作為2014 年修訂的《行政訴訟法》“解決行政爭議”目的條款的升級加強版，“實質性解決行政爭議”一詞近年來相繼寫入《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》等黨和國家權威文件以及最高人民法院《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》，逐漸成為人民法院行政審判工作的重要指導思想。行政爭議實質性解決的核心要義在于，人民法院通過對行政案件所涉爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決，實現對公民、法人和其他組織正當訴求的切實有效保護。除了從學理上揭示法理屬性和正當依據外，當下實質性解決行政爭議研究應轉向具體路徑的探討，尋求到達理想彼岸的行政訴訟制度構造。實證分析表明，人民法院經由依法裁判和多元協調化解方式的結合，并輔以其他審判機制的靈活運用，實現了行政審判由“敷衍性司法”向“回應性司法”的轉向。①參見章志遠：《行政爭議實質性解決的法理解讀》，載《中國法學》2020 年第6 期。

在實質性解決行政爭議的配套性機制中，行政機關負責人出庭應訴（以下簡稱“行政應訴”）制度地方試驗時間最長、規范依據最為充分。在各地經過了15 年左右時間的不斷試驗之后，“被訴行政機關負責人應當出庭”終于寫入2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款，成為國家一項正式的行政訴訟法律制度。國務院辦公廳2016 年6 月印發《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，最高人民法院2016 年7月印發《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》，以府院文件聯動形式對貫徹落實法定的行政應訴制度做出具體部署。最高人民法院2020年6月印發《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（以下簡稱《若干規定》），以專項司法解釋形式進一步提升行政應訴制度的剛性約束。《若干規定》第11條第3款有關“行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質性解決行政爭議發表意見”的規定，首次將“實質性解決行政爭議”正式寫入司法解釋之中，自此行政應訴作為實質性解決行政爭議配套機制的定位有了明確的規范依據。

為更好推動行政應訴制度的落地實施，最高人民法院2021 年7 月發布首批15 個行政應訴典型案例，從不同角度、不同側面全方位展示行政應訴在實質性解決行政爭議過程中的重要作用。②參見《行政機關負責人出庭應訴典型案例》，載《人民法院報》2021 年7 月30 日，第3-4 版。正文引用具體案例相關內容時，以“案*”代替，不再一一標注。就行政應訴的存續空間而言，一審程序10 個、二審程序4 個、再審程序1 個；就行政應訴的案件類型而言，包括行政處罰、行政確認、征收補償、行政給付、行政強制、行政協議、政府信息公開、行政賠償、行政復議等九種類型；就行政應訴的裁判結果而言，判決結案的1 個、行政調解書結案的1 個、協調撤訴的13 個。這15 個行政應訴典型案例覆蓋了行政案件的主要類型和各種程序，是現階段觀察我國行政應訴作為實質性解決行政爭議配套機制實效的最佳窗口。本文以行政應訴對實質性解決行政爭議產生的法律效果和社會效果為觀察視角，在深入解讀這15 個行政應訴典型案例蘊涵的爭議解決“溝通平臺”和預防爭議“溢出效應”功能的基礎上，提出進一步將中國特色行政應訴制度優勢轉化為實際效能的激活措施，希冀深化實質性解決行政爭議基本法理和制度構造的研究。

二、作為行政爭議實質解決溝通平臺的行政應訴

習近平總書記指出：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14 億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”③習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。僅就數量而言，我國法院受理的一審行政案件遠少于民事、刑事案件，并無十分緊迫的控制訴訟增量現實壓力。然而，行政爭議的發生通常都具有復雜的社會經濟背景，需要在各種不同的爭議解決機制之間進行成本和效益的權衡。作為社會公平正義最后一道防線的司法，未必一定要沖在行政爭議解決的第一線，行政調解、行政裁決、行政復議、行政自我糾錯等非訴訟機制同樣應當“挺在前面”。按照行政爭議多元化解機制的理想制度安排，當行政爭議前端化解機制無法實現訴前分流、定分止爭的作用時，人民法院就應當及時登記立案并進行繁簡分流的程序篩選，在快速處理一批簡單行政案件的同時，精心審理好一批復雜行政案件。《若干規定》第4 條采取了以人民法院“應當通知”和“可以通知”相結合的做法確定行政應訴的具體案件范圍，前者包括“涉及食品藥品安全、生態環境和資源保護、公共衛生安全等重大公共利益”“社會高度關注”“可能引發群體性事件”等三類案件，后者包括“被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財產權益的”“行政公益訴訟”“被訴行政機關的上級機關規范性文件要求行政機關負責人出庭應訴的”“人民法院認為需要通知行政機關負責人出庭應訴的其他情形”等四類情形。從司法解釋列舉的這些案件情形來看，需要行政應訴的大多屬于重大復雜疑難案件。從15 個行政應訴典型案例來看，案3、案12、案15 中行政爭議的發生時間都已長達10 年之久，案2、案6、案8 中行政爭議的發生時間已有5 年以上；案1、案4 涉及食品藥品安全，案2、案3、案9、案11、案13 原告一方均涉及多人，案7 涉及多起衍生案件，案8 涉及一并審查規范性文件合法性訴求，案12 涉及規劃領域專業問題。這些案件涉及的行政爭議客觀上都需要得到實質性化解，行政應訴在此過程中則扮演了關鍵的“溝通平臺”角色，為實質化解提供了承載空間和信息基礎。

（一）實質化解的承載空間

日本學者棚瀨孝雄曾言，審判制度的首要任務就是糾紛解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學的中心課題。④［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004 年版，第1 頁。當相對復雜的行政案件被法院正式受理進入行政訴訟程序之后，程序所固有的凍結功能就開啟了一個相對封閉的“法的空間”。⑤王亞新：《民事訴訟中的依法審判原則和程序保障》，載梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998 年版，第154-155 頁。在這個以尋求行政爭議實質性解決為目標的空間里，人民法院居于行政審判程序的主導地位，當事人雙方特別是被訴行政機關負責人的親自“出場”，就為案件解決提供了可資承載的三維空間。“程序具有暫時凍結某一狀態的用途。一個事物或案件在被置之程序的那一刻開始，就與社會發展的因果鏈隔離了。”⑥季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999 年版，第19 頁。行政應訴不僅是作為被告的行政機關應當履行的法定義務，而且也是彰顯當事人行政訴訟法律地位平等原則、行政機關支持人民法院依法對行政案件獨立行使審判權的具體表現。在這樣一個由法院主導、當事人雙方對等參與并受法定程序嚴格約束的審判空間里，通過司法儀式感的浸潤消除雙方之間的對立情緒，為行政爭議實質化解提供足夠的承載空間。

以案6“湖北省京山昌盛園林有限公司訴湖北省京山市人民政府、湖北省京山市新市鎮人民政府行政賠償案”為例，作為轉租經營者的昌盛公司為配合京山市人民政府項目建設需要，及時轉移、清理了地表附著物，完成了搬遷工作。但在此后的5 年內，京山市人民政府一直沒有與昌盛公司在賠償款項問題上達成一致，昌盛公司提起的民事訴訟也被法院判決駁回訴訟請求。在隨后提起的行政賠償訴訟中，受案法院考慮該案涉及民營企業合法權益的保護，當事人之間的糾紛相對復雜且具有協調化解的可能，組成由院長擔任審判長的合議庭，并書面通知被訴行政機關負責人出庭應訴。京山市人民政府高度重視，由市長親自出庭應訴。在庭審中，京山市市長對昌盛公司支持京山市發展、按照政府要求主動先行搬遷從而保障建設項目如期落地表示感謝，并表示已經研究相應方案支持昌盛公司的合理訴求，主動希望通過協商方式解決涉案爭議。昌盛公司基于對市長的信任，當庭表示市長出庭體現了京山市人民政府解決問題的誠意，相信市長發表的相關意見可以落到實處，愿意撤回起訴。昌盛公司之后與京山市人民政府達成和解，申請撤回起訴。本案爭議發生歷時5 年之久，涉及土地租賃、征收、賠償等多重法律關系，且當事人為維權已經提起過民事訴訟并被法院判決駁回訴訟請求，這些坎坷曲折的經歷無疑增加了當事人對政府的不信任情緒。市長按照法院書面通知要求依法出庭應訴，以最大誠意換回原告信任，為歷時多年的行政爭議實質化解提供了承載空間。“領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法。領導干部裝腔作勢、裝模作樣，當面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂‘其身正，不令而行；其身不正，雖令不從’。”⑦習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第141-142 頁。在15 個行政應訴典型案例中，被訴行政機關“一把手”出庭應訴的就有8 個，“一把手”和副職同時出庭的有兩個。身處“以吏為師”傳統文化影響深遠的社會，作為“關鍵少數”中的“關鍵少數”，行政機關“一把手”出庭具有最佳的示范效應，能夠為行政爭議實質化解創造有利條件。

（二）實質化解的信息基礎

行政相對人與行政機關之間的行政爭議源自行政執法環節，信息的相互不對稱往往是重要誘因之一。對于不需要經過行政機關負責人審查和集體討論的行政執法活動，一線執法人員的執法水平、工作態度和說服能力在很大程度上決定了行政相對人能否自愿接受處理結果；對于需要經過行政機關負責人審查、批準甚至集體討論的行政執法活動，某些內部行政程序中的過程性信息、專業性信息又難以為行政相對人所知悉或理解。可見，行政爭議實質性解決有賴信息的充分傳遞和有效交換。在最高人民法院2017 年6月首次發布的本院第一批行政審判十大典型案例中，第一個案件“林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案”是唯一通過行政調解書方式結案并輔以行政機關負責人出庭應訴機制得以實質性化解的。⑧參見最高人民法院行政調解書（2016）最高法行再17 號。與一、二審法院僅限于對被訴行政行為合法性審查并作出相應判決不同的是，最高人民法院在組織當事人雙方進行充分信息交流的基礎上，著眼再審申請人真實訴求的有效保障，從整體上一攬子解決了案件所涉行政爭議，踐行了司法為民的宗旨。“法律不應該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結。”⑨同前注⑦，第23 頁。

行政爭議的實質性化解，首先需要人民法院和行政機關充分了解原告起訴的真實目的和利益訴求。以案7“沈某某訴浙江省寧波市奉化區綜合行政執法局政府信息公開案”為例，因房屋征收補償問題一直沒有獲得解決，熟悉政府信息公開相關法律的沈某某對行政機關具有較為強烈的不滿情緒，先后提起10起政府信息公開案件，涉及綜合執法局、自然資源和規劃局、街道辦事處等多個部門，真實目的就是要求公開政府信息獲取相應證據，以解決其房屋征收補償的實質訴求。被訴行政機關負責人在庭審中針對沈某某提出的質疑耐心解答，誠懇地認識行政機關存在的問題，并承諾依法保護其合法權益。同時，還就維權方式的必要性、合理性以及涉案爭議的實質性化解等問題充分闡述意見。經過庭審溝通和交流，沈某某的不滿情緒得到緩和，最終實現訴權的理性行使。該案處理方式在當下行政審判實踐中具有很強的指導意義，對當事人真實利益訴求無法滿足而提起大量政府信息公開訴訟案件的妥善處理有參考價值。

行政機關負責人出庭應訴除了充分了解原告的真實利益訴求外，也肩負著進一步圍繞行政行為的合法性、正當性進行解釋說理的任務，通過執法信息的充分釋放尋求原告的理解和配合。在案12“旬陽縣潤農房地產開發有限公司訴陜西省旬陽縣住房和城鄉建設局行政行為違法及行政賠償系列案”中，行政機關負責人在庭審中全面介紹了涉案宗地建設情況，對案件涉及的城市規劃、建設項目規劃等專業知識當庭予以充分闡述。在案14“王某某訴云南省保山市自然資源和規劃局限期拆除決定及云南省保山市人民政府行政復議案”中，行政機關負責人在庭審中對案件涉及的具體專業性問題進行了解釋說明，對法律適用問題進行了充分闡述。同時，分析說明原告主張的權益無法得到法律保護的原因，并建議原告主動拆除違法建筑。兩起案件中出庭應訴的行政機關負責人對行政執法過程中專業問題的充分解釋，消除了原告一方認知方面存在的誤解，通過換位思考進一步理性看待案件爭議問題，進而為行政爭議實質化解提供了堅實的信息基礎。

三、作為預防行政爭議產生溢出效應的行政應訴

訴訟機制的社會價值除了通過解決社會沖突得以展示外，還在于為“抑制后續沖突的發生提供一種常規性手段”。⑩參見顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第17 頁。就行政應訴制度在行政爭議化解中的實際功能而言，不僅能夠為已經進入行政訴訟程序的案件實質性解決提供溝通平臺，而且還能夠一并解決相關衍生案件爭議，節約司法資源和行政資源。例如，案7 中被訴行政機關負責人出庭應訴一案，產生了原告同時撤回6 起案件起訴的溢出效果；案9 中被訴行政機關負責人出庭應訴一案，產生了原告撤回7 起案件起訴及一案上訴的溢出效果；案12 中被訴行政機關負責人為一案4 次出庭應訴，產生了涉案宗地的4 起關聯案件全部實質性化解的溢出效果。同時，行政應訴制度還通過旁聽、對話等機制的綜合運用，發揮了從源頭上預防行政爭議產生的溢出效應。與進入訴訟程序的行政爭議得到實質性化解相比，行政應訴通過“對訴求產生基礎的源頭防控”，產生了與“法治規范型訴源治理”異曲同工的效果。?參見章志遠：《新時代行政審判因應訴源治理之道》，載《法學研究》2021 年第3 期。

（一）庭審旁聽的普法功能

黨的十八屆四中全會首次提出實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017 年5 月專門印發《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》都將“全面落實‘誰執法誰普法’普法責任制”寫入其中，突出了嚴格執法和公正司法在立法和守法環節之間的橋梁和紐帶作用。全民守法是建設法治社會的基礎工程，“關鍵少數”的官員守法則是全民守法的模范和表率。被訴行政機關負責人主動或者根據法院通知出庭應訴，本身就是嚴格遵守行政訴訟法規定的體現。不過，這還僅僅是萬里長征走完的第一步。除了行政機關負責人出庭以外，被訴行政機關的執法人員以及其他行政機關的領導干部和執法人員在現場或通過直播旁聽庭審，能夠在更大群體范圍內起到普法作用。一方面，被訴行政機關負責人出庭后積極出聲，充分論證被訴行政行為的合法性和正當性，對原告及其他旁聽人員就是一次“誰執法誰普法”的演練；另一方面，人民法院通過對被訴行政行為合法性審查及實質性化解案件所涉行政爭議，對雙方當事人和其他旁聽人員也是一場生動的法治教育課。近年來，上海市人民政府與上海市高級人民法院聯合推出法定行政機關負責人出庭應訴制度的升級版——出庭旁聽講評“三合一”，并成功入選“第五屆中國法治政府獎”。?中國政法大學法治政府研究院編：《中國法治政府獎集萃（第五屆）》，社會科學文獻出版社2018 年版，第29 頁。

在15 個行政應訴典型案例中，共有6 個案件的庭審過程以現場旁聽觀摩、網絡視頻直播等方式向公眾開放，呈現出旁聽人數多、人員規格高、普法效果好的特點。在案1 中，北京市東城區屬行政機關法制部門負責人及區市場監管局執法人員共90 余人旁聽庭審；在案11 中，法院主動邀請人大代表、政協委員和群眾代表旁聽庭審。在案2 中，黑龍江省大慶市市直機關及各縣區主管法治工作領導、法治部門負責人共計50 余人旁聽庭審；同時，庭審還啟用科技法庭智能庭審系統，運用即時視頻、音頻網絡通訊進行網絡直播。在案5 中，山東省、市、縣三級萬名行政機關人員通過視頻會議方式共同旁聽案件庭審。在案8 中，浙江省高級人民法院將本案作為2019 年浙江省各級法院與全省各級行政機關開展“旁聽百場庭審”的首場庭審，25 家省級行政執法單位的分管負責人、政策法規負責人和省人大代表、省政協委員共計90 余人到庭旁聽。在案10 中，廣東省高級人民法院將本案庭審列為廣東省依法治省辦公室組織的“2019 年廣東省領導干部和國家工作人員旁聽庭審活動”的示范觀摩庭，200 多名省直機關領導干部現場旁聽庭審，全省各級司法局開通同步視頻組織全體干警觀摩庭審活動。同時，庭審直播視頻還作為廣東省普法辦公室組織開展的“2019 年度學法考試”的必修課程。

通過組織大范圍的庭審旁聽，被訴行政執法行為暴露的問題得以公開展示，能夠對參加旁聽的行政機關起到舉一反三、防患于未然的普法效果。以案1 為例，出庭應訴的東城市場監管局局長表示：“此次公開庭審是一次難得而生動的法制教育課，對規范食品行政執法起到了積極的引領作用，今后要避免機械執法，主動結合生產實際，確保罰責相當。”這種自我反思的認知態度，有助于領導干部法治思維的養成，通過不斷提高行政執法能力水平從源頭上預防行政爭議的再度發生。庭審公開方式能夠統籌好人民法院的行政審判和普法宣傳活動，通過宣講行政法律知識，引導廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，同樣能夠起到預防行政爭議發生的效果。以案8 為例，再審申請人金宏公司的法定代表人當庭表示，通過本案訴訟切實感受到人民法院的司法關懷，以及行政機關為企業排憂解難的真心實意，親身領會到“法治是最好的營商環境”的現實含義。這些寓普法宣傳于庭審過程的典型案例，是“誰執法誰普法”生動實踐的真實寫照，對促進全民守法具有重要的助推作用。

（二）理性對話的互信功能

習近平總書記指出：“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”?同前注③。在我國，絕大多數法律、行政法規都是由行政機關實施的，嚴格執法在法律實施體系中具有舉足輕重的地位。“現在，我們的工作重點應該是保證法律實施，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。有了法律不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話。”?同前注⑦，第45 頁。目前，行政執法領域還存在逐利執法、暴力執法、過激執法、尋租執法、變通執法、粗放執法、選擇性執法、運動式執法、一刀切執法、執法不作為、執法亂作為等多種執法異化現象。這些執法亂象增加了行政相對人對行政執法機關的不信任感，直接導致行政爭議的大量發生。行政訴訟是司法復審行政行為合法性的過程，行政機關負責人出庭應訴的目的就在于同原告積極對話、理性溝通，通過增進互信修補彼此之間的關系，進而在法院主持下努力尋求行政爭議實質性化解的方案。從行政應訴預防行政爭議發生的機理上看，坦誠對話與溝通是重建信任的基礎，這也是行政機關負責人出庭之后還要出聲、出彩的原因所在。

在15 個行政應訴典型案例中，參加庭審的行政機關負責人在多個案件中勇于承認自身問題，并對原告權益受損表達歉意，以莫大誠意換得原告的諒解和信任，為預防化解行政爭議奠定了基礎。在案13 中，出庭負責人對原告支持璧山區征收工作的行為表示感謝，對原告多年來一直在外生活的困難表示歉意，并承諾與相關征地部門協調完善征地手續，以租房補貼的方式對原告的實際困難予以解決。“關鍵少數”針對“關鍵問題”誠懇提出切實可行的解決方案，有效紓解了原告的對立情緒，為行政爭議預防化解創造了有利條件。在案14 中，盡管原告違法建筑活動在前，但出庭應訴的行政機關負責人仍然實事求是地指出政府工作中存在的問題，并對行政復議決定存在的瑕疵向原告道歉，對原告選擇法治方式維權表示敬意，消除了原告的負面情緒，有助于人民群眾提高依法維護合法權益的意識與水平。在案15 中，出庭負責人就案件所涉補償問題長時間未得到解決，代表遵義市人民政府向原告表示歉意，并希望能夠與原告協商，公平、公正地解決糾紛。這種勇于認錯積極彌補的姿態，贏得了原告的認可，最終促成歷史遺留的長期糾紛得以妥善、高效化解。這些行政應訴制度有效實施的典型事例，充分印證了理性溝通對話和消除緊張對立的重要作用，為制度優勢轉化為行政爭議實質性化解和訴源治理的實際效能提供了佐證。

四、行政應訴配套性機制的激活措施

最高人民法院發布的首批15 個行政應訴典型案例，是從全國各地申報的數百個案例中精心遴選出來的，具有相當的權威性和指導性。透過這些典型案例，同時也能夠看到我國當下行政審判制度實施的艱難現狀。除案11 采用判決方式結案、案15 采用調解方式結案外，其他13 個案件最終都是通過協調撤訴結案，這種“一邊倒”現象容易給人留下只有協調化解才是行政訴訟實質性化解行政爭議“主渠道”的錯覺。?例如，在上海市高級人民法院發布的2018、2019 年十大行政爭議實質性解決典型案例中，除兩件判決結案、兩件調解結案外，16 件案件都是通過協調撤回結案，80%的比例同樣顯示當下行政爭議實質性解決過分依賴協調路徑的偏好。參見章志遠：《作為行政爭議實質性解決補充機制的司法調解》，載《學習與探索》2021 年第12 期。從形塑面向未來的規則之治角度來看，恰恰只有示范引領意義的判決才是行政爭議實質性化解的穩壓器和訴源治理的定海神針。很多案件的爭議本已歷時久遠，長時間的多輪協調化解反而會增加當事人負擔，不如及時果斷作出判決，為行政執法行為和行政相對人行為提供明確的規則指引。正是行政機關負責人在現有體制下的“被訴行政行為知情者”和“行政系統資源掌控者”的定位，才使其能夠在行政爭議能否獲得實質性解決上扮演關鍵角色。?章志遠：《社會轉型與行政訴訟制度的新發展》，北京大學出版社2019 年版，第16 頁。同時，在領導干部法治思維尚未普遍養成、依法行政能力有待提高的現階段，行政應訴作為行政爭議實質性解決配套機制的作用不宜過分夸大。“如果人民群眾通過司法程序不能保證自己的合法權利，那司法就沒有公信力，人民群眾也不會相信司法。”?同前注⑦，第22 頁。因此，人民法院應當進一步堅守依法審判的底線思維和以人民為中心的行政審判觀，以《行政訴訟法》及《若干規定》為基礎，不斷優化典型案例發布制度，通過正向激勵和反向問責措施的綜合運用，進一步激活行政應訴的制度潛能。

（一）正向激勵措施

從立法原意上看，2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款“被訴行政機關負責人應當出庭”“不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭”規定中的兩個“應當”涵義并不相同，前者是倡導性、宣示性要求，后者才是強制性、必須性要求。《若干規定》第4 條的兩款規定，實際上激活了行政訴訟法中的倡導性條款，增強了行政應訴的剛性約束。不過，這些列舉式規定尚未實現與實質性化解行政爭議案件類型的有效對接，還需要充分發揮人民法院在確定行政機關負責人出庭應訴案件范圍上的裁量作用，引導行政應訴制度朝著真正有利于行政爭議實質性化解的方向發展。為此，可從促成行政自我拓展應訴案件范圍和行政應訴自我糾錯結案兩個方面進行正向激勵。

實質性化解行政爭議不僅是人民法院的職責，更是各級黨委和政府必須承擔的社會治理任務。與其由人民法院小心翼翼根據案件社會影響大小和被告敗訴可能來確立行政應訴范圍，不如轉換思路利用府院互動機制助推更多行政機關制定相應行政規范性文件，進一步拓展行政機關負責人主動出庭應訴的案件范圍。追溯行政應訴制度的生長軌跡，依靠行政系統文件推動本就是其基因所在。在制度入法有效實施的過程中，仍應發揮這一傳統方式的優勢。在行政應訴制度發源地和實施高地的江蘇，江蘇省高級人民法院2021 年12 月聯合中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室、江蘇省司法廳共同印發《關于深入推進行政機關負責人出庭應訴有關問題的意見》，提出“努力把行政機關負責人出庭應訴工作打造成法治江蘇重要品牌，更好發揮其在高水平法治江蘇建設中的重要作用”的目標，并就通過府院聯動推動行政應訴制度走深走實提出了一系列新要求。海南省人民政府、海南省高級人民法院2021 年12 月聯合印發《海南省行政機關負責人出庭應訴辦法》，明確提出“人民法院開庭審理的行政訴訟案件，被訴行政機關負責人應當出庭應訴”。

“司法機關是社會糾紛解決機制中的核心主體，也應是全社會多元糾紛解決機制的引導者和推動者，司法能力亦應體現為司法在引導多元糾紛解決機制方面的能力。”?顧培東：《人民法院改革取向的審視與思考》，載《法學研究》2020 年第1 期。人民法院除了在立案之前積極釋明和引導起訴人通過行政復議、行政裁決、行政調解等非訴訟機制尋求行政爭議解決外，還應當在立案之后通過行政應訴機制的運用促成行政機關主動自行糾錯，實現行政爭議的快速妥善化解。在案4 中，出庭負責人在庭審結束后主動向原告詢問相關情況，立即針對案件有關情況開展內部核查，通過啟動自我糾錯程序主動撤銷被訴行政處罰決定，同時退還所收罰款和違法所得。案件從開庭審理到結案僅僅一周時間，充分彰顯了行政應訴和行政自我糾錯的疊加效應。在孕育行政應訴“海安樣本”“南通現象”的江蘇南通，南通市中級人民法院2021 年聯合中共南通市委依法治市辦、南通市司法局等部門積極探索行政行為自我糾正程序規則，促成中共南通市委依法治市辦印發《關于加強行政行為自我糾正的實施意見》，在全國率先實現行政自我糾錯的制度化和規范化。這些鮮活的正向激勵實踐經驗，為行政應訴制度的功能升級奠定了扎實基礎。

（二）反向問責措施

除了正向激勵之外，行政應訴制度剛性約束力的提升還有賴于反向問責機制的完善。《若干規定》第14 條規定：“人民法院可以通過適當形式將行政機關負責人出庭應訴情況向社會公開。人民法院可以定期將轄區內行政機關負責人出庭應訴情況進行統計、分析、評價，向同級人民代表大會常務委員會報告，向同級人民政府進行通報。”人民法院可以充分利用各種“公開”“通報”機制，通過向黨政體制下的各級黨委、人大、政府、政協、監委和權威媒體尋求支持，形成監督行政應訴制度落地實施的合力。除了為法律、司法解釋和大量行政規范性文件明確規定外，行政應訴制度同時還得到了中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》等黨內法規的明確認可。有了黨內法規的強力加持和實施保障，作為法律制度的行政應訴就能夠獲得更大的發展空間。行政應訴反向問責措施的健全，應從行政機關拒不履行出庭應訴和聚焦實質化解發聲義務兩個方面切入。

被訴行政機關負責人按照人民法院通知要求及時出庭應訴，是行政應訴制度的起點，也是討論行政應訴制度實際功能的前提。如果出現行政機關拒不履行出庭應訴的情形，就應當按照國家法律和黨內法規的雙重要求進行問責，充分彰顯行政應訴制度的政治嚴肅性和法律約束力。成都市中級人民法院在審理一起以邛崍市綜合行政執法局、邛崍市人民政府羊安街道辦事處為被告的二審案件中，針對邛崍市執法局、邛崍市羊安街道辦僅派代理律師出庭，負責人和工作人員均未出庭的具體情況及違法情形，首次向邛崍市監察委員會發出司法建議，要求對邛崍市執法局、邛崍市羊安街道辦未依法履行出庭應訴職責的情況予以處理，并將處理結果函告。在接到成都市中級人民法院的司法建議后，邛崍市監察委員會高度重視，對相關情況進行了調查核實，根據《中國共產黨黨內監督條例》有關規定，邛崍市紀委對相關人員進行了談話提醒處理。這份專門就“告官不見官”問題向國家監察機關發出的司法建議，獲評2020—2021 年度成都法院“十大優秀”司法建議。?參見晨迪：《告官不見官，監委來“理抹”》，載《成都日報》2022 年3 月29 日，第1 版。這一富有政治智慧的問責之舉，實現了行政應訴、司法建議和責任追究的無縫隙對接，值得在行政應訴制度實踐中進一步推廣。

《若干規定》雖然確立了實質性解決行政爭議導向的行政應訴制度，但并沒有就出庭應訴的行政機關負責人發表意見的具體內容、形式和法律后果作出明確規定。在案11 中，寧德市中級人民法院在庭審結束后通過主動召開座談會、“背靠背”等方式對行政爭議進行協調，在協調工作確實難以進展的情形下，及時、依法作出判決，并在判后向福安市住建局發送司法建議，指出行政執法存在問題，建議完善執法程序，規范執法行為，依法保護行政相對人的合法權益。除了這種及時作出判決盡力止損的做法之外，今后還應當通過法院釋明、判決記載、發布行政審判白皮書等多種方式，針對行政機關負責人不積極履行行政應訴出聲義務反向問責。在“郴州飯壟堆礦業有限公司訴中華人民共和國國土資源部國土資源行政復議決定案”中，最高人民法院在多次協調化解未果的情況下，通過再審改判糾正原審錯誤，依法撤銷被訴行政復議決定、責令國土資源部重新作出行政復議決定，并在裁判文書中直接記載了這一曲折過程。?參見最高人民法院（2018）最高法行再6 號行政判決書。這些富有創新意義的問責之舉，在行政應訴、行政判決和實質性化解行政爭議之間架起了梯次橋梁，值得在行政審判實踐中加以推廣。可以預見的是，隨著國家法律制度和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障格局的逐步形成，以實質性解決行政爭議為取向的行政應訴制度將獲得更大的發展動力和生長空間，中國特色行政審判制度優勢的治理效能也將進一步彰顯。