香港國安案件刑事管轄機制的運行邏輯、實踐困境與完善思路

孫瀟琳

（河南工業大學 法學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

近年來，香港特別行政區國家安全風險凸顯。與香港特區有關的危害國家安全的犯罪案件（本文簡稱香港國安案件）對國家安全造成的危害，比香港本地普通刑事案件更加嚴重。刑事法律制度在維護國家主權、安全、發展利益和香港長期繁榮穩定等方面具有無可替代的關鍵作用，而完善的刑事管轄機制決定了刑事法律制度能否有效實施。《香港特別行政區維護國家安全法》（本文簡稱《香港國安法》）的頒布實施，結束了香港社會的動蕩局面，有力推動香港實現由亂到治的重大轉折[1]。《香港國安法》針對香港國安案件的特殊性，創制了不同于香港本地普通刑事案件的刑事管轄機制。這種新創制的刑事管轄機制是以往立法實踐中未曾嘗試的，在打擊有關犯罪的工作中已經發揮了重要作用。

然而，近期黎智英聘請沒有本地全面執業資格的英國御用大律師為其涉嫌的勾結外國或者境外勢力危害國家安全一案進行辯護，而香港有關法院又批準了他的申請。這一情況引起了社會各界的普遍關注甚至擔憂，迫使香港特區行政長官就此事提請全國人大釋法[2]。此事一出，社會上出現了將此案移交內地司法機關管轄的輿論。雖然《香港國安法》中有相關法律依據，但本案是繼續由香港當地的司法機關管轄，抑或由內地司法機關管轄，并不能隨意為之。其根源在于，《香港國安法》規定的刑事管轄機制仍有不完善之處，如若貿然將本案交由內地司法機關管轄，在操作層面會因缺乏具體的法律程序指引而影響《香港國安法》的全面準確實施。

建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制是黨中央一貫鮮明要求。習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“堅持和完善‘一國兩制’制度體系，落實中央全面管治權，落實‘愛國者治港’、‘愛國者治澳’原則，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。”[3]針對近期黎智英的相關做法，國務院港澳辦明確表示將深入落實黨的二十大報告提出的“完善特別行政區司法制度和法律體系”的要求，確保香港國安法得到完整準確、不折不扣的貫徹實施，確保國家安全得到有效維護[4]。2022年12月30日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。香港特區行政長官李家超表示此次釋法對進一步完善特區維護國家安全的法律制度和執行機制，以及有效維護國家安全有重大意義[5]。進一步完善香港國安案件的刑事管轄機制，是貫徹落實中央對香港特區的全面管治權，健全相關法律制度和執行機制的重要舉措。

雖然法學界對《香港國安法》的有效實施已進行了一些研究[6]，但涉及香港國安案件的刑事管轄問題仍需加強關注。關于涉港刑事管轄問題的研究，早期的成果集中在香港特區刑事管轄權①由于我國學界目前普遍對“刑事管轄權”作刑法意義上的解讀，筆者在本文的論述中也采用這一認識，同時將刑事程序法意義上的管轄權稱為“刑事訴訟管轄權”，以便對二者進行區分。的劃分上[7]，后來學界逐漸著眼于區際管轄權沖突[8]、區際刑事司法互助[9]等方面。但是這些研究甚少與中央對香港特區的全面管治權相聯系，也很少重點關注香港國安案件的管轄問題。隨著《香港國安法》的頒布實施，有學者對駐港國安公署偵查權的行使進行過討論[10]，不過駐港國安公署的偵查權問題并不能涵蓋香港國安案件刑事管轄機制的全部內容。總體而言，目前學界對《香港國安法》所創制的刑事管轄機制的研究較為薄弱，然而實踐又對該機制的有效運行提出了迫切的理論需求。鑒于此，本文將在中央對香港特區有效行使全面管治權的前提下，分析香港國安案件刑事管轄機制的運行邏輯，以及該機制在運行時面臨的實踐困境，思考完善香港國安案件刑事管轄機制的政治要求和法律要求，進而探索完善該機制的具體路徑。

二、香港國安案件刑事管轄機制的運行邏輯

根據刑事管轄的基本原理，管轄機制是單一的。具體而言，當某一具體刑事案件發生后，在刑事實體法維度上，該案所對應的刑事管轄權主體是唯一確定的；在刑事程序法維度上，該案的立案、偵查、起訴和審判等活動均由同一轄區的辦案機關行使相應刑事訴訟管轄權。在“一國兩制”方針的指引下，《香港特別行政區基本法》（本文簡稱《基本法》）第 2條規定香港特區享有獨立的司法權和終審權。據此，在《香港國安法》頒布以前，但凡屬于香港特區管轄的所有刑事案件，不論是否危害國家安全，不論嚴重程度，均適用香港當地的刑事法律，由香港當地的司法機關負責立案、偵查、檢控、審判和刑罰的執行。

上述刑事管轄機制雖然遵循了慣常的刑事管轄基本理論，但隨著近年來香港局勢的激烈變化，尤其是2019年發生的修例風波，香港當地執法、司法機關在打擊危害國家安全犯罪問題上顯得力不從心。為了確保“一國兩制”香港實踐行穩致遠，中央對香港的全面管治權有效行使，同時尊重香港特區的高度自治權，《香港國安法》針對四類危害國家安全的犯罪行為，將傳統刑事管轄機制加以改造，開創性地確立了兩種并行的管轄機制。筆者將其稱為 “特區刑事管轄機制”和“中央刑事管轄機制”。

這兩種管轄機制只適用于香港特區危害國家安全犯罪的案件，香港本地普通的刑事案件仍然適用原來的管轄機制。兩種管轄機制在管轄主體、適用條件和法律程序等方面有所區別。特區刑事管轄機制要求香港特區的執法、司法機關依照《香港國安法》和當地法律獨立管轄危害國家安全的犯罪案件。中央原則上不參與具體事務，必要時行使法定監督權。中央刑事管轄機制是《香港國安法》的首創，在過往的全國性法律或香港本地立法中沒有出現過。當香港特區的執法、司法機關基于法定事由無法或難以管轄危害國家安全的犯罪案件時，中央依法設立或授權的機關行使相關管轄權。中央刑事管轄機制運行期間，特定案件不再適用香港本地法律，而是《刑事訴訟法》等全國性法律。

兩種管轄機制呈遞進關系，在適用上有先后之分。特區刑事管轄機制是主力，它是一種與常規的刑事管轄理論相吻合，并且可以常態化運行的機制。具體而言，當一起危害國家安全的刑事案件發生后，優先適用特區刑事管轄機制。香港特區對這一具體案件享有實體法上的刑事管轄權，執法、司法機關依法對該案行使刑事訴訟管轄權，并完成偵、控、審等各階段的訴訟任務。因此，并不存在實體法上不同法域之間的刑事管轄權沖突，執法、司法機關也可以井然有序地行使刑事訴訟管轄職權。此次人大釋法有利于特區刑事管轄機制的優先適用，實現了《香港國安法》和特區現行普通法制度的銜接和兼容。香港本地的司法機關在辦理具體國安案件時，不可避免會遇到特殊情況，特區刑事管轄機制有時無法正常運轉，刑事司法程序也會就此停滯。香港特別行政區維護國家安全委員會（本文簡稱香港國安委）是香港特區依法設立的本地維護國家安全的機構，居于權威性地位，也是特區刑事管轄機制中不可或缺的重要主體之一。此次人大釋法第 1條明確指出香港國安委對涉及國家安全問題作出的判斷和決定直接約束香港特區行政、立法、司法等機構。依據這一釋法條文，香港本地司法機關可以在遵照執行香港國安委作出的相關決定的基礎上，直接依法管轄具體國安案件，從而避免刑事司法程序運行中斷，保證特區刑事管轄機制正常運轉，提高訴訟效率。

然而當涉及國家主權、安全和發展等核心利益時，特區的高度自治權必須讓渡于中央的全面管治權[11]。一旦出現了法定情形，就意味著特區刑事管轄機制無法正常實施。中央作為香港特區的后盾，依據法律規定行使對相關刑事案件的管轄權。實體法上的刑事管轄權主體由香港特區轉變為國家，刑事訴訟管轄權主體由香港的執法、司法機關轉變為駐港國安公署和內地的檢察、審判機關。中央刑事管轄機制只能在特定條件下適用，一旦適用條件消失，應及時轉換為特區刑事管轄機制。為充分彰顯中央全面管治權和特區高度自治權的統一，中央刑事管轄機制不宜頻繁適用，但應做好預案。有中央刑事管轄機制作后盾，特區刑事管轄機制便能更加穩定地運行。據此，香港國安案件刑事管轄機制中涉及的所有類型的管轄權力，它們不僅不沖突，反而填補了香港本地法律制度和執行機制在維護國家安全方面的缺陷[12]。

三、香港國安案件刑事管轄機制的實踐困境

刑事管轄機制對保障刑事司法活動的順利進行具有基礎性作用。《香港國安法》自正式頒布實施以來，與香港本地立法實現了良性互動。香港國安案件的刑事管轄機制因此運行較為順暢，為各司法機關名正言順地行使相關管轄權提供了法律基礎。然而，經過兩年多的實踐，香港國安案件刑事管轄機制逐漸顯露出一些不足，在運行中面臨若干現實困境。

（一）特區刑事管轄機制的實踐困境

當前在處理香港國安案件時普遍適用特區刑事管轄機制，這一機制能否有效實施，直接考驗著香港特區運用高度自治權維護國家安全的能力。它所面臨的困境既體現在實體法管轄方面，也體現在程序法管轄方面。

其一，適用特區刑事管轄機制的案件在定罪量刑方面需要進一步突出維護國家安全的色彩。特區刑事管轄機制適用兩類案件：一類是《香港國安法》第 1條規定的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動以及勾結外國或者境外勢力危害國家安全等四種犯罪；另一類是《公安條例》《刑事罪行條例》等香港本地法律規定的非法集結、暴動、摧毀或損壞財產等多種犯罪。第一類案件已由《香港國安法》明文規定，罪名清楚，量刑跨度較廣、梯度清晰，這有利于法官在具體量刑時結合案情對號入座。同時，該法所規定的刑罰還能對犯罪分子起到震懾和實質上的懲罰作用。但與之相反，由于各種因素，香港本地的刑事法律沒有對危害國家安全的犯罪行為和普通破壞社會秩序的犯罪行為作出明確區分，以致于香港司法機關依據《公安條例》《刑事罪行條例》作出的判決經常量刑過輕。

其二，香港特區遲遲沒有對《基本法》第23條制定本地法律，所以香港本地法律在維護國家安全方面經常無法起到懲罰犯罪和預防犯罪的作用。例如，2016年8月黃之鋒等人分別被控煽惑他人參與非法集會、參與非法集會等罪名，但最后香港東區裁判法院只依據《公安條例》分別判處其社會服務令或緩刑。如此判決沒有起到較好的懲罰和預防作用，反而可能助長亂港分子的囂張氣焰。2019年亂港分子變本加厲地做出一系列危害國家安全的犯罪行為。2020年12月，黃之鋒等人分別被控煽惑他人明知而參與未經批準集結、組織未經批準集結、明知而參與未經批準集結等罪名，最后香港西九龍裁判法院只判其7個月至13.5個月不等的監禁。顯然，香港本地法律在維護國家安全方面的懲罰和預防作用有限。

其三，審判階段的案件分配程序存在漏洞。法定法官原則作為管轄制度的重要原則，不僅要求某一案件要依據事前制定的程序分配至某個法院，還要求法院內部應當建立一套科學合理的案件分配機制，以保證由適格的法官審理案件。就特區刑事管轄機制而言，尊重香港特區的高度自治權不等于放任自流，而是要實現中央全面管治權和特區高度自治權的有機統一，因此應當重視案件分配程序。比如在2016年香港特別行政區訴黃之鋒及另二人案中，有法官在判決書中說：“本案三位被告均為年輕的香港學生民主運動領袖。三人求學期間表現良好。三人近年對社會問題表現關心，對政治滿腔熱忱及理想并付諸實行，他們對學運的熱心參與亦得到家人體諒及支持。”①資料來源：香港特別行政區訴黃之鋒及另二人[2016]HKMagC 5；ESCC 2791/2015（15 August 2016）。另有法官在庭審時說：“你們都是大學生，將來都是社會的棟梁，要用自己的有用之軀為社會作出貢獻。”②資料來源：香港特別行政區訴鄭家朗[2020]HKMagC 10；ESS 33915/2019（12 June 2020）。從司法中立的角度看，法官在判決書或庭審中如此措辭，無疑缺乏中立性，同時也為量刑畸輕埋下伏筆。面對一些法官違背中立性的做法，在審判管轄問題上，中央必須加強監督，實現對案件的合理分配。這是公正審判的前提。

其四，結合法定法官原則的核心精神，外籍法官審理危害國家安全案件存在隱患。根據《基本法》第92條的規定，香港特區的法官可以根據需要從其他適用普通法的地區聘用，也就是通常所說的外籍法官制度。《香港國安法》沒有對外籍法官的問題作出特別規定，但是結合現實案例和相關法律條文不排除存有隱患：在審理危害國家安全犯罪的案件時，外籍法官倘若參與其中，能否保證處理案件的公正性；能否保證其有關行為不危害國家安全；能否保證涉案證據材料中與國家秘密有關的內容不被泄露。2021年10月至2022年3月，香港高等法院外籍法官金貝理在審理一樁販毒案時造成了嚴重的司法不公，違背了職業素養與道德，更損害了法律的尊嚴與權威。金貝理在引發社會眾怒后請辭，隨后離開香港[13]。這起案件雖不屬于香港國安案件的范疇，但該名外籍法官的做法已經發出警示：要嚴防一些外籍法官假借正義之名做出充滿意識形態偏見、違背公平正義的裁判。

而在涉國家安全案件方面，這方面的隱患可能就更為突出。“在之前的黎智英保釋案中，香港國安法官曾有過偏離立法原意的裁決，后經上訴程序而在終審法院得以糾正。此次循相同路徑而未能糾正。”[14]如果特區刑事管轄機制被架空，香港特區也就難以依據《香港國安法》和本地刑事法律維護國家安全。為此，全國人大常委會本次釋法規定：不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師是否可以擔任危害國家安全犯罪案件的辯護人或者訴訟代理人的問題，屬于香港國安法第四十七條所規定的需要認定的問題，應當取得行政長官發出的證明書。如香港特別行政區法院沒有向行政長官提出并取得行政長官就該等問題發出的證明書，香港特別行政區維護國家安全委員會應當根據香港國安法第十四條的規定履行法定職責，對該等情況和問題作出相關判斷和決定。

（二）中央刑事管轄機制的實踐困境

作為一種新創設的刑事管轄機制，中央刑事管轄機制在《香港國安法》中繪就了清晰的輪廓，不過其中一些程序法方面的管轄問題仍有必要加以明確。

其一，駐港國安公署的刑事訴訟主體地位在我國《刑事訴訟法》中未予確認。《香港國安法》首次提出設立駐港國安公署，并賦予其特定類型案件的偵查權。結合該法第56條等規定可以看出，駐港國安公署和內地的檢察機關、審判機關一樣具有刑事訴訟主體資格。但關聯2018年修改的《刑事訴訟法》這一上位法可以發現，駐港國安公署的訴訟主體地位不明確。一旦具體案件發生，駐港國安公署只能行偵查權之“實”，卻無偵查機關之“名”。那么駐港國安公署依據《香港國安法》第57條在適用《刑事訴訟法》辦案時就顯得“名不正言不順”，甚至在具體行使偵查職權時法律依據也不明確。

其二，內地公安機關對駐港國安公署的協助程序有待建立。結合刑事訴訟地區管轄的基本理念，內地辦案機關應當在轄區內行使管轄權，在程序銜接上，即使是指定管轄，所指定的也是同級同地的偵查、檢察、審判機關。這種做法便于三機關合法合理地行使自己的刑事訴訟管轄權，提高訴訟效率。但是，駐港國安公署依據《香港國安法》行使偵查權，其轄區是香港特區。作為特例，內地檢察機關和駐港國安公署之間可以突破上述地區管轄的慣例進行審查批捕、退回補充偵查等訴訟行為。當案件偵查終結需移送內地起訴、審判時，如果涉案犯罪嫌疑人需要羈押，顯然駐港國安公署受其自身轄區的限制無法行使相關權力，而內地看守所由公安機關負責，所以為保證此類案件的刑事訴訟活動順利進行，需要制定內地公安機關和駐港國安公署的協助程序。關于這一點，《刑事訴訟法》和《香港國安法》均未提及。

其三，《刑事訴訟法》等相關法律在香港特區的適用有待明確。結合《香港國安法》第57條第1款規定，中央刑事管轄機制啟動后，有關機關依法對相關刑事案件進行立案偵查、起訴、審判等工作時，訴訟程序事宜適用《刑事訴訟法》等相關法律。通過對法條進行文義解釋，《刑事訴訟法》能夠作為全國性法律在香港特區實施，但其中“等相關法律”的表述值得推敲。一方面，按照內地刑事司法實踐，如遇涉外程序，需依照2018年制定的《國際刑事司法協助法》行事。那么《國際刑事司法協助法》這部全國性法律能否在中央刑事管轄機制運行期間適用于香港特區？這一點有待明確。另一方面，“等相關法律”中的“法律”二字是作廣義理解還是狹義理解？如果進行狹義解讀，駐港國安公署在香港特區行使偵查權時將極大受限。若籠統作廣義解讀，各個位階的法律文件、刑事訴訟制度改革過程中發布的眾多規范性司法文件，如何在具體國安案件中適用，仍需穩妥把握。

四、完善香港國安案件刑事管轄機制的雙重要求

法律有獨立存在的意義，但不能否認法律（尤其刑事法）為政治服務的天然功能。從這一角度看，法與政治具有統一性，二者不是截然分開，而是緊密聯系的[15]。因此，完善香港國安案件刑事管轄機制應當符合維護國家安全的政治要求，用專業的法律規則來正確表達政治意志。

（一）完善香港國安案件刑事管轄機制的政治要求

其一，堅持“一國兩制”方針。“一國兩制”并非權宜之計，它為香港的發展提供了良好的政治、法律和管治環境。這是一項長期不變的國策[16]。習近平總書記強調：“中央貫徹‘一國兩制’方針堅持兩點，一是堅定不移，確保不會變、不動搖；二是全面準確，確保不走樣、不變形。”[17]在完善香港國安案件刑事管轄機制時，同樣必須堅持這一要求。

其二，以維護國家安全、統一為出發點。亂港分子黎智英聘請沒有本地全面執業資格的英國律師為其辯護，正是利用《香港國安法》的程序漏洞，試圖影響特區刑事管轄機制的正常運行，從而對案件的依法公正審理和《香港國安法》的準確實施構成嚴重挑戰。在完善香港國安案件刑事管轄機制時，應盡可能避免使國家利益受損的任何潛在機制性隱患。

其三，落實中央對香港特區的全面管治權。結合《基本法》第12條的規定，香港特別行政區作為中國的一個地方行政區域，直轄于中央人民政府。我國是單一制國家，中央管治地方的權威性不容置疑。全面管治權基于主權而產生，基于主權而行使[18]，全面管治權是中央依主權而對特別行政區居民和事務，直接或間接行使的管轄、統治、治理的權力[19]。中央對有關國家安全事務負有根本責任。在完善香港國安案件刑事管轄機制時，應體現出中央對香港特區行使全面管治權這一要求。

其四，不得損害香港特區的高度自治權。在“一國兩制”下，香港實行高度自治，享有獨立的司法權和終審權。在刑事訴訟管轄方面，香港特區在管轄危害國家安全案件時，其適用的各項刑事訴訟事宜，除了要依據《香港國安法》，還要遵照本地法律。進言之，根據香港特區的刑事司法制度，相關危害國家安全的案件仍然會依照《刑事訴訟程序條例》等本地法律，由裁判法院、區域法院、高等法院的原訟法庭和上訴法庭，以及終審法院管轄。中央通過法律明示的做法保證了香港特區在政治層面的高度自治權。完善香港國安案件刑事管轄機制，并不損害香港特區的高度自治權。全國人大常委會本次釋法，有利于厘清有關法律規定的含義和適用法律的依據，及時妥善解決香港國安法實施中遇到的重大爭議問題；對香港居民依法正確行使選擇律師的權利，對香港特別行政區依法正確行使獨立的司法權和終審權，也將帶來正面的、積極的效果，不存在損害香港特別行政區高度自治權問題。

（二）完善香港國安案件刑事管轄機制的法律要求

其一，完善香港國安案件的刑事管轄機制要符合刑事法（尤其是刑事管轄）的基本原理。本次人大釋法第2條和第3條對《香港國安法》第47條規定的行政長官證明書機制作出了更加明確的指引。行政長官有權針對香港特區法院在審理國安案件中遇到的認定有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的問題發出證明書，且該證明書對法院具有約束力。由此可見，行政長官依法發出的證明書僅涉及國家安全或國家秘密的認定問題，不干涉案件的具體審理。進言之，此次人大釋法仍然遵守了刑事法的相關理論原則，沒有觸及香港法院的司法程序，無損香港法院受《基本法》保障的獨立審判權和終審權[20]。《香港國安法》第5條充分體現了罪刑法定、無罪推定、保障各類訴訟參與人的訴訟權利、禁止雙重危險等原則。刑事管轄的基本原則也在《香港國安法》和香港本地立法中明確體現。這些原則對制定和完善刑事管轄機制具有指引作用。香港國安案件的刑事管轄機制歸根到底是法律問題，所以在完善該機制時，需要遵守刑事法治理念，包括懲罰犯罪與保障人權、罪刑法定、罪責刑相適應、無罪推定、程序法定以及禁止重復追訴等基本要求。

其二，香港國安案件的刑事管轄機制在具體程序設計上應與香港本地普通犯罪的管轄機制適當區分。關于刑事實體法管轄，《香港國安法》只針對分裂國家等四類危害國家安全犯罪案件規定由特定機構進行管轄。這四類犯罪的性質尤為嚴重，已直接影響到中央對香港特區的全面管治，與國家主權和領土完整息息相關，因此需要作出特別規定。針對危害國家安全中的有意圖而傷人、管有物品意圖摧毀或損壞財產、參與未經批準集結等危害程度較輕的犯罪案件，仍由香港特區的執法、司法機關依據本地法律行使管轄權。如此設計體現出中央在行使全面管治權時保持了足夠的謙抑和克制，彰顯出充分尊重特區高度自治權的態度，令中央全面管治權和特別行政區高度自治權在動態中達到統一狀態。

五、完善香港國安案件刑事管轄機制的具體路徑

香港國安案件刑事管轄機制在香港特區維護國家安全方面已然起到了預期作用，但針對該機制在運行過程中逐漸顯露的新問題，應當遵照政治和法律的雙重要求加以完善。

（一）完善特區刑事管轄機制的具體路徑

其一，在香港本地刑事法律中區分危害國家安全和普通破壞社會秩序的界限，提高量刑幅度。比如《公安條例》和《刑事罪行條例》等，針對非法集結、暴動、摧毀或損壞財產等犯罪中涉及危害國家安全的情節，需要適當提高量刑幅度。在世界各國、各地區刑法中，危害國家安全的犯罪都是作為最為嚴重的犯罪加以規定的。如日本《刑法》第77、78條，規定對危害國家安全的相關犯罪行為最高可判處死刑[21]。我國《刑法》分則“危害國家安全罪”一章中，主刑的量刑跨度從管制到死刑。《香港國安法》規定的四類危害國家安全犯罪，主刑的量刑跨度從管制到無期徒刑。筆者認為，香港立法會在修改本地立法時，普通類型犯罪中涉及危害國家安全情節的，可參考《刑法》和《香港國安法》的主刑量刑幅度進行提高。香港特區還應盡快對《基本法》第23條立法，以彌補普通類型犯罪體系中遺漏的空白[22]。在量刑幅度方面，筆者認為應略高于《公安條例》和《刑事罪行條例》中的規定。

其二，完善審判階段的案件分配程序。鑒于香港司法系統復雜的情況，要加強中央對香港在維護國家安全方面的監督力度。《香港國安法》第49條第2款規定駐港國安公署享有監督、指導、協調、支持香港特區履行維護國家安全的職責。針對特區刑事管轄機制，可重點從立法層面加強監督。《香港國安法》第53條第1款要求駐港國安公署與香港國安委建立協調機制，監督、指導香港特區維護國家安全的工作。香港國安委又有責任推進香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的建設。所以駐港國安公署可以向香港國安委提出完善審判階段案件分配程序的要求，香港國安委再依法推進相關工作，以此在刑事管轄問題上，實現中央全面管治權和特區高度自治權的統一。

其三，穩妥處理香港司法系統的外籍法官審理香港國安案件問題，宜明確香港司法系統的中國籍法官具有審理這類案件的資格。“正義不僅要實現，還要以人們看得見的方式實現。”看得見的正義，實質上就是裁判過程的公平和法律程序的正義[23]。習近平總書記強調，把香港特別行政區管治權牢牢掌握在愛國者手中，這是保證香港長治久安的必然要求，任何時候都不能動搖[17]。以中央對香港特區行使全面管治權為出發點，確保“愛國者治港”原則得到落實，應盡可能避免使國家利益受損的任何潛在機制性隱患。由中國籍法官審判香港國安案件，其作出的裁判權威性更高，容易令社會接受。從法學專業角度看，并非所有香港的普通法系法官都有足夠能力審理香港國安案件。《香港國安法》是全國性法律，涉及我國《憲法》、各項制度以及國家發展狀況，如果有關法官對這些內容理解不夠，就不具備足夠的專業能力審理國安案件。此外，由于《香港國安法》以中文為基礎，日后全國人大常委會釋法也會以中文進行，如果法官不能靈活掌握中文，也難以認為他們有足夠能力審理國安案件[24]。據此，筆者認為特區刑事管轄機制適用的危害國家安全的犯罪案件不宜由外籍法官審理。

（二）完善中央刑事管轄機制的具體路徑

其一，我國應在《刑事訴訟法》層面確立駐港國安公署的刑事訴訟主體地位。《香港國安法》是在香港特區無法自行立法去防范、制止、懲治相關危害國家安全犯罪行為的背景下，由全國人大常委會于2020年6月制定實施的。這是2018年10月全國人大常委會在修改《刑事訴訟法》時難以預見的情況。為了實現立法的統一性和協調性，需要在《刑事訴訟法》中對駐港國安公署的刑事訴訟主體地位予以明確。此外，公安部制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》不適用于駐港國安公署，所以駐港國安公署需要制定相關辦案細則，以有效行使偵查權，順利實現與內地司法機關的程序銜接。

其二，內地公安機關可以為駐港國安公署與內地司法機關的程序銜接發揮作用。但要注意的是，適用中央刑事管轄機制的危害國家安全的犯罪案件，內地公安機關不涉及指定管轄問題，不享有相關案件的偵查權。需要明確內地公安機關的程序性協助地位，細化程序性協助工作機制，保證案件移送、羈押、起訴和審判等活動順利推進。首先，負責程序性協助的內地公安機關和指定管轄的檢察機關、審判機關應同在一個轄區。其次，內地公安機關的協助工作僅具有程序銜接的性質，不具有區際刑事司法互助的性質。

其三，對《香港國安法》第57條第1款中“等相關法律”宜有限度地做擴大解釋。盡管《刑事訴訟法》沒有被列入《基本法》附件三，但如果否認我國《刑事訴訟法》在香港特區的適用，實際上等同于否認《香港國安法》之法理依據及其在香港特區實施的正當性[25]。結合內地的刑事司法實踐，公檢法等辦案機關在管轄案件時除了要遵守《刑事訴訟法》，還會依據其他法律和司法解釋等文件進行辦案活動。如若單純做廣義解讀，而《基本法》附件三沒有對這些法律文件明確列舉，即使《刑事訴訟法》可以作為特例，但隨著“特例”越來越多，加上籠統的表述，無疑會影響《基本法》的穩定性。《基本法》的穩定性決定了高度自治權的穩定性[26]。為避免爭議，《刑事訴訟法》最好列入附件三。同時，與之密切相關的《國際刑事司法協助法》等法律可以結合司法實踐的需求逐步列入附件三。進言之，有現實需要的全國性刑事訴訟相關法律可以列入附件三，短期內不需適用的法律可暫不列入。同時，筆者建議對“相關法律”中的“法律”二字做有限度的廣義解讀。位階略低的司法解釋可以適用于香港特區，因為司法解釋在內地刑事司法實踐中有重要作用，而在司法改革過程中發布的規范性司法文件不宜適用于香港特區。

六、結語

黨的二十大報告明確要求落實香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。進一步完善香港國安案件刑事管轄機制，是深入貫徹黨中央這一要求的具體體現。全國人大常委會對香港國安法有關條款作出解釋，進一步闡明立法原意，明確香港特別行政區維護國家安全委員會和行政長官在處理國家安全問題上的地位和職責，解決了香港國安法適用中出現的問題，對完整準確、不折不扣實施香港國安法意義重大。完善香港國安案件刑事管轄機制，能夠促進《香港國安法》的有效實施，激發香港本地刑事法律在維護國家安全方面的內在潛力，確保中央全面管治權和香港特區高度自治權有機統一，在全面準確貫徹“一國兩制”方針中發揮積極作用。