依憲治國、依憲執政是中國憲法發展的必由之路

京雨

2022年是我國現行憲法公布施行40周年。40年來，現行憲法有力推動和加強了社會主義法治建設，有力推動和保障了黨和國家事業發展。如何看待憲法作為國家根本法所體現的科學性和符合客觀規律的特征？中國共產黨人在新中國憲法發展中是如何遵循這一規律的？通過回顧和總結現行憲法公布施行40年的歷史，可以得出哪些基本結論？依憲治國、依憲執政大政方針的確立對于樹立憲法權威和推動憲法實施起到了哪些政策導向作用？如何看待黨對憲法工作的領導與中國憲法發展之間的辯證關系？針對這些問題，本刊特約記者采訪了中國社會科學院法學研究所所長、研究員莫紀宏。

《領導文萃》：憲法作為國家根本法，其本身具有科學性和符合客觀規律的特征，對此，請您結合歷史做一個簡單的介紹和分析。

莫紀宏：馬克思主義對資產階級憲法既持批評的態度，同時又肯定了其歷史進步性。馬克思在《1848年11月4日通過的法蘭西共和國憲法》中曾經一針見血地指出了資產階級憲法的虛偽性，認為“資產階級口頭上標榜民主階級，而實際上并不想成為民主階級，它承認原則的正確性，但是從來不在實踐中實現這種原則”。憲法作為國家的根本法在一個國家法律體系中具有最高性，是具有最高法律效力的法律，本身既有客觀性，又有主觀性。作為一個國家具有最高效力的法律，憲法是一個國家法律體系的核心，所有其他形式的法律法規規章在內的規范性法律文件都必須要依據憲法來產生，不得與憲法相抵觸，凡是與憲法不一致的法律規定都不具有法律效力，這是憲法作為根本法所具有的確信無疑的法律品性。正如在1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案中美國最高法院首席大法官馬歇爾所指出的那樣：如果一個法律與憲法相抵觸，不適用憲法而是適用普通法律，那么，憲法作為根本法這種法律形式就沒有存在的必要，因此，與憲法相抵觸的法律規定應當無效，這是憲法本身所具有的客觀性。從另一方面來看，憲法也具有很強的主觀性，憲法在歷史上并沒有與其他法律形式一道出現，而是在1215年英國《自由大憲章》產生之后，才誕生了憲法的理念。在《自由大憲章》之前，不論是中國，還是歐洲國家，都有通過法律制度進行的治理行為。在諸多法律中，也會有具有最高法律效力的“最高法”，但由于這些“最高法”服從的是封建統治者的意志，是王權的產物，因此，這種“最高法”是人治意義下的最高法。現代意義上的憲法也具有“最高法”的特征，但它是體現了憲法價值的特殊形式的最高法。1215年《自由大憲章》之所以被視為現代憲法的源頭，關鍵在于該憲章確立了兩項基本法律制度：一是即便掌握國家最高權力的國王也有不得行使的權力，必須要受到貴族會議的制約；二是普通自由民有自己的人身自由不得被作為最高統治者的國王所隨意限制或剝奪的權利。由此可見，《自由大憲章》作為具有最高法律效力的法律，一個最大特點就是確立了法治的最高權威，真正將最高法的道德基礎從國王的人治權威轉移到憲法本身，也就是說，實現了憲法本身的至高無上性。但在實踐中，一個具有最高法律效力的憲法是否真正具有約束人們行為的至高無上性，必須要在實踐中得到國家機關、社會組織和公民個人的普遍接受和遵從，所以，從這個角度來看，憲法又具有主觀性。如果具有最高法律效力的憲法在實踐中并沒有被人們自覺奉為最高權威，那么，憲法的最高性也無從談起。所以說，憲法作為根本法，除了在形式上具有最高性之外，在實質內容上也必須具備反對人治，限制最高權力、保障公民權利，防范各種“特權”的制度功能，否則，憲法的最高性就無法得到實踐的保證，憲法文字規定得再漂亮，也無法贏得根本法所應當具有的法律權威。憲法要成為約束人們行為的根本準則，必須要把自身的客觀性與主觀性有機結合起來，形成科學的制度安排，才能有效地發揮憲法的特性。憲法必須服從社會發展的客觀規律，必須崇尚法治原則，必須擺脫人治因素的影響，憲法才具有科學性，憲法在實踐中也才能得到有效實施。

中共第一代領導人毛澤東在起草新中國第一部憲法時明確提出來的一個重要命題就是：“搞憲法是搞科學”，這是中國共產黨的第一代領導集體對于憲法在治國理政中的規范功能和制度作用一直予以高度重視的具體明證。

《領導文萃》：正如您介紹，憲法作為根本法符合社會發展的客觀規律，那么，中國共產黨人在新中國憲法發展中是如何遵循這一規律的？

莫紀宏：中共第一代領導人毛澤東在起草新中國第一部憲法時明確提出來的一個重要命題就是，“搞憲法是搞科學”，這是中國共產黨的第一代領導集體對于憲法在治國理政中的規范功能和制度作用一直予以高度重視的具體明證。民主革命時期，毛澤東同志曾在《新民主主義的憲政》中指出憲政的本質就是民主政治，并且肯定了資產階級憲法在歷史上的合理性和進步性。他強調： 世界上歷來的憲政，不論英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是“在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法”。新中國成立后圍繞著1954年我國第一部憲法的制定，毛澤東等黨的第一代領導人高度重視憲法在治國理政中的重要作用。在談到我國的社會主義類型憲法的重要特征時，毛澤東指出：“我們的憲法是新的社會主義類型，不同于資產階級類型。”因此，我們的憲法比資產階級革命時期的憲法也進步得多。我們的憲法優越于他們。對于憲法自身的規律來說，毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》中明確反對“憲法草案中刪掉個別條文是由于有些人特別謙虛”的觀點。認為“科學沒有什么謙虛不謙虛的問題。搞憲法是搞科學。我們除了科學以外，什么都不要相信，就是說，不要迷信”。在以往的憲法學理論研究中，憲法作為根本法的特性中，最高性、根本性、權威性、原則性等特性被研究得較深入，但憲法的科學性研究得不夠深入。

正是有了毛澤東同志科學地對待制定憲法的態度，才有了新中國成立后基于憲法建立起來的中國特色社會主義各項基本制度的穩定運行，為今天實現中華民族偉大復興和“兩個一百年”的中國夢奠定了重要的憲法基礎。

毛澤東同志關于“搞憲法是搞科學”的嚴謹審慎的法制建設態度對于我國歷次憲法的全面修改和部分修改工作產生了非常重要的影響。1954年憲法制定后，由于“文革”“左”傾錯誤的影響，先后于1975年和1978年對1954年憲法進行了兩次大的修改，但由于這兩部憲法肯定了“無產階級專政下繼續革命理論”，因此，都因為缺少生命力而只存在了非常短暫的時間。1982年從改革開放和社會主義現代化建設的實際出發，按照嚴謹、科學的態度來制定憲法，至今無需全面修改，這充分反映了1982年憲法的“科學精神”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治作為治國理政基本方式的重要作用，特別是對憲法在依法治國中的核心地位予以了充分肯定，提出了“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政”的重要理論命題和價值判斷。為了維護憲法自身的根本法權威，本著嚴謹科學的態度，對憲法實施和監督中出現的各種問題進行了有效的制度化處理，對于確實需要通過憲法修改方式來使得憲法與改革開放和社會主義現代化建設的實際相適應的情況和問題，又遵循了黨的第一代領導集體從建國初期就已經明確堅持的“搞憲法是搞科學”的態度，在認真調查研究和聽取各個方面意見的基礎上，非常謹慎地提出了2018年現行憲法的第五個修正案。關于如何在憲法修改中堅持“科學”的態度，習近平總書記在中共十九屆二中全會第二次全體會議上的講話中明確指出：憲法集中體現了黨和人民的統一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現形式。憲法是國家布最大的公信于天下。立憲和修憲在任何一個國家都是最為重要的政治活動和立法活動，必須以極其嚴肅認真的科學態度來對待。毛澤東同志1954年主持起草新中國第一部憲法時就說過：“憲法的起草是慎重的，每一條、每一個字都是認真搞了的。”此次憲法修改也同樣如此。黨中央決定對憲法進行適當修改是經過反復考慮、綜合方方面面情況做出的，目的是在保持憲法連續性、穩定性、權威性的前提下，通過修改使我國憲法更好地體現人民意志，更好地體現中國特色社會主義制度的優勢，更好適應提高中國共產黨長期執政能力、推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，為新時代堅持和發展中國特色社會主義提供保障。

從習近平總書記在中共十九屆二中全會第二次全體會議上關于現行憲法第五次修改的重要講話不難看出，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高舉了毛澤東思想的偉大旗幟，在創建中國特色社會主義法治建設理論的過程中，始終不渝地堅持了“科學立法”和實事求是、從群眾路線出發的“法治精神”，使得新時代中國特色社會主義法治建設理論與建國以來黨的第一代領導集體關于中國特色社會主義法制建設的基本觀念、思想認識和政策主張保持著內在的理論邏輯的高度一致性，科學和完整地體現了馬克思主義法治理論的核心精神，在新時代中國特色社會主義法治建設實踐中，繼承和發展了馬克思主義法學思想和法律觀，充分肯定了改革開放前三十年我們黨在社會主義法制建設領域的重要理論主張，充分展現了新時代中國特色社會主義法治建設理論的繼承性、連續性、穩定性。從科學立法的角度來把握憲法作為根本法的法律特性，適應了改革開放和社會主義現代化建設發展的客觀規律，為憲法實施奠定了扎實可靠的價值依據和制度基礎。正是有了“搞憲法是搞科學”這一尊崇事物發展客觀規律的憲法精神的指引，憲法作為國家的根本法在中國特色社會主義法治建設的實踐中才獲得廣泛認可和被尊重的認知基礎和社會環境。

現行憲法正式施行40年的經驗表明：之所以在法治建設的實踐中，現行憲法經過40年能夠仍然有效，關鍵是黨和國家確立了“依憲治國”“依憲執政”的大政方針，致使在法治建設的實踐中，憲法實施獲得了政治體制和制度機制上的內在驅動力。

《領導文萃》：2022年是我國現行憲法公布施行40周年。40年來，現行憲法有力推動和加強了社會主義法治建設，有力推動和保障了黨和國家事業發展。回顧和總結現行憲法公布施行40年的歷史，你認為可以得出哪些結論？

莫紀宏：可以得出一個最基本的結論，“依憲治國、依憲執政是中國憲法發展的必由之路”。

有了好的憲法并不意味著憲法在實踐中就能自發地成為人們行為的根本準則。憲法作為根本法要在法治實踐中發揮自身的最高法律權威，必須要得到黨和國家大政方針的確認，并且成為執政黨的執政方式以及黨和國家政策的出發點，憲法才能真正走進國家生活和社會生活，發揮自身根本法的法律作用。現行憲法正式施行40年的經驗表明：之所以在法治建設的實踐中，現行憲法經過40年能夠仍然有效，關鍵是黨和國家確立了“依憲治國”“依憲執政”的大政方針，致使在法治建設的實踐中，憲法實施獲得了政治體制和制度機制上的內在驅動力。可以說，“依憲治國”“依憲執政”大政方針的確立，對于維護現行憲法的根本法地位，保證憲法制度在改革開放和社會主義現代化建設的實踐中，不斷健康有序地向前發展起到了非常重要的促進和保障作用。

“依憲治國”“依憲執政”的概念，最早是由學術界于1996年提出的。但作為治國理政的行動綱領，習近平同志是最早使用“依憲治國”與“依憲執政”概念來強調憲法在治國理政中的核心地位和重要作用的領導人。據中國知網大數據統計，第一次提到“依憲治國”概念的正式文件是時任全國人大常委會委員長李鵬于2002年3月9日在第九屆全國人民代表大會第五次會議上所做的《2002年全國人民代表大會常務委員會工作報告》。該報告指出：“今年是現行憲法頒布實施二十周年。憲法以法律形式確認了我國各族人民的奮斗成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是黨的主張和人民意志的高度統一，是國家的根本法。依法治國首先要依憲治國。”同一時期，在一篇公開發表的文章中將“依憲治國”“依憲執政”并提的是時任浙江省代省長的習近平同志，他發表在2002年12月4日《浙江日報》上題為《全面貫徹實施憲法，促進社會主義政治文明建設》的文章中，結合浙江省依法治省的實際，全面論述了憲法在依法治國中的重要地位和作用。習近平明確提出：“依法治國、依法治省，首要的是依憲治國、依憲治省；增強法治觀念，首要的是要牢固樹立憲法觀念，自覺維護憲法權威。”在文章中，習近平同志作為地方領導人，率先提出了依憲治國、依憲治省、依憲執政、依憲辦事等依據憲法治國理政的論述，表現出了巨大的理論勇氣。2006年4月25日，習近平在浙江省委十一屆十次全會上所做的報告中，第一次非常明確地把“憲法”視為“治理國家”的核心，他指出：“堅持依法治國，其核心就是要確立和實現以憲法和法律治理國家的最具權威價值的取向。”

《領導文萃》：黨的十八大以后，在“依憲治國”“依憲執政”為核心要義的依憲治理方面又有哪些理論和實踐的貢獻？

莫紀宏：黨的十八大之后，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法在治國理政中的基礎性地位，以全面推進國家治理體系和治理能力現代化和全面推進依法治國的戰略布局為契機，及時和系統地提出了以“依憲治國”“依憲執政”為核心要義的依憲治理重要論述，形成了依憲治理的重要體系，從理論與實踐兩個方面有機結合的角度，為加強憲法實施、維護憲法權威、充分發揮憲法作為根本法在建設中國特色社會主義法律體系和法治體系中的核心作用，提供了明確的理論指引和行動綱領。

2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法正式施行30周年大會上的講話（以下簡稱“12·4”講話）中，明確指出：“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政”。

在“12·4”講話中，習近平總書記非常明確地闡述了“依憲治國”與“依法治國”，“依憲執政”與“依法執政”的相互關系。為了將習近平依憲治國與依憲執政重要論述從價值層面上升到實踐層面，成為指導中國特色社會主義法治建設的有力思想武器，2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上的講話中明確指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”上述講話精神已將依憲治國與依法治國、依憲執政與依法執政的關系上升到法治實踐的層面，強調了習近平總書記關于依憲治國與依憲執政重要論述必須在執政黨貫徹落實依法執政和依法治國的行動綱領中得到堅持。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》充分肯定和直接采用了習近平總書記在2014年9月5日在慶祝全國人大成立60周年大會講話中闡明的“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”主張，這表明習近平總書記關于依憲治國與依憲執政重要論述已經成為全面推進依法治國各項工作的行動綱領。

2015年2月2日習近平總書記在省部級主要領導干部“學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班”上的講話中進一步強調：“堅持依憲治國、依憲執政，就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。”自此，習近平依憲治國與依憲執政重要論述已經與中國的政治制度緊密地結合在一起，成為以習近平同志為核心的黨中央治國理政的邏輯大前提和出發點，是馬克思主義憲法觀與中國實際具體相結合的產物，是馬克思主義中國化的又一個巨大的理論成果，具有統攬全局、引領各方的時代性特征。當然，習近平依憲治國與依憲執政重要論述是中國共產黨領導層集體智慧的結晶，習近平總書記本人在其形成過程中起到了決定性作用。

2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記明確提出了全面依法治國的“十個堅持”事項，其中最重要的一項就是“堅持依憲治國、依憲執政”，并作為習近平全面依法治國新理念新思想新戰略核心要義的重要組成部分。2020年11月16日，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出了全面依法治國的“十一個堅持”，其中“堅持依憲治國、依憲執政”成為習近平法治思想的核心要義之一。在黨的二十大報告中，習近平總書記強調指出：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40周年》一文中，習近平總書記進一步強調指出必須堅持依憲治國、依憲執政。我國憲法是我們黨長期執政的根本法律依據。只有堅持依憲治國、依憲執政，把黨總攬全局、協調各方，同人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，才能保證黨領導人民依法有效治理國家。

在黨的二十大報告中，習近平總書記強調指出：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。

由此可見，1982年憲法歷經40年仍然保持著基本制度不變，仍然具有旺盛的生命力，在很大程度上與在法治理念上尊崇憲法的科學性和在政策上始終不渝地推行“依憲治國”“依憲執政”大政方針密切相關。正因為有最高決策層的高度重視，有國家機關、社會組織和公民個人發自內心對憲法作為根本法權威的尊崇，現行憲法才能很好地適應了改革開放和社會主義現代化建設的需要，經過五次修改，仍然保持了勃勃向上的生機和活力，在全面推進依法治國、建設法治中國的進程中發揮著非常重要的制度保障作用。

《領導文萃》：如何看待中國未來的憲法發展？

莫紀宏：習近平總書記在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40周年》一文中，三次提到了“憲法發展”問題，其中最核心的觀點是論證了黨的領導、依憲執政與憲法發展之間的辯證關系。

首先，習近平總書記指出：要堅持和加強黨對憲法工作的全面領導，確保我國憲法發展的正確政治方向，確保我國憲法得到全面貫徹和有效實施。上述論斷側重點是強調黨的領導對于憲法發展的方向性引導作用，而黨對憲法工作的領導離不開執政黨認真貫徹落實“依憲執政”的大政方針。“依憲執政”這個概念，是2004年時任中共中央總書記胡錦濤在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中提出來的，當時的提法是“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。從這一講話精神來看，“依憲執政”是從兩個角度而言，一是針對依法執政來說，主要是強調依憲執政在依法執政中的核心地位，因為“依法執政”中的“法”應當以“憲法”為核心；二是相對依憲治國來說，強調“依憲執政”包括了“執政黨依照憲法治國理政”的內涵。依憲執政再次被提起是習近平總書記在2012年12月4日首都各界紀念現行憲法正式施行30周年大會上的講話。習近平總書記在講話中指出：“依法執政關鍵是依憲執政”，進一步強調了“依憲執政”在“依法執政”中的重要地位。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上的講話進一步明確“堅持依法執政首先要依憲執政”。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》，旗幟鮮明地提出“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，這一主張是在充分肯定和繼承黨的最高領導人關于依憲執政重要性的歷次論述基礎上，對于依憲執政在依法執政中的重要地位的權威性論斷，具有理論建構和指導實踐的重要意義。正是因為執政黨把“依憲執政”作為執政的重要方式，這就從理論上解決了黨對憲法工作的領導的制度保障和憲法本身的發展問題。沒有黨對憲法工作的領導，執政黨就無法有效地通過憲法來貫徹執政黨的大政方針和政策；正是確立了“依憲執政”才使得作為國家根本法的憲法具有了穩定發展的制度空間，在“依憲執政”的框架下，包括執政黨的黨組織和黨員個人都必須在憲法范圍內活動，任何組織和個人都不得有超越憲法的特權。黨對憲法工作的領導與憲法本身的發展相輔相成，共同推進全面依法治國各項事業的有序發展。

其次，習近平總書記又強調指出：中國共產黨登上中國歷史舞臺后，經過艱辛探索和實踐，成功在中華大地上制定和實施具有鮮明社會主義性質的憲法、真正意義上的人民憲法，在我國憲法發展史乃至世界憲法制度史上都具有開創性意義，為人類法治文明進步貢獻了中國智慧、中國方案。總書記的上述論斷充分肯定了我國憲法的社會主義性質和現行憲法的“人民性”，正是基于對現行憲法所具有的“人民性”的判斷，現行憲法在世界憲法發展史上獲得了一席之地，展現了當代中國的法治形象，向世界傳遞了中國憲法制度發展的獨特聲音和精神力量，為世界憲法發展史貢獻了中國方案。

最后，習近平總書記在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40周年》一文中進一步指出：只有中國共產黨才能領導人民制定出體現人民意志的憲法，領導人民實施憲法，確保我國憲法發展的正確政治方向。上述論斷又再一次強調了堅持黨的領導與憲法的發展的關系。這就意味著，在當代中國，離開了中國共產黨的領導，就不可能有現行憲法的存在和生命力，也不可能有憲法的發展和未來。“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，表明我們黨對作為國家根本法的憲法的尊嚴和權威的充分尊重，是黨領導人民制定憲法、帶頭遵守憲法的憲法意識的集中體現，是我們黨堅持走中國特色社會主義法治道路，堅定道路自信、理論自信和制度自信的集中體現。

總之，“依憲治國”才能為憲法發展創造良好的制度環境，“依憲執政”才能在堅持黨對憲法工作領導的前提下，不斷健全和完善我國現行憲法所規定的各項根本制度，不斷推動憲法實施，充分和有效地發揮憲法在全面依法治國、建設法治中國的關鍵作用。黨的領導是憲法發展的制度前提，“依憲治國”“依憲執政”是中國憲法發展的必由之路。