基于自然生態空間用途管制實踐的國土空間用途管制研究

文／于燕 江西省地質局地理信息工程大隊 江西南昌 360000

引言：

從現狀來看，在國內大多數空間形態，均頒布實施了相關法律法規，包括耕地空間形態、林地空間形態、草地空間形態、建設用地空間形態等，進一步使部門分治，同時相互關聯、相互制約的國土空間管制形態得到有效構成[1]。然而，基于自然生態空間用途管制層面分析，目前存在一些較為明顯的問題，比如目前部門分治的管制尚未形成有效合力，又比如全域國土空間規劃統籌管控較為薄弱等，為解決這些問題，在提升自然生態空間用途管制實踐工作質量成效的基礎上，進一步提高國土空間用途管制工作質量水平，鑒于此本文圍繞“基于自然生態空間用途管制實踐的國土空間用途管制”展開分析研究價值意義顯著。

1.自然生態空間用途管制模式分析

在人類生產及經濟發展過程中，自然資源起到了至關重要的作用，因此做好自然生態空間用途管制工作非常重要。從目前來看，自然生態空間用途管制模式角度，主要包括：

表1 自然生態空間用途管制模式

1.1 區劃模式

對于國土空間用途管制來說，為跨尺度協作及傳導制度，從國家、區域戰略視角來看，其空間管控為不可或缺的一部分。而對于區劃模式來說，為部分國家在國土空間管控過程中實施的有效舉措[2]。起初，采取的是綜合地理區劃模式，目前采取的是專門的生態功能區劃模式（見下圖1），同時包括禁限建區劃模式等等，其符合自然資源開發、管理的需求。在區劃模式下，主要以區域主體功能、管控等級等因素為依據，并做好相應的規劃工作，對示意性邊界進行劃定，并對各區土地利用方向加以明確，在管制強度上做出了一定要求，但是在主要管制手段方面，對土地利用方向的引導更具突出性。此外，采取區劃模式，需按照國家省市級生態功能區劃，并明確生態安全格局和生態保護紅線，以此為自然生態空間用途管制成效的提升保駕護航。

圖1 土地用途管制示意圖

1.2 類型區管制模式

從宏觀區域管理層面分析，針對需特定進行保護的相關區域，需在科學評估保護目標的基礎上，然后對其管控邊界加以明確，針對邊界范圍內土地利用明確用途和行為，并將細致的準入制度、行為導則設置好。值得注意的是，基于自然生態空間用途管制當中，明確邊界，然后對土地利用行為進行管控的模式顯著存在[3]。此外，在國內，類型區管制模式具體表現形式為：按照國家森林公園、國家濕地公園、自然保護區等類型區管制等。總之，需在做好類型區保護工作的基礎上，確保自然生態空間管制工作質量水平的提高。

1.3 地類保護模式

針對重要地類，在自然生態空間用途管制工作開展期間，主要采取地類保護模式。對于農用地來說，可以為民眾提供多樣化的生態系統服務，較多的國家對此制定了專門的法律法規，比如針對水域、林地、濕地、林地、耕地等，采取了普遍性保護措施[4]?；谄毡樾员Ｗo的條件下，部分國家還采取了質量等級評價措施，針對重要土地類型采取了特殊的管制方法，比較典型的即為我國的基本農田管理模式，涉及的管制方法有：其一，剛性的邊界管理方法；其二，指標約束方法；其三，土地利用行為管控及行政考核方法。近些年來，還增設了質量等級，即高標準農田管控內容；此外，包括集中連片度、污染防治、農田生態改善等重要管控內容。總體也然，按照耕地、基本農田保護制度及林業進行管制的地類保護模式具備一定的借鑒價值，在自然生態空間用途管制工作開展期間需引起重視。

2.國土空間用途管制制度現存問題分析

國土空間用途管制是一項系統化的工作，從現狀來看，此項管制工作制度尚且存在一些較為明顯的問題。具體而言，主要問題如下：

表2 國土空間用途管制制度現存問題

2.1 目前部門分治的管制尚未形成有效合力

長時間下，國內在國土空間保護管理體制管制方面，主要模式為縱向分級管理與橫向部門管理結合的模式。以相關資源進行分類，其分散的部門較多，包括國土部門、農業部門、水利部門、林業部門、環保與城鄉建設部門等[5]。在多頭管理的情況下，存在職責不明、審批繁瑣以及效率低下等相關問題。并且，在法規界定方面不夠明確，存在缺位及越位等情況，加上后期監管不力，則基于國土空間用途管制的政策制度合理便難以有效形成，從而抑制國土空間用途管制工作質量水平的提高。

2.2 全域國土空間規劃統籌管控較為薄弱

從規劃統籌層面分析，生態空間歸屬于環保部門，農業空間歸屬于農林水部門，城鎮空間歸屬于國土和住建部門。相關空間規劃及專項規劃，均需以管理事權為著手點，針對同一個，或者不同國土空間的開發和保護做好相應的統籌安排、管制設置等相關工作。值得注意的是，因在多方面存在明顯的差異性，比如數據差異、分類差異、期限差異、目標差異、政策差異等，易使規劃過程中國土開發保護的相關空間存在沖突情況，且易出現功能錯配及監管真空等問題[6]。此外，基于不同空間內部，對于單一的要素及單一的類型區，實際情況更具復雜性，易發生若干部門圍繞同一區域實施存在矛盾的決策的問題，難以體現國土空間規劃體系的統一性及權威性，使全域國土空間規劃統籌管控呈現薄弱的局面。

2.3 用途管制在所有國土空間中的覆蓋率有待提升

從現狀來看，國內構建的用途管制制度涉及的要素較多，如耕地要素、森林要素、草原要素、水域要素、海洋要素等，然后經各種功能區劃，或者空間規劃，對功能區、管制用途區進行劃定，對開發利用的限制條件加以明確，對用途審批、變更許可制度加以實施。但是由于較多的管理范圍存在交叉重疊的情況，且遺漏缺失情況明顯，使用途管制在所有國土空間中的覆蓋率呈現偏低的現象[7]。并且，基于土地用途管制制度當中，對建設用地、農用地之間轉換管制比較嚴厲，然而對于具備生態屬性，但沒有利用的土地，則在管制設計方面較為缺失。處于城鄉規劃體系當中，相較于建成區內部，城市建成內外部空間管制呈現粗放的局面?；谧匀毁Y源當中，明確了耕地、生態公益林的管控，然而針對一些低級別的空間地帶，在管制方面則較為比如，比如耕地、園林、草、水等，在開發利用方面也呈現隨意的局面。此外，部分自然保護地的規劃缺乏系統性，在管理體制建設方面較為滯后，呈現空間分割的情況，且生態系統破碎、孤島化情況明顯。

2.4 用途管制行政運行體系缺少有效性及統一性

基于現狀層面分析，在用途管制上，以土地用途管制制度為基礎的耕地、基本農田保護制度較為有效，以“兩證一書”為基礎的建設用地管制審批制度也較為有效。對于耕地基本農田保護制度來說，其涉及的行政運行體制內容較多，涉及相關法律法規、前期調查評估、中期規劃及審批、后期整治復墾及督查執法等，所以在管制效果方面較為理想[8]。但是，別的相關用地發（空間），相關保護區的用途管制，不管在機構設置，還是在運行體系建設方面，均有待健全。所以，綜合考慮，需采取有效措施，確保用途管制行政運行體系的有效性及統一性。

3.基于自然生態空間用途管制實踐的國土空間用途管制策略分析

為解決國土空間用途管制制度現存問題，需以自然生態空間用途管制實踐方案為導向，落實有效的策略?？偨Y起來，主要策略包括：

(見表3）

表3 國土空間用途管制策略

3.1 落實多樣化管制模式方法

針對目前部門分治的管制尚未形成有效合力的問題，則有必要落實多樣化管制模式方法。在全域管制方面，需以生態文明建設為導向，在全部國土空間當中落實土地用途管制制度，基于格局層面，以耕地保護為基礎，然后做好山水田林湖草海綜合整治工作。并基于農用地專用管理，朝相關國土空間、建設邊界管控延伸，促進空間治理能力水平的持續提高。在統一管制方面，需對全部國土空間用途管制、生態保護修復職責進行統一行使，使傳統自然資源與規劃管理各自為政的局面得到有效改變，確保責權分明，做好有序開發工作，對生態環境起到保護作用。此外，還需積極開展約束性管制、全流程管制、差異化管制等工作，以此確保國土空間用途管制工作質量成效的全面提升。

3.2 加強全域國土空間規劃統籌管控

在加強全域國土空間規劃統籌管控工作過程中，需將空間辨識、全域統籌作為基礎，對空間矛盾沖突協調好，保證空間邊界的可操作性及合理性。針對科學劃定結果、試點實地地理邊界及行政邊界等，需做好精準校核工作[9]。在有必要的條件下，展開實地勘察作業。此外，需以地方發展及自然保護的具體需求為依據，使空間錯配、重疊、缺失等矛盾沖突問題得到有效解決，保證重要邊界劃定與實際要求相符，通過全域國土空間規劃統籌管控的加強，全方面提高國土空間用途管制工作的質量水平。

3.3 做好自然生態空間用途管制試點工作

為提升用途管制在所有國土空間中的覆蓋率，需積極做好自然生態空間用途管制試點工作。在試點地區，需將土地利用變更調查數據當作底數，對各種調查評價成果吸納并應用，然后積極展開資源環境承載能力及國土空間開發適應性評估工作，對生態保護、城鎮開發、農業的相關需求進行統籌協調，對各類空間格局進行優化，包括生態空間、城鎮空間、農業空間、海洋空間等，使不會發生交叉、重疊的生態保護紅線有效協調及形成在對自然保護紅線范圍加以明確的基礎上，確保自然生態空間用途管制試點工作質量成效的提升，進一步全面提升用途管制在所有國土空間中的覆蓋率。

3.4 體現用途管制行政運行體系的有效性及統一性

為體現用途管制行政運行體系的有效性及統一性，需對相關部門職責加以名貴及優化，對規劃體系積極改革，在實行全域管制的基礎上，對統一的國土空間用途管制制度進行構建，即進行運行通暢的行政運行體系進行構建，使管制分散、多頭審批等問題得到有效解決，全面提高國土空間規劃用途管制工作的效率及質量[10]。

結語：

綜上所述，自然生態空間用途模式較多，常見的包括區劃模式、類型區管制模式、地類保護模式等。值得注意的是，由于國土空間用途管制制度現存問題較多，因此需落實多樣化管制模式方法，加強全域國土空間規劃統籌管控，并做好自然生態空間用途管制試點工作，進一步將用途管制行政運行體系的有效性及統一性體現出來，以此保證國土空間用途管制質量成效的提升，并國土空間規劃建設事業發展奠定堅實的基礎。