改出新空間繪好同心圓
——淮北市城鎮老舊小區改造的調研和思考

文／劉音 安徽省淮北市房產管理服務中心 安徽淮北 235000

1.我市老舊小區改造工作基本情況

住建部提出，“十四五"時期基本完成2000年底前建成城鎮小區改造任務。經摸排，我市2000年以前建成老舊小區227 個（灘溪縣107 個、相山區94 個、杜集區20 個、烈山區6 個），2001-2005年建成的老舊小區62 個。“十四五”期間，我市計劃改造老舊小區289 個、投資130398 萬元。工程全部完成后，2000年前建成的老舊小區將實現應改盡改。（見表1）

表1 “十三五”“十四五”時期我市老舊小區改造任務對比

在具體工作推進中，一是強化統籌領導。成立以市委、市政府主要領導為組長的老舊小區改造（既有住宅加裝電梯）領導小組，32 家部門為領導小組成員單位。建立市老舊小區改造聯席會議制度，協調部門聯動配合，加強監督檢查。二是制定政策規劃。出臺《淮北市“十四五”城鎮老舊小區改造規劃》和年度工作方案，印發《淮北市老舊小區改造資金管理暫行辦法》《淮北市既有住宅加裝電梯工作實施方案（試行）》，建立質量安全監管制度、聯合審查制度、改造后項目長效管理機制。三是明確實施主體。根據“上下協作、縣區為主”的原則，各縣區分別成立老舊小區改造領導機構, 增強行業主管部門、鎮（街道）合力，共同推動老舊小區改造。

2021年，列入年度計劃的77 個老舊小區全部完成基礎性改造, 有力改善環境、完善功能、帶動投資，為文明城市創建提供有效支撐，群眾有了更多獲得感。一是改善了人居環境。安裝、維修路燈等照明燈具5711 套，修建文化休閑廣場11 處，增加體育健身場地2500 ㎡建設公共綠地7800 ㎡既有住宅加裝電梯安裝取得重大突破，建成運行4 部，在建待建14 部，解決了一大批群眾急難愁盼的事情。二是完善了城市功能。增加電動汽車充電樁15 處、電動自行車充電樁400 個，增設地面普通停車位1200 個。電力設施改造工作獲領導批示肯定。三是促進了城市管理。2021年全市拆除違法建筑和私搭亂建4440 ㎡,解決了科委北側道路等違法建筑侵占消防通道和公共空間現象。2021年國務院第八次大督查時，督查組深入相山區新華巷兩側小區改造工程現場督查，對我市老舊小區改造工作給予充分肯定。四是擴大了有效投入。全年完成計劃投資56003 萬元，其中獲上級補助資金18173 萬元（中央財政補助8487 萬元、省級財政補助1771 萬元、國家發改委國家預算資金7915 萬元）。積極吸引社會資本參與，建成運營新凌云菜市場，徹底解決該地違章建設長期占道經營、消防安全通道不暢突出問題，實現經濟效益和社會效益雙贏。

2.存在問題和不足

（1）統籌協調不夠，工程進度不平衡。因項目前期工作銜接不暢，老舊小區改造整體啟動較晚，縣區進展不平衡、項目施工進度不協調。從縣區組織看，開工時間相差3 個月，最遲的8月份正式動工。區級層面對接不理想后才由市級層面牽頭協調、溝通和對接。從工程項目看，智慧安防項目6月份才部署推動。從工作推進看，因開工較晚，2021年我市老舊小區改造投資完成進度在全省排名靠后，省主管部門催投資、督進度，導致工程前松后緊，開工后一定程度上存在急于求成、趕工期現象。

（2）施工組織粗放，現場管理不到位。既有工程點多面廣、作業空間有限、監管人員少的客觀原因，也有施工單位、監管部門組織實施不科學的主觀因素。一是現場管理不精細。經調研，群眾反映施工質量問題、大氣噪音污染、施工人員態度簡單粗暴、損壞居民物品，施工方式、項目管理方式粗放，監理單位作用發揮不充分。休息時間施工產生噪音污染、挖斷供水管道導致小區居民飲水中斷等。二是施工效率不高。施工作業面拉得過多，時間拖得過長。許多現場用圍擋圍起來后很久不施工，或者拖拖拉拉，或者挖開后久久不填埋、不恢復，甚至造成居民小區路不暢、水不通，群眾出行難、生活不便，很有意見。在違章建筑拆除遇到阻力時，施工作業面得不到及時保障，施工單位不得不臨時改變施工計劃，哪兒有施工作業面就先在哪施工缺少銜接。三是工程組織計劃性不夠。在人口密集、空間有限的老舊小區施工，有時還與雨污分流、管線遷改工程等交叉進行，各施工單位彼此分割，各自為戰，缺少統籌安排，合理規整，計劃性、協調性不夠，存在一定無序性。如在進行弱電管線改造時，涉及移動、電信等4 家公司，需要多線合一并成一根光纜，但工程施工前未與各通信公司協商一致，且改線工程未提前納入年度投資計劃，責任主體和資金來源不明確，無法迅速實施。

（3）群眾需求多元，意見達成共識難。完善城市功能，補齊基礎設施短板是老舊小區改造的主要任務。但在實施過程中還存在群眾意見反饋不及時，部分群眾期望值過高，矛盾糾紛協調處理難度大等問題。一是意見收集反饋機制不暢。在484 件投訴和問題建議中，涉及群眾對改造內容意見不一致的投訴建議23 件、業務咨詢類115 件（請求對居民所在小區進行改造等），占總數的28.5%。居民向社區提出關于老舊小區改造意見建議，社區不能解決的向街道、縣區行業監管部門反映，由街道或監管部門向施工單位反饋。部分居民的意見建議不能得到及時反饋。如一些老舊小區建設年代久遠，樓梯口高度偏低，經多次改造，路面地基不斷抬高，居民進出樓道更顯不便，而在施工過程中，這些個性化需求未得到高度重視和切實解決。二是居民參與共建的主體作用發揮不充分。在484 件投訴和問題建議中，未按設計圖施工（公示改造但未改造）、改造內容與群眾意愿不符（未充分征求群眾意見或建議增加改造內容）投訴建議39 件，占總數的8.1%。比如相山區新華巷兩側小區原計劃建設集中充電車棚，補齊公共設施短板，由于“鄰避效應”，選擇任何一樓棟旁邊建設居民都有意見，導致該項目無奈取消，在完善城市功能方面，燃氣安裝成本為3200 元/戶，經市老舊小區改造領導小組辦公室協調后大幅降至2100 元/戶，但一些群眾仍認為是免費福利，配合度不高。同時少數群眾因老舊小區改造受益程度不同，盲目產生攀比心理，認為得不到實惠就是吃虧，干擾正常施工。因改水改路改管網出現的一些正常差異，個別居民鄰里之間關系緊張，互不相讓，導致“檐下之爭”矛盾激化，調處難度較大?！叭巳藚⑴c、人人盡力、人人滿意的格局尚未形成?！氨娍陔y調”的“熱點”不解決，改善民生的亮點地難打造。三是基層治理有待加強。以加裝電梯為例，既有住宅家裝電梯是適老化改造的一項標志性工程，起決定性作用的是整個單元內的業主。高層住戶加裝電梯意愿較強，低層住戶因顧慮影響采光、產生噪音、侵犯隱私等易存在反對意見。需要單元內各業主協商化解分歧，更離不開社區、業主委員會居中協調，在多方之間尋求利益平衡點和最大公約數。但在實際工作中，社區、業主委員會作用發揮不充分。2021年一居民在加裝電梯時因利益訴求未得到解決，上訴至人民法院。

（4）資金來源單一，社會力量參與少。老舊住宅小區普遍建設年代較久，基礎配套設施老化嚴重、點多面廣，投入改造資金需求量大，缺少成熟商業模式和穩定的資金來源，投資建設和運營難以實現盈利，社會資本參與積極性較低。在2021年老舊小區改造工程中，社會資本參與的只有1 例（凌云菜市場改造），吸引社會投資2600 萬元，僅占總投資的4.6%，與實施方案規定不低于20% 的目標差距較大。吸引社會資金參與既是補充資金來源不足的重要渠道，也是促進后期健康運行的重要保障。如何吸引社會資本參與，是亟待破解的問題之一。

（5）基礎管理薄弱，運維機制不健全。“十四五”期間我市計劃改造老舊小區289 個，未實行統一物業管理的小區占比92%，普遍存在配套設施不全、環境衛生較差、服務管理缺失等問題。在 484 件投訴和問題建議中，反映建后管養類的問題（設施損壞、路燈不亮、施工善后問題）59 件，占總數的12.2%。2021年全市改造的77個老舊小區中，均無物業管理公司參與管理，仍由社區物業管理委員會提供基本保潔服務，服務功能單一，也不持續。另外，一些工程項目完成后，使用率也不高，造成閑置浪費。超出運維期后，后續管理缺少統一規劃。

（6）遺留問題較多、公共空間拓展難。《淮北市老舊小區改造“十四五"規劃風險評估報告》指出，老舊小區內違法建設是影響改造成效的關鍵因素，建議從規劃層面予以指導。部分老舊小區違章建筑拆除不掉，影響道路修繕施工，公共空間無法釋放，公共設施補短板工作無法開展。在484 件投訴和問題建議中，市民投訴涉及私搭亂建類問題（存在消防隱患。請求拆除違章建筑或反映拆違不力）47 件，占總數的9.7%。

另外，調研發現，部分老舊小區改造創意不夠、亮點不多。如結合原有空間及自身特點，打造特色文化街巷少；修建“一老一小”特色文化活動廣場少；結合黨建文化進小區活動需進一步加強。

3.對策建議

（1）加強統籌協調，推動工程早開工。充分發揮市老舊小區改造聯席會議制度作用，完善政府統籌、條塊協作、齊抓共管的工作機制，加強過程管控、監督檢查、跟蹤指導，完善工作規則、責任清單等。加強市及縣區改造聯席會議聯動，明確街道、社區在老舊小區改造中職責分工，健全動員居民參與改造機制，發動居民參與改造方案制定、配合施工、矛盾化解、違章建筑拆除等。針對2021年工程實施中存在的銜接不暢、進展不平衡問題，總結經驗教訓，變被動為主動，將行業主管部門和所在縣（區）鎮（街）作為共同實施主體，進一步優化審批程序，并聯推進前期征求意見、初步方案設計、招標等工作，推動早開工。與2021年相比，今年老舊小區改造在一季度已全部開工，8月份大頭落地，有望打一個“翻身仗”。

（2）緊密結合實際，優化改造施工計劃。一是動態調整老舊小區改造時序。細化梳理《淮北市老舊小區改造“十四五”規劃（2021-2025年）》項目庫，結合前期調研、居民意見收集情況，增強工作彈性，對群眾改造意愿強烈、參與積極性高的小區，及時納入改造計劃，優先組織實施，變“要我改”為“我要改”學習借鑒寧波老舊小區改造經驗，對改造項目進行競爭比選，擇優納入年度計劃；已經成立業主委員會，就改造后的物業管理模式、繳納必要的物業服務費用等達成一致意見的，優先納入改造計劃。二是優化工程施工順序。加強老舊小區改造與雨污分流、管線遷改工程銜接，強化與電力、通信、供水、供氣等管線單位聯系，形成統籌施工方案，避免反復施工、給群眾生活帶來不便，防止邊建邊拆、拆了又建、重復建設，變相增加工程成本，產生新的浪費。如在既有住宅加裝電梯時，與道路施工結合，可以減少開溝挖槽費用，減少業主資金支出。

（3）嚴格質量管控，科學組織施工。一是壓實參建各方質量主體責任。按照“誰建設、誰負責”原則，落實設計、施工、監理等項目改造各方主體責任，以及單位負責人、項目負責人和有關專業技術人員終身責任。建立涵蓋建設情況、投資概況、施工單位、監督電話等內容的公示告知制度，接受群眾監督。二是強化行業指導服務。住建部門負責，組織施工單位認真開展《安徽省城鎮老舊小區改造技術導則（2021 修訂版）》學習和培訓，寓管理于服務，明確工作標準和技術要求。加強施工過程監管，確保施工流程安全規范；加強施工場所巡查管理，防范不文明施工行為。開展文明工地評選活動，促進施工單位主動加強管理、文明施工，最大限度減少因工程施工對群眾正常生活的影響。

（4）拓展資金來源，吸引社會力量參與。準確把握政府和市場的關系，本著“誰投資、誰受益”的原則，多渠道拓寬老舊小區改造資金來源。建議：出臺淮北市引導社會資本參與城鎮老舊小區改造扶持政策，一方面給予一定財政補貼，在低息貸款、稅費減免等方面給予優惠；一方面，鼓勵社會資本挖掘運營社區服務等改造項目收益點，通過物業辦公用房、便民超市運營、電梯代建租賃等商業模式運作，平衡改造成本，穩定資金投入，實現經濟有效益、發展可持續。

（5）創新改造方式，培育一批示范典型。一是組團連片改造, 拓展公共空間。打破傳統的一個小區、零散樓棟改造模式，將有共同改造需求的獨棟、零星、分散樓房和老舊小區歸并整合，拆除圍墻等障礙物，以繡花功夫推動“微改造”“微治理”避免重復投入、 低效投入。摸清片區各類設施和公共活動空間短板以及可盤活利用的閑置房屋、空閑用地等存量資源，推動完整居住社區建設，因地制宜布局停車泊位、文體設施、充電樁等功能設施，打造便民生活圈。二是遵循城市規律，塑造特色小區。根據基礎類、完善類、提升類三種類型，優化老舊小區改造方案，挖掘城市文化底蘊和遺存遺址，打造具有相風漢韻、時代特色的小區品牌。結合綠色社區創建、老舊小區適老化改造，堅持“一小區一方案”為居民提供個性化優質改造。如利用閑置物業引進社會資本，打造社區老年食堂。

（6）強化建后管養，形成長效機制。老舊小區改造“三分建、 七分管”，只有“建管并重”，建立長期維護和運營管理機制，改造效果才會持續。一是加強物業導入。學習浙江奉化老舊小區引入物業管理方面“兩年導入扶持計劃”經驗，通過導入期政府補助、居民“先嘗后買”、小區公共收益補充物業費等方式，吸引物業服務企業進駐小區，實現專業化管理，提供標準化服務。建議：修訂完善《淮北市老舊小區整治改造建后管養實施辦法》（淮老舊改辦〔2019〕7 號），增加物業入駐扶持政策。二是政府及時“補位”。缺少盈利點、收入不穩定、模式不成熟是社會資本參與熱情不高，物業公司介入不積極的主要原因。建議：對沒有物業公司進駐的老舊小區，選擇 1-2個試點，以社區物業管理委員會為基礎，與物業公司聯合成立社區運營企業，統籌租金、停車費、物業費等綜合收入使用，各級財政按比例給予一定補貼，形成良性循環。試點成熟后，及時總結，逐步推廣。做到一定規模時，可以考慮成立社區運營集團公司，培育更有競爭力的市場主體。三是鞏固改造成果。加強拆除違章力度，存量逐步銷號，杜絕新增違章建筑。

（7）深化基層治理，凝聚各方力量。一是建機制。堅持黨建引領，居委會、物業、居民、城市綜合執法共同參與，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，畫出體現群眾意愿的最大同心圓。二是搭平臺。建立群眾投訴建議接待點，聘請民代表為改造監督員，完善“群眾一社區（行業監管部門）一施工單位”的反饋互動機制。加強信息公開，隨時聽取居民代表意見，主動接受全面監督、全程監督。三是重引導。加強政策宣傳、法律宣傳，總結正反兩方面典型，吸取教訓，宣傳成果，以為民惠民的實際成效取信于民。引導群眾樹立“花錢買服務”意識，改善居住環境，提升生活品質。把基層社會治理嵌入老舊小區改造全過程，發揮德治、法治、自治作用，用好大數據手段，加強傾向性、苗頭性問題研判，總結規律，主動甄別，分類處置，掌握主動，把尊重歷史與依法依規處理結合起來，妥善解決好群眾有得有感的每一個熱點和難點問題，切實把老舊小區改造辦成既能提形象又能擴投資的發展大事，辦成群眾既放心又安心的民生實事。

結語：

工作中也存在不少問題和不足，“好事”沒有“辦實”,“辦好”沒有“叫好”的現象依然存在。通過這些現象，認真梳理了近年來涉及老舊小區改造的近500 件投訴、問題和建議，以社情民意“晴雨表”找解決問題“指南針”，從群眾感受、行業管理、基層治理的不同角度，總結成績經驗，分析存在問題，提出工作建議。