國有企業“三重一大”集體決策制度實施對策研究

王華

摘要：國企既需要做好自身的內部控制，確立黨領導企業的政治原則，也需要不斷推動和促進國企靈活發展，在市場經濟中展現更大的活力，由此可見國有企業的重大決策，既需要確保黨的領導又要確保民主性科學性，避免權力過于集中在個人手中，“三重一大”的決策制度也就需要各國企貫徹執行。由此，鑒于“三重一大”集體決策制度本身良好的管控作用，文章結合煙草公司實施“三重一大”集體決策制度的實際情況，了解其中存在的問題并加以優化改進，以此構建國有企業良好的集體決策制度，為國有企業基于這一集體決策制度開展科學的企業管理和控制提供必要的借鑒參考。

關鍵詞：國有企業；“三重一大”；集體決策；制度

國有企業發揮著我國經濟發展“頂梁柱”的作用，既肩負著實現企業經濟效益的目標，也肩負著實現社會效益的目標，這就需要時刻保持國有企業政治的正確性，還需要在市場經濟中展現更大的活力。尤其疫情發生以來，廣大國有企業主動投身抗疫一線及國民經濟主戰場，發揮了“主力軍”“國家隊”作用，凸顯出國有企業在眾多關系國計民生的產業及領域中不可或缺的作用。同時決策是企業管理和控制的核心內容，作為國有企業的決策，尤其重大決策，既需要確保國有企業重大決策的民主性科學性，也需要確保黨的領導和對國有企業的高效管控，這就需要專門設計針對國有企業的重大決策、重要人事任免、重大項目安排及大額度資金運作的三重一大事件開展更加民主科學的決策制度，即“三重一大”集體決策制度。

一、“三重一大”集體決策制度的概念界定

“三重一大”集體決策制度具體內容就是指組織的“重大事項決策、重要項目安排、重要干部任免、大額資金的使用”需要進行集體決策，是國有企業重要的決策制度，是切實鞏固黨組織在國有企業的領導地位，將黨組織嵌入到國有企業的治理結構之中，開展科學的決策管理活動。

關于如何界定“三重一大”的具體事項，目前各級政府并沒有明確具體的標準，由此需要各國有企業在實際執行過程中結合自身實際情況來決定“三重一大”事項內容。根據普遍認知，本文對“三重一大”事項內容加以舉例說明，其中重大決策事項，諸如貫徹執行黨和國家的路線方針政策、法律法規和上級重要決定的重要舉措等；重要干部任免，諸如公司重要領導、黨組織崗位人員的任免等；重要項目安排，諸如年度經營投資計劃，融資、擔保項目等；大額資金的使用，諸如預算內大額度資金調動和使用，超預算的資金調動和使用等。實行“三重一大”集體決策制度的形式一般都是以召開黨委會、董事會、總經理辦公會、職代會等形式來討論和決策重大事項具體實施方案。

二、“三重一大”集體決策理論的發展

（一）“三重一大”集體決策制度雛形

“三重一大”集體決策制度最早起源于十一屆五中全會，在會議上表決通過了《黨內政治生活若干準則》，該文件明確排除了個人決策對黨的方針政策的干涉，指出凡是涉及黨的方針政策的確立、改革、分配重要工作內容、重大人事調整、保證群眾合法權益等多項重要工作，應及時通過黨委集體討論，為“三重一大”集體決策制度的形成奠定了基礎。“三重一大”集體決策制度的雛形形成則為1996年舉行的中紀委六次全會上，時任總書記的江澤民同志提出了加強黨內監督的舉措，即“凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用（即“三重一大”），必須經由黨的領導班子集體討論決定。”通過這一舉措旨在加強對各級黨政機關、企事業單位的集體決策制度，更好地監督各級黨政機關、企事業組織的管理，避免和杜絕個人的專斷行為，避免權力過于集中。通過這一舉措的提出，“三重一大”集體決策制度便作為各級黨政機關、企事業單位開展科學決策的基礎，開始實施“三重一大”的集體決策制度。并且通過“三重一大”集體決策制度，對于各組織內部的不正之風、腐敗現象起到了極大的滌蕩作用。

（二）“三重一大”集體決策制度基本形成

2010年，為了貫徹落實“三重一大”集體決策制度，中央出臺了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，將“三重一大”集體決策制度作為各級組織實行決策的根本制度和根本原則。在此基礎上，國資委也要求國企不斷完善自身法人治理結構的基礎上，發出推動“三重一大”集體決策制度落實和實施的通知，在此基礎上，各國有企業分別制定了《“三重一大”決策目錄事項》，根據自身實際情況來界定相關的三重一大事項，并對這些事項堅決執行集體決策制度。在此基礎上，黨在深入踐行民主集中制原則的基礎上，逐漸建構出了“三重一大”集體決策制度的基本形態。

（三）十八大以來“三重一大”集體決策制度完善和發展

黨的十八大以來，習近平同志高度重視國企的改革及發展情況，面對新的發展形勢和中央對建立現代國有企業制度的重視程度，國有企業都更加深入實施“三重一大”的決策制度，確保國有企業健康、積極發展，也促進了“三重一大”集體決策制度的不斷完善。黨的十九大以來，國有資產管理、國有企業深化改革、國有資產的保值增值以及防止國有資產流失依然是國有企業管理的重點內容，為此國有企業普遍成立了更為嚴格的監督機制，在一定程度上也進一步完善和加強了對“三重一大”集體決策制度，進一步強化了對其的監督約束功能，以便能夠更好地發揮“三重一大”集體決策制度的作用，為國有企業開展高水平的決策提供保障，從而促進國有企業健康發展、避免各類風險，并強化國有企業廉政建設、避免貪腐等。

三、“三重一大”集體決策制度在國有企業應用的現實分析

（一）黨委會履職邊界模糊

參照《中央組織部、國務院國資委黨委關于國有企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》的要求，國有企業的管理需要與時俱進，探索現代企業治理環境下有效開展民主集中決策的途徑。其中需要注意的是始終將黨的領導和國有企業的法人治理結構進行結合，既保障黨委會的核心領導地位，又需要能夠適當放權，按照科學的程序和制度管理企業。

但是在“三重一大”集體決策制度執行和實施過程中，由于包括煙草公司在內的眾多國有企業缺乏對集體決策、民主集中等管理方式的深入理解，無法正確認識黨委會的具體職責，導致了三種一大集體決策制度執行過程中黨委會的履職邊界模糊、無法界定的問題。由于長期以來的黨委會領導國有企業的傳統，導致眾多國有企業依然遵循黨委會決策方式，企業一些重大事項、活動等的決策直接經黨委會討論決定，缺乏會前溝通、董事會參與，使得黨委會依然是國有企業實質意義上的決策機構，這顯然不符合“三種一大”的集體決策要求。

（二）缺乏必要的事前動議環節

國有企業關于三重一大的具體決策主要包括醞釀決策、集體決策、執行決策三個階段和程序，其中集體決策的前置程序階段對于正確決策的制定尤為關鍵。三重一大集體決策制度本身具有顯著的民主性，也是實施這一集體決策制度的根本目的，但是前置程序缺乏，只是由各部門提出申請并進行調查研究基礎上實施集體決策，缺乏“三重一大”集體決策制度事前動議，也就無法讓所有與會者全面了解發起申請的重大事項內容，在調查研究和事前動議缺乏的情況下，很難保證國有企業召開的集體決策會議能夠對子公司發展做出有益推動。征求意見、醞釀論證，或者會前沒有向參會人員提供相關資料，就倉促提交會議決策，使得參會人員短時間內了解不到事項全過程，對所要決策的事項把握不準，掌握的信息不全面，從而影響決策的效率和質量，極易導致“三重一大”具體決策制度流于形式、不夠科學高效。

（三）缺乏必要的監督追責體系

目前對眾多煙草公司來說，主要監督機構就是黨委會、監事會和董事會，對集體決策的行為進行監督，但是不管是相關的制度體系中還是監督部門，都未針對“三重一大”集體決策制度進行監督追責，監督不夠深入，追責機制并不健全。

一方面，當前眾多煙草公司“三重一大”集體決策事項的監督著力點偏重對權力運行的決策環節，而“三重一大”集體決策制度針對三重一大事項的執行實施情況并沒有構建完善的監督體系，也無法開展有效的監督。缺乏有效監督的前提下，會直接導致這一集體決策制度的執行實施受挫。

另一方面，監督體系的不完善還在于眾多煙草公司沒有建立責任追究機制。集體決策也并不是萬能的，在公司發展中集體決策也往往容易受到各種主觀、客觀環境等方面的影響，可能導致決策失誤；而更重要的在于，在實踐中由于錯綜復雜的發展環境、不成熟的集體決策方法探索中出現的各種問題、缺乏成熟的管理機制等，也會使得集體將決策方案執行中出現的偏差甚至重大失誤，需要追責問責機制加以糾偏、糾錯和承擔責任。但是目前包括煙草公司在內的眾多國有企業并沒有建立起責任追究問責機制。

四、“三重一大”集體決策制度在國有企業應用的優化對策

（一）優化原則

重大事項決策、重要項目安排、重要干部任免、大額資金的使用是“三重一大”集體決策制度所強調的內容。如何更加高效實施這一制度，需要堅持三重一大集體決策制度的根本目標，即實現國有企業決策的民主性、有效性且可操作，作為集體決策制度的更新、改變的依據基礎，也需要堅持科學決策原則，民主決策原則，有效決策原則來完善煙草公司基于“三重一大”集體決策制度的公司管控體系。

1. 民主性原則

集體決策的對立面為個人決策，個人決策的正確性主要與決策者自身綜合素質相關，具有極大的決策者主觀色彩和集權性質；而集體決策則是摒棄了個人決策的主觀性，踐行決策的民主性、多方參與性來規避個人決策的弊端，其堅持的就是民主集中制。在這一原則指引下，國有企業通過“三重一大”集體決策制度來實現和加強對企業的管控，也就需要走群眾路線，廣泛聽取群眾意見，每一個參與決策的成員都需要發揮自身決策者的作用，確保決策真正代表大多數群眾利益，避免一言堂或者少數群體對企業的重大關鍵事項做出決策。

2. 科學性原則

集體決策是通過國有企業中的集體共同參與和意見表達下做出的決策，相較于個人決策，能夠更高限度地表達大多數利益。而要能夠充分保障決策的效用，離不開科學的決策理論的指導、離不開科學的決策程序、離不開科學的決策的方法等，由此實現國有企業基于“三重一大”集體決策制度開展企業管控，就需要堅持科學性原則，讓集體決策能夠在兼顧各方利益基礎上，科學地執行集體決策，更合理地管控企業。

3. 有效性原則

在實際運行中，集體決策雖是集體共同討論出來的結果，但也會客觀上存在一定程度的偏差，使得在實際操作中影響效力。“三重一大”集體決策本身就是為了實現對國有企業有效治理，具體來說，就是為了加強對企業的管控，因此需要基于這一目標來保障集體決策順利執行，就需要避免出現上述影響其效力的偏差或者失誤決策，確保制度的有效性，確保能夠保證國有企業對企業的管控效果。

（二）優化措施

1. 堅持民主科學決策前提，清晰黨委會履職邊界

國有企業內部管理控制過程中，必須始終堅持黨的領導，這是毋庸置疑的原則。而“三重一大”集體決策制度，也需要在黨委的領導下有序開展，但是又需要保證不過于依賴黨委會的集中領導，而是增加更多民主決策內容。為了解決這一矛盾，可以通過突出黨委在集體決策的前置程序核心地位這一措施加以解決，既尊重了黨委的核心領導地位，又能夠清晰黨委會的履職邊界，讓前置程序中充分發揮黨委核心地位，而實施過程中則充分發揮各參與者的民主決策權利。既突出黨委的核心決策地位，又進一步推動了“三重一大”決策制度的落實執行。

2. 完善“三重一大”集體決策制度的前置程序

包括煙草公司在內的眾多國有企業需要高度重視決策前的論證報告，提起決策申請的單位和部門應該將重大業務需求，風險情況、預期收益等情況寫明在報告中，并適時要求專家進行論證，將完整的項目材料，送到法務、審計、紀檢等監督部門進行備案把關，并出具詳實意見說明，然后上會討論。通過及時地讓與會者掌握第一手材料，是減少決策失誤、提高決策質量和效率的基本前提。

3. 完善“三重一大”集體決策的監督問責體系

強化主體責任、完善國有企業“三重一大”集體決策的問責追責機制，是保障“三重一大”集體決策制度實施的必要措施。煙草公司等國有企業內部應建立健全民主選舉議事機制與激勵約束機制以及責任追究制等一系列的配套管理監督體系以確保職工參與到集體決策的活動中去。并把“三重一大”的內容作為對領導人黨風廉政建設的重要內容之一，并將此作為領導廉潔自律的一項工作。要把落實制度作為日常最重要的工作進行安排，以此作為評價、考核、晉升的重要考核指標。對于不能很好進行規范決策、自己擅自做主或集體決策失誤的，要建立追責機制，對其進行教育批評和問責。

五、結語

“三重一大”集體決策制度在國有企業執行應用過程中，由于國有企業治理結構不完善、實施標準不明確、領導干部認識不到位等等原因，存在著極大的現實困境，例如黨委會履職邊界模糊、集體決策程序中缺乏前置動議環節、缺乏必要的監督追責體系等。由此需要眾多國有企業在堅持民主性、科學性、有效性原則的前提下，明確黨委會的核心地位和履職邊界、國有企業需要完善前置程序，優化集體決策程序、完善集體決策監督問責體系等，改進集體決策制度的執行效率和效果，既保證決策的民主性科學性，又保證黨的核心領導地位。

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（作者單位：河南省煙草公司焦作市公司）