撤街設鎮、精簡機構，城市人口流失問題何解？

過去幾十年，隨著經濟發展和城鎮化的推進，撤鄉（鎮）設街道以及撤鄉并鎮、撇縣（市）設區成為一股潮流。然而，今年年初黑龍江省卻逆潮流而行，伊春市和齊齊哈爾市六個街道施行了撤街設鎮。與此同時，2月份山西省婁煩縣發布了機構改革成果，標志著山西省在“人口小縣”改革中驗證了精簡機構的可操作性。種種舉措表明，地方攤大餅式的城市擴張宣告結束，一些人口流失嚴重、產業萎縮、財政難以為繼的城市，接下來可能會朝著撤街設鎮、精簡機構等方向調整。

01撤街設鎮：“逆行”還是“自救”？

2022年12月份，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，新設立翠巒鎮、烏馬河鎮。今年1月份，又將友好區的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設為雙河子鎮、鐵林鎮。短短一個月的時間，黑龍江省伊春市六個街道被撤銷，并設為鎮。無獨有偶，在離伊春市不遠的齊齊哈爾市碾子山區，也在去年將富強街道撤銷，設立華安鎮。一系列行動之下，東北撤街設鎮的舉措引發熱議。

實際上，早在2021年年初，黑龍江就公布了《黑龍江省設立街道標準》，其中明確規定：已納入城市規劃建設范圍的鄉鎮按照撤一設一的原則，逐步撤銷改設為街道；面積和人口規模不盡合理的現有街道，應予以優化整合；未納入城市規劃建設用地范圍的鄉鎮，一般不得改設為街道。如今，伊春市和齊齊哈爾市開始推動撤街設鎮工作正是對這一文件的落地。

然而，在城市化的進程下，撤街設鎮多少算得上是個“反主流”的“逆行”現象，這一看似反常的舉措，背后究竟有何原因？

撤街設鎮的舉措之下，是政府財政壓力過大和人口的大量缺失。

過大的財政壓力是撤街設鎮的直接原因。以齊齊哈爾市為例，2021年齊齊哈爾市財政總收入164.6億元，財政總支出554.1億元，支出是收入的3倍多。一方面，當地資源枯竭后缺乏優勢產業，地方政府缺少稅收；另一方面，街道建制還在一定程度上增加了城市管理成本和財政壓力，相較于鎮，街道要求地方政府加大城市建設的投入，供養更多的職能部門人員，地方財政自然就入不敷出了。

究其根本，財政壓力的背后，正是當地人口的大量流失。近年來，大規模的人口流失，是黑龍江省，甚至是東北地區的普遍現象。以率先進行撤區設縣、撤街設鎮的伊春市為例，2010年到2020年，伊春常住人口從114 8萬人減少到879萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為－2.64%。人口的大量流出導致當地的基礎設施和配套都供過于求，比如醫院、學校、公路、鐵路、電力系統、通訊系統等，這些公共設施的共同特點是固定成本很高、邊際成本卻很低。可見，當人口持續流失，撤街設鎮就是無法回避的選擇。

北京社科院研究員王鵬表示，從第七次全國人口普查數據來看，在黑龍江，齊齊哈爾、伊春等很多城市人口在逐步減少。而且相關的產業規模，尤其是城市產業規模、相關的市政服務、營收稅收都有所萎縮，這就跟以前城市化的相關配套、基礎設施、行政體制等已不相符，撤街設鎮是符合當地的實際發展需求的，也會在一定程度上避免公共資源的浪費，減輕當地的財政負擔。

同時，相比街道，鄉鎮可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉村建設的各種政策資金，這些政策支持對發展農業等相關產業十分有利。正如同濟大學新農村發展研究院副研究員孫文華所說，這次伊春和齊齊哈爾撤銷街道改鄉鎮，是響應國家全面推進鄉村振興的要求，將街道辦改為鄉鎮，也就是恢復了原有的鄉鎮經濟發展功能。

“可以說，撤街設鎮是因地制宜、特事特辦、尊重城鄉發展現實需要的合理做法。”中國行政區劃與區域發展促進會專家委員會秘書長王開泳認為，行政區劃設置已經成為國家治理體系的重要組成部分，需根據經濟基礎和發展需要做出科學合理的響應，不斷提升行政區劃設置在構建區域發展新格局和行政治理效能中的作用。

02精簡機構：破解人口小縣財政供養難題

同樣作為人口流失大省的山西，也面臨著人口萎縮帶來的一系列的問題。在第七次全國人口普查中，山西總人口為3491.56萬，對比10年前的第六次人口普查總人口流失了7965萬。在山西全省117個縣市區中，人口15萬以下的小縣一共有33個，占比超過1/4。這十年來，人口萎縮比例超過1090的縣域數量為27個，萎縮超20%的為11個。

人口大量萎縮帶給山西最直接的挑戰便是人口與財政供養人員比例失衡的問題。2022年，山西省委編辦發文介紹，山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，且普遍存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題。

為解決以上問題，山西省委決定按照重塑性改革思路，一體推進黨政部門、事業單位、行政執法體制改革和鄉鎮機構改革，努力構建簡約高效的小縣行政管理體制。去年以來，山西前后兩批共計六個試點縣探索“人口小縣”機構改革，這些縣有一個共同特點：人口較少，且面臨持續減少的困境。這六個試點縣，常住人口多則13萬人，少則不到10萬人。

如今，山西首批改革試點初見成效，陸陸續續公布了改革成果。忻州市河曲縣，36個黨政機構精簡為22個，135個領導職數精簡為114名，186個涉改事業單位整合為40個，1964個事業編制核減為659個。太原市婁煩縣，全縣9個縣委機關減少至6個，26個政府部門降至16個.133個事業單位削減了29個。呂梁市石樓縣，改革后，全縣黨政機構減政事業單位科級職數減少11.8%，行

對此，中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，“隨著一些地方人口規模的縮小，事業編數量與人口規模不再適配，進行編制數量調整是適應格局形勢變化的必要舉措，這種改革符合與時俱進的發展思路。”

城鎮化進程的加快推動人口逐漸向地級市以上城市集中，縣域（包括部分市轄區）人口普遍迅速下降，無論是撤街設鎮還是精簡機構，其背后都是城市對人口流失做出的適時調整，是實時應變的破局之舉，但成效如何還需時間和實踐來檢驗。

不過，相關政策已經為人口流失的縣城提供了答案。2022年，中央政府辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出分類引導縣城發展方向，加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，引導人口流失縣城轉型發展

這意味著，未來，隨著人口紅利的逐漸消失和經濟高速增長的階段性結束，縣城將逐步從大規模擴張轉向“瘦身健體”，提高縣城發展的競爭力與活力，這也正是我國城鎮化進入新階段的一上重要標志。