長三角協同立法走向縱深

李佳蔚

積極推進區域協同立法是近些年地方立法的一大特色和亮點。新修改的立法法增加規定：省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制。

從地方實踐來看，京津冀、長三角等地已經形成比較成熟的立法協同工作機制，山西、福建、山東、江西、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、重慶、四川等地也進行了積極探索。本期熱點追蹤將目光投向長三角三省一市、四川省成德眉資（成都、德陽、眉山、資陽）四市，為區域協同立法提供經驗借鑒。

2022年9月下旬，長三角三省一市人大常委會同步審議通過《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》。屠軼欽攝

以4%的國土面積創造了全國1/4 的經濟總量，這里是長三角，我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。

隨著長三角區域共同利益日益增多，三省一市人大協同立法逐漸作為一種新型法律規范供給模式，不斷滿足長三角區域內的法制需求。

江蘇吳江市民李先生，因為工作原因常年往返上海青浦和吳江之間，兩地公交卡不同，他有時弄錯或忘帶卡片，帶來不少麻煩。

2022年10月起，李先生只需帶自己第三代社保卡即可在長三角示范區（上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善）六條公交線上刷卡乘車，十分便捷，“現在有了這張社保卡，我可以更方便地坐公交，還可以進景區，進圖書館”。

社保卡居民服務一卡通，是長三角協同立法在民生領域一次新的實踐。2022年9月下旬，長三角三省一市人大常委會同步審議通過《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》，自同年10月1日起在滬蘇浙皖同步施行。

根據法規，滬蘇浙皖將以社會保障卡為載體打造居民服務一卡通，居民使用社保卡將能夠逐步共享交通、旅游、社保、醫療、金融等公共服務，一卡多用、跨省通用將會逐步實現。

縱觀這幾年，長三角協同立法已走向縱深，立法項目逐漸從生態環境進入交通、營商環境、民生等領域，協同模式也趨向多元化，邁向更加實質化破解問題、促進相關工作統一的新階段。

在環境領域實現“零的突破”

長三角協同立法的歷程，最早可追溯至2007年。全國人大官網信息顯示，2007年，蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構等簽署《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》，意味著區域間“協同立法”萌芽初顯。

真正實現“零的突破”要到2014年。這一年，滬蘇浙皖共同推進大氣污染防治地方立法，三省一市共同協商確定示范性條款文本，也就是“一個文本，四家通過”。在三省一市各自制定或修改的大氣污染防治條例中，均以專章規定“長三角區域大氣污染防治協作”，明確聯防聯控。

這次合作，標志著長三角協同立法真正從紙面邁向實踐，也成為全國首個成功實施的區域立法工作協同項目。

不同行政區之間協同立法不是一件簡單的事。上海市政府辦公廳法律事務處副處長、法學博士李幸祥在《長三角區域協同立法的價值與路徑選擇》一文中談到，各行政區之間的立法訴求、價值目標難免存在差異，彼此進行博弈，立法中的利益分配機制更是一個核心問題。而在協同立法過程中，如果一方不愿繼續協同，即可能導致協同立法無法完成。

而協同立法對于區域一體化發展，具有顯著促進作用。李幸祥認為，不同的立法主體在實際立法中難免出現價值偏向，而區域協同立法有助于糾正此類價值偏向，為實現區域公共價值、推動區域公共治理服務。實踐證明，區域經濟合作越是緊密，區域協同立法的需求就越強烈。長三角區域作為中國區域經濟合作最為緊密的地區，各行政區之間進行協同立法的需求最為突出。

由于這項工作既不簡單又極具價值，各地也多以生態環境領域作為打開區域協同立法局面的突破口。

譬如，在長三角區域開了國內不同法域協同立法的先例后，京津冀地區緊隨其后，2020年1月，北京市、天津市、河北省人大分別制定了有關機動車和非道路移動機械污染防治的條例。三個條例設專章規定了區域聯合防治、區域會商、聯合執法等措施，以高度的協調性共同打響藍天保衛戰。

2018年駛上“快車道”

2018年起，隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略，長三角協同立法駛上“快車道”。

首先是完善頂層設計。2018年7月，長三角地區人大常委會主任座談會在杭州舉行，四方簽署了《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》，完善了決策層、協調層和工作層層層推進的立法協同機制，并明確聚焦交通互聯互通、能源互濟互保、產業協同創新、公共服務普惠便利、環境整治聯防聯控等七個重點領域加強立法工作協同、監督聯動。

“通過這個協議把協同立法從工作探索角度納入制度化軌道。”上海市人大常委會法工委主任閻銳在近日一場論壇上說，之后長三角不斷用立法方式回應新時代提出的新命題，尤其在長三角一體化示范區建立以后，提出了很多新課題。

有了制度保障，長三角協同立法首先服務和支持國家戰略。2018年11月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會同步通過《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，這四份人大《決定》在關鍵條款和內容上保持一致。

其中，三省一市均明確支持和保障長三角地區一體化發展國家戰略的總體要求、推進機制、重點領域和重點工作等，特別是在規劃對接、法治協同、市場統一、生態保護、共建共享等方面作出了明確規定，號召國家機關和社會各方共同行動，支持和保障長三角一體化發展。

2020年9月，滬蘇浙又同步為促進和保障長三角示范區建設立法，通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，明確示范區建設要堅持新發展理念，不破行政隸屬、打破行政邊界，率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢、從區域項目協同走向區域一體化制度創新，實現綠色經濟、高品質生活、可持續發展的有機統一。

其次，保障長江流域“禁漁令”。2021年1月1日起，長江流域重點水域十年禁漁全面啟動。為保護母親河，滬蘇浙皖人大于2021年2月底3月初再次同步作出決定，均通過《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》。這次同步立法，三省一市構建了協同非法捕撈閉環監管長效機制，明確聯動開展長江保護法和長江禁捕執法檢查。

此外，幾年間在多部地方立法中設“長三角區域協作專章”，立法項目多元化。比如，2019年9月通過的《上海市航道條例》設長三角專章，規定上海市、區交通部門應當與長三角相關省、市交通部門建立溝通協調機制，加強航道規劃、建設、養護、保護協作，構建長三角區域信息共享、聯勤聯動的航道管理體系。

長三角生態綠色一體化給嘉善鄉村注入了新活力。IC photo/圖

2022年10月通過的《上海市促進虹橋國際中央商務區發展條例》同樣設長三角專章，對推動公共服務共享，設立服務長三角一體化發展的投資基金等作出規定。

三種模式，協同立法走向深入

2022年11月19日，華東政法大學舉辦“區域一體化高端法治論壇暨長三角一體化高質量發展法治論壇”。據第一財經報道，上海市人大常委會法工委主任閻銳在會上表示，這些年上海有了立法工作新常態，除了一般地方立法以外，多了兩種特殊立法，一是浦東新區法規，一是長三角協同立法。

“我們每年都要會同江蘇、浙江、安徽共同選定長三角協同立法的項目選題，同時通過各方協作方式積極推進。”閻銳說。可見，長三角協同立法已成為常態化工作。

在閻銳看來，目前長三角協同立法形成了三種模式。

第一種是協調互補的協同模式，是指經過四地人大常委會互相協商后，對相關條款形成示范性協商條款文本，之后再由各地在求同存異基礎上做一些個性化的表達。

這種模式最具代表性的法規，即2014年起長三角三省一市相繼通過的大氣污染防治條例，總體章節和條數基本相同，但是在具體工作要求以及相關表述上，各地存在一些差異，以此解決協同立法中各地碰到的具體問題。

第二種是“三同模式”，即文本相同、審議時間相同、宣傳推進工作相同。比如，《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》是具有代表性的法規。

第三種是提煉專門章節的常態模式。在長三角協同立法中，如果四地法規在文本相同上有難度，則可以設置長三角專章，以此在具體層面明確合作的模式。“目前有許多條例中都有了長三角專章，包括鐵路安全管理條例等在內的約10 部法規中都采用了此類模式。”閻銳說。

鐵路安全管理條例中設置長三角專章。中新社/圖

“協同立法應該不斷走向深入，走進更加實質化破解問題、促進相關工作統一的新階段。”在談到接下來長三角協同立法工作時，閻銳提出，協同立法選題要更加精準，體現三省一市的共同需求和關聯性。

李幸祥與閻銳的觀點異曲同工，他也歸納了長三角既有協同立法實踐的三種路徑。

一是松散型協同，即關鍵部分條款協同，三省一市分別制定發布。二是緊密型協同，即立法內容基本相同，三省一市分別制定發布。三是融合型協同，即立法內容完全相同，三省一市聯合制定發布。

值得一提的是，李幸祥還設想了一種尚未實踐的協同模式，他稱之為“一體化協同”，即由創制區域立法主體開展區域一體化立法。“在三省一市現有立法主體之外，創制一個新的區域立法主體，由其開展區域一體化立法，直接適用于長三角區域。”他解釋，由于缺少立法法支持，這一路徑近期幾乎沒有實施的可能性，但從長遠來看，在理論層面可以作為未來的路徑模式進行探索研究。