碳達峰目標下中國漁船管理政策探討

樊 菲

(中國水產科學研究院漁業機械儀器研究所,上海 200092 )

2020年9月,國家主席習近平代表中國向世界作出莊嚴承諾:中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和[1]。中國是漁業大國,漁業活動是產生碳源和制約碳匯的關鍵因素之一,挖掘漁業增匯潛力,降低漁業碳源排放,發揮漁業在生態系統治理中的特有功能,對轉變漁業經濟發展模式,服務國家雙碳戰略(即碳達峰與碳中和)意義重大。中國海洋捕撈漁船數量眾多,每年燃油消耗約為637×104t,且普遍存在漁船老化、燃油利用率低等問題[2],根據中國水產科學研究院漁業機械儀器研究所2008—2009年的漁船能耗與節能技術調研結果,2008年中國漁船的碳排放量為673.2×104t,折算成二氧化碳量為2 470.6×104t[3],海洋捕撈能耗占整個漁業經濟總能耗的比例高達70%[2],海洋捕撈漁船已經成為中國漁船能耗和二氧化碳排放的主要領域[3]。引導中國漁船朝著低碳環保方向發展,制定漁船轉型發展的政策體系對推動漁業碳減排將發揮重要作用。

《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)是中國漁業的根本大法[4]。《漁業捕撈許可管理規定》是《漁業法》規定的漁業漁政管理的基本制度,該法2002年頒布, 2018年進行了全面修訂;2020年7月8日,為落實國家“放管服”改革要求,圍繞簡化程序、規范管理、優化服務再次修訂。目前,中國形成了由1項漁業法、17項國家行政法規,若干項部門規章和規范性文件共同組成的漁業政策體系[5]。2022年2月9日,農業農村部公布了現行有效規章和規范性文件目錄[5],漁業領域規章33項、規范性文件45項,分布方向及發布數量如圖1所示,漁船管理類政策數量僅次于漁業資源保護類政策和涉及境外政策的發布數量。

當前,中國漁船數量依然較多,漁船及其裝備技術水平相比發達國家較為落后,漁業生產對能源和資源的依賴性依舊較高,對漁業資源環境帶來的壓力也日趨增大[6]。《“十四五”全國漁業發展規劃》指出,在漁業高質量發展目標下,中國漁業法律政策體系仍有待于進一步完善[7]。漁船是流動作業,污染排放地不固定,監管也較為困難,通過構建更加完善的漁船漁具管理制度,控制漁船對環境的污染危害,提高漁船及其裝備的低碳環保水平,任務依然艱巨。

圖1 農業農村部現行漁業政策分布方向及發布數量圖Fig.1 Quantity distribution map of current fishery policy of Ministry of Agriculture and Rural Affairs

1 現行有助于中國漁船碳達峰的管理政策探討

1.1 漁業油價補貼調整政策

2006年中國出臺油價補貼政策(以下簡稱“油補”政策),在當時極大地促進了漁民民生改善,實現了漁業增效、漁民增收和漁業穩定的初衷。但該政策的實施一定程度上鼓勵了漁民的捕撈行為,與國家2002年發布的期望通過漁民轉產轉業降低捕撈量的政策(簡稱“雙轉”政策)發生“頂托”[8-9],使漁業資源進一步枯竭。2015年國家改變油價補貼方式,印發了《關于調整國內漁業捕撈和養殖業油價補貼政策促進漁業持續健康發展的通知》(財建〔2015〕499號)[10],通過提高減船補助標準、支持漁船現代化裝備建設等轉移支付項目優化補貼方式,以達到減船減產目標。2019年發布《關于修訂國內海洋捕撈和養殖業、遠洋漁業油價補貼政策調整實施方案的通知》(農辦漁〔2019〕10號)[11]對燃油補貼政策進一步調整完善,陸續在船舶報廢拆解、船型標準化和漁船更新改造等有利于減少漁船數量、降低捕撈量、提高漁業裝備現代化水平等方面的項目上推出補貼轉移支付方案和實施細則。2015—2019年,共推出“油補”政策調整文件近10項,“油補”政策專項轉移支付項目實施管理細則6項,歷經15年的燃油補貼改頭換面,從燃油補貼向獎勵負責任捕撈和鼓勵漁船提高漁業裝備節能低碳水平上成功轉變。

1.2 減船減產政策

國家控制漁船數量和總功率的“雙控”政策從1987年開始實施,并于1992、1997、2003和2011年陸續下達“雙控”目標,對海洋捕撈漁船數量和功率實行總量控制制度,重點壓減老舊和木制漁船。2007年,原農業部下發了《關于加強老舊漁業船舶管理的通知》[12],限制安全隱患大的老舊船舶從事漁業生產活動,引導船舶所有人加快更新改造。然而,據統計,在1987年國家實施“雙控”制度到2015年的28年期間,機動漁船數量和總功率分別累計增長了2.2倍和3.7倍;機動漁船數量和總功率平均年增長率分別達到9.5%和16.0%;海洋捕撈量從463.33×104t增長至1 314.78×104t,增長了近2.8倍,平均年增長率為14.5%[13]。1978—2016年,近海漁業資源情況更加惡化[14-15]。以近海捕撈總量零增長甚至負增長為目標的“雙控”政策實施效果并不理想。

隨著近海漁業資源的衰退,沿海地區開始著眼于漁業經濟結構調整,尋找和探索新的增長點。2013年住建部、原農業部、國家發改委、國土資源部聯合下發了《關于實施以船為家漁民上岸安居工程的指導意見》(建村〔2013〕99號)[16],使以船為家的漁民終于享受到了改革發展的成果[17];同時,從遼寧到海南,水產養殖、漁業資源增養殖、海洋牧場、遠洋漁業和水產品精深加工這些現代漁業發展方式被寫入國務院批復的沿海區域規劃或指導意見中。進入“十三五”后,2017年1月原農業部出臺《關于進一步加強國內漁船管控實施海洋漁業資源總量管理的通知》,首次組織實施海洋漁業資源總量管理制度,提出“十三五”期間實現全國壓減2萬艘海洋捕撈漁船的總任務和國內海洋捕撈總產量減少到1 000×104t以內的總目標[18]。雖然由于中國老舊、木質漁船數量仍然較多等歷史原因,漁業資源衰退、水域生態環境退化態勢尚未根本扭轉,但中國減船減產政策不斷調整、持續推進的成效不可磨滅。“十三五”以來,全國已累計拆解漁船20 414艘[19],首次實現內陸七大流域、四大海域休禁漁制度全覆蓋,與2015年底相比,壓減海域捕撈漁船4.4萬艘,共計165.7×104kW。2021年全國漁業經濟統計公報數據顯示,2021年國內海洋捕撈總產量為951.46×104t,較2015年1 314.78×104t下降了28%[20]。2020年發布的《“十四五”全國漁業發展規劃》中,將“全國海洋捕撈機動漁船數量與2020年相比實現負增長”作為綠色生態目標之一[7],在此目標下,“十四五”期間國家將繼續支持海洋捕撈漁船減船減產,落實轉業扶持政策。

1.3 漁船污染防治政策

目前,中國漁業已形成以《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《漁業法》等法律為中心,《漁業捕撈許可管理規定》等國務院行政法規以及《漁船法定檢驗技術規則》等部門規章為補充的防止漁船污染環境的政策體系。在國家行政規章的統領下,各主管部門針對性地出臺助力政策落地的規范性文件。2010年1月發布的《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中規定增加漁政、漁港、漁船安全設施等建設投入,指出“要重點開展漁船節能減排,減少漁船燃油消耗和廢氣、廢油、廢水排放”[21],這對中國漁船朝環保友好型、綠色高質量方向發展具有深遠意義。

當前中國漁船防污染裝備落后,由漁船產生的環境污染問題嚴重,漁船污染事故頻發,漁業的污染防治尤其是對漁船的防污染管理仍需加強。受漁船作業流動性特點和漁民環保意識不強的影響,漁船防污染政策的執行效果不是很理想。依照國家2030年前實現碳排放達峰的總體目標,中國漁業減污降碳任務迫在眉睫,漁船減碳壓力有增無減,制定適合中國漁船特點的污染防治政策體系以及助力政策落地的配套措施刻不容緩。

1.4 漁船更新改造政策

2015年財政部印發《船舶報廢拆解和船型標準化補助資金管理辦法》,鼓勵沿海和遠洋老舊運輸船舶提前報廢更新[22]。2018年財政部下達《關于下達漁業發展與船舶報廢拆解更新補助資金預算的通知》,支持漁船提前報廢拆解、更新改造[23]。根據財政部下發漁業發展與船舶報廢拆解更新補助資金清算結果數據,2014—2019年,中央財政撥付用于漁業發展與海洋漁船報廢拆解更新補助資金共計22.96×108元,用于內河漁船報廢拆解更新補助資金43.04×108元[24]。隨著政府對漁船報廢拆解和更新改造工作的大力推進,中國各地區漁船玻璃鋼化趨勢隨之顯現。據《全國漁業船舶檢驗業務統計年報(2016)》數據顯示,2016年廣西新建玻璃鋼海洋漁業船舶33艘,同比增加26艘,增幅明顯[25];江蘇省新建漁業船舶中,近1/3是玻璃鋼材質的漁業船舶[24]。這表明在漁業船舶更新改造補貼的政策扶持下,玻璃鋼質漁業船舶的發展進入了新時期。

在加快推進中國新材料漁船高質量進程中,“十四五”以來,國家陸續出臺了《關于實施漁業發展支持政策推動漁業高質量發展的通知》(財農〔2021〕41號)[26]、《關于做好2021年漁業發展補助政策實施工作的通知》(農辦計財〔2021〕24號)[27]、《漁業發展補助資金管理辦法》(財農〔2021〕24號)[28]和《玻璃鋼等新材料漁船建造管理要求》(農漁辦〔2021〕16號)[29]等相關支持發展玻璃鋼等新材料漁船的政策文件,重點對高能耗、安全狀況差的老舊漁船更新改造成玻璃鋼等節能環保新材料漁船給予適當補助;2021年農業農村部印發的《“十四五”全國漁業發展規劃》,明確要求挖掘漁業減排增匯潛力,并確立了支持資源破壞強度大的漁船更新改造為資源友好型捕撈漁船,發展玻璃鋼等新材料、新能源漁船建設,推進漁船節能減排等重大工程[7]。在農業農村部和國家發改委共同制定并發布的《農業農村減排固碳實施方案》[30]中,不僅明確提出了今后在漁業減排增匯、農機節能減排、可再生能源替代等方面的6項重點任務,還強調了相應的保障措施。

2 碳達峰目標下漁船管理政策現存問題分析

2.1 助推漁船實現碳達峰的政策體系不健全

自國家提出碳達峰、碳中和總體目標以來,漁業主管部門高度關注,積極推動漁業服務國家雙碳戰略。中國是漁船大國,漁民是個龐大而復雜的特殊群體,當前針對漁業減碳增匯的總體規劃及配套政策尚未出臺;國家層面上,包含漁業碳匯交易規則、漁船碳源碳達峰中短期規劃等在內的漁業碳達峰政策體系尚需構建;針對低碳型漁船和船用節能裝備升級換代的政策支持力度不夠;漁民減排固碳的指導標準體系尚缺乏系統性構建。

2.2 助力碳達峰政策落地的配套制度不完善

現行漁業制度既缺乏對漁業具體政策評價的要求,政策評價結果也未被作為政策完善和對相關責任主體開展績效考核的依據[31],無法形成持續性改進的政策制定機制。引導漁民貫徹漁船碳達峰相關政策和激發漁民主動環保意識的措施和辦法不足,如季節性休漁政策中,尚缺乏應對開漁期競爭性捕撈的有效應對措施。

2.3 基礎數據獲取困難導致政策實施不到位

有證無船、船證不符、柴油機銘牌標定的額定功率小于其實際額定功率等現象在中國漁船群體中普遍存在[32],所掌握的漁船數據與實際的較大差距致使漁業政策的實施較難到位。對漁船基礎數據的收集與管理始終是漁業管理的難點問題,使得對中國漁業碳源的測算無法做到與實際相符。此外,現有政策體系未對傳統漁民和非漁勞力加以區分,導致下海捕撈的主體構成復雜,對非漁勞力未加控制,一定程度上導致傳統漁民成為漁民轉產轉業等政策調整下的利益受損人[33-34],從而使轉產轉業政策成果大大削弱。

2.4 支持政策實施的產業技術研究基礎薄弱

節能型漁船產業發展基礎薄弱,比如玻璃鋼等新材料漁船雖歷經40多年發展歷程,但產業發展基礎并不牢固,技術指南與標準規范滯后,行業內標準供給缺口依然較大。長期以來,中國建造的玻璃鋼漁船質量問題頻出,質量和安全性難以保障[35],加之新材料漁船相比鋼質和木質漁船造價偏高,使得漁民對玻璃鋼等低碳節能型漁船的接納度不高。技術研究薄弱導致質量問題頻出,使得推廣節能型漁船的支持政策未取得預期效果。

2.5 漁船綠色政策與漁民生計存在博弈

漁民對資源狀況等信息認識不充分的情況廣泛存在,使得漁民與政府在減船減產等政策落實上存在博弈[36]。另外,中國漁民受教育程度普遍偏低,對于中國漁民來說,在一定時期內仍不能擺脫將出海捕撈作為其維持生計的主導來源,較多的漁民對漁業助力國家雙碳戰略目標實現疏于關注,對漁業實現碳達峰目標的主人翁責任意識不足,使得季節性休漁期一過,漁民們就大肆捕撈,也因此抵消了禁漁期產生的漁業資源恢復成果。

3 碳達峰目標下漁船綠色發展建議

3.1 著力提升漁業生產的現代化水平

推進漁船裝備的研發升級與質量提升,加快漁業信息化、智能化、自動化、節能化等技術的研發,推動船用發動機、捕撈機械等裝備的輕型化,鼓勵儲能電池、太陽能、LED 燈照明等綠色清潔能源在漁船上應用,提升漁船及其裝備核心競爭力,避免中國漁業裝備長期在低技術水平上徘徊的局面;加強對漁業碳達峰人力資源的教育投入,培養產業高端創新型專業人才,培訓船員、教育漁民,通過提高漁民的整體素質,提高生產組織化程度;推動漁船信息化管理,實現漁船可視化、實時化管理,著力提升漁業監管效率與現代化水平。

3.2 持續完善漁業產業發展機制

中國漁業“油補”政策之所以產生負面影響和漁業權的缺失有密切關系。當前中國缺乏真正意義上能夠激發漁民主動自覺維護漁業資源可持續利用的漁業權。從法律層面上定義漁業權主體和漁民身份,把中國的漁業分為漁業權漁業和許可漁業,根據不同的生產主體建立相應的準入制度,激發漁民保護中國漁業環境資源的主人翁意識。規范海洋漁業捕撈許可證審批制度。完善對漁民減碳降污行為的政府激勵政策和對低碳節能型漁船及船用節能裝備研發的財政支持政策。

3.3 不斷健全政策制定執行評價機制

完善漁船碳達峰相關政策制定過程的公眾參與程序,明確參與主體的選取方式,公眾參與的途徑,公眾意見反饋的途徑、形式、時限,規定公眾參與作假的責任追究形式;明確政策執行的主管部門,充分調動各個部門參與實現漁船碳達峰目標的積極性;建立政策評價機制,明確評價主體、對象、內容、技術方法、指標體系和程序等內容,將評價結果與責任主體的績效考核掛鉤。

3.4 增強對漁民的教育引導與生計關注

一方面,政府主管部門通過公眾號、宣傳欄、公益講座等各種途徑對漁民開展降污減碳的教育宣傳,提高漁民環保素質;另一方面,關愛漁民,對因保護區建設、長期禁漁制度等引致的被迫性轉產轉業的漁民,使其通過實現由捕撈生產者到護漁工作者身份的轉變,獲取工資收入,達到穩就業、防回流、促增收、共保護的目的,通過公眾參與發揮漁船碳達峰政策制定的公眾監督功效。

4 結語

優化中國漁船降污減排政策體系,是助推漁業實現碳達峰的現實需求。當前正值“十四五”發展時期,要牢牢把握“十四五”政策環境更加優化和新模式、新技術、新材料在漁業領域轉化應用的發展機遇,在大力發展漁業經濟、提高漁民生活水平的同時,通過研究制定適合中國漁船特點的漁業管理政策,引導中國漁船向低碳節能方向發展,降低漁船作業污染對環境的危害,使中國漁船全方位助推漁業碳達峰目標的實現。