汲取蘇維埃代表大會制度實踐經驗發展全過程人民民主

黨的二十大報告強調，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”“要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。這些重要論述為堅持和完善人民代表大會制度、發展全過程人民民主、保障人民當家作主提供了根本遵循，為新時代中國發展社會主義民主政治指明了方向。

中央蘇區時期，中國共產黨在江西瑞金領導建立了中華蘇維埃共和國，創建了蘇維埃代表大會制度，探索以制度法理推進實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等，讓蘇區民眾真正當家做主人，享有“廣泛、真實、管用”的人民民主，為新中國堅持人民代表大會制度提供了“初始樣本”，為新時代發展全過程人民民主提供了“初始經驗”。追根溯源工農兵代表大會制度，深刻總結中央蘇區開創發展人民民主的實踐經驗，對于深入貫徹黨的二十大精神，堅持和完善人民代表大會制度，發展全過程人民民主，進一步傳承紅色基因、堅定“四個自信”，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、工農兵代表大會制度，是發展全過程人民民主的偉大開端

1931年11月，中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會在瑞金召開，宣告成立第一個全國性紅色政權——中華蘇維埃共和國。中華蘇維埃共和國所確立的政體，是實行工農兵代表大會制度。

工農兵代表大會制度，包括鄉（市）、區、縣、省和全國五級代表大會制。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（以下簡稱《憲法大綱》）規定：“蘇維埃公民在16歲以上皆享有蘇維埃選舉權和被選舉權，直接選派代表參加各級工農兵會議（蘇維埃）的大會，討論和決定一切國家的、地方的政治事務。”各級工農兵代表會議，不僅是立法機關，而且是權力機關，不僅制定法律、法規，決定國家和地方重大問題，而且有權任免行政、審判、檢察機關的工作人員，監督日常工作。中央及各地方政府工作負責人員均由代表大會選舉后任職，不勝任的由民眾公決后撤換。所以，工農兵代表大會真正代表了工農民眾的意志和利益，真正做到了讓工農行使國家權力。

毛澤東在第二次全國蘇維埃代表大會上指出：“蘇維埃政權的民主發展到了這樣的程度，實在是歷史上任何政治制度所不曾有的。而蘇維埃依靠這一制度，同廣大民眾結合起來，就使蘇維埃成為最能發揚民眾創造力的機關，使蘇維埃成為最能動員民眾以適應國內戰爭適應革命建設的機關，這也是歷史上無論什么政府所做不到的。”

工農兵代表大會制度是人民真正當家作主的偉大開端，是發展全過程人民民主的偉大嘗試，是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的理論萌芽，具有以下鮮明特點：

一是人民民主的廣泛性。民主選舉全覆蓋。蘇維埃給予一切被剝削被壓迫的民眾以完全的選舉權與被選舉權，女子的權利與男子同等。蘇維埃選舉工作按照選舉動員、劃定選舉單位、選民登記、公布候選人、正式選舉5個步驟。許多地方的選舉會選民達到了80％以上，有些地方達到了90％。蘇維埃民眾享有廣泛的民主決策、民主管理、民主監督等權利。

二是人民民主的真實性。《憲法大綱》規定：蘇維埃政權屬于工人、農民、紅色戰士及一切勞苦民眾，在蘇維埃政權下，所有工人、農民、士兵及一切勞苦民眾都有選舉代表掌握政權管理的權利。蘇區時期召開的兩次全蘇大會，在充分發揚民主的基礎上，大批優秀干部和從斗爭中成長起來的群眾領袖，被選進中央執行委員會及所屬機構。《憲法大綱》還規定，蘇維埃公民享有勞動權、受教育權、婦女解放與婚姻自由權、宗教信仰自由權等民主權利，充分體現了民主的真實性。

三是人民民主的實用性。蘇維埃代表大會主要通過人事任免、預決算審核、法律法令批準審核以及審計監督等方式對行政權實施全面監督。針對蘇維埃代表大會選舉產生的各級執行委員會及其所屬機構出現的形式主義、官僚主義，以及貪污腐化消極怠工行為，黨和蘇維埃政府開展了群眾監督，讓群眾自身參與到管理國家事務，揪出一批欺壓百姓的投機專營以及貪污腐化分子，讓工農群眾見證了這些舉措的實用管用。

四是民主制度的原創性。工農兵代表大會制度，雖是“舶來品”，但它與中國革命實際相結合，推出了許多原創性的制度設計。如代表與居民固定聯系制度；首輪選舉可以實行豆選；代表有犯重大錯誤的，可以撤回其代表資格的召回制度；規定農民和婦女須按一定比例當選代表。這些具有中央蘇區特色的民主制度方式，彰顯了中華蘇維埃共和國民主制度的個性特征，是蘇區民眾真正當家作主、實現全過程人民民主的重要制度載體，是新中國人民代表大會制度的雛形與根源。

二、以工農兵蘇維埃代表大會制度為載體，推進實現全過程人民民主的探索與實踐

1.探索民主選舉“全覆蓋”。蘇維埃的人民民主，除憲法大綱所賦予人民的權利外，主要體現在實行了真正的民主選舉。中央執行委員會關于選舉運動的訓令強調：蘇維埃政權對于自己的階級表現出來的是最寬泛的民主主義，要“使選民盡量發表意見，使革命的民主精神充分表現出來。絕對禁止用強迫命令的方式通過代表名單”。

《憲法大綱》規定，凡蘇維埃共和國公民除軍閥、官僚、地主、豪紳、資本家、富農等及一切剝削人的人和反革命分子外，在16歲以上均享有選舉權和被選舉權。中央蘇區進行的三次大規模的民主選舉運動，充分體現了全覆蓋、廣動員、齊參與的顯著特征。選民登記用紅榜白榜將有選舉權和無選舉權的居民嚴格劃分；規定分成若干選舉單位進行選舉，使選民參選十分便利；許多地方選民參選率達到80％，甚至90％以上；實行候選名單制度，使選民在選舉前能夠提前做好準備；多數市鄉蘇維埃，婦女當選為代表的占了25％以上，部分地方占60％。

中央蘇區的選舉運動，通過依法對選民資格、選舉程序、階級劃分和代表比例等方面作出的詳細規定，真正充分發揚了民主，體現了選民意愿，蘇區人民真正行使了管理國家的民主權利。通過“全覆蓋”的民主選舉，大批工農先進分子被選入蘇維埃。

2.探索民主決策“全程序”。蘇維埃代表大會制度下的民主決策，主要體現在各項法律、法規、條令，由代表大會根據工農利益制定和頒布，一切重大問題根據民意討論決定。“全程序”參與法理制度的民主審核和政府管理事項的民主議決，是蘇維埃民主建設的重要保障。

制定法律決策程序民主。建議、起草、審議、通過、頒布五個程序銜接有序。在起草法律時，吸收各地各階層代表廣泛的參與，然后由各代表團進行討論和審議，有效吸納民主意見、完善法律條文，做到在制定和通過法律時決策民主。

修改法律決策程序民主。蘇維埃代表大會及其執行委員會，根據施行效果對法律不斷進行修改完善，對于法律在執行過程中是否出現不符合實際的情況，傾聽基層群眾的呼聲；在進行修改法律的決策時，采取自下而上的方式，尊重基層群眾的意見建議，充分吸納合理部分。對于不合理意見，作出解釋說明。

對法律法規執行過程中存在的缺點和弱點，廣泛征求全體選民的意見。1932年11月，臨時中央政府成立周年之際，向全體選民報告了一年來法令的實施情況。并“希望全體選民同志，加以詳細檢查，充分地幫助蘇維埃政府，迅速地將他克服”。

對代表提案決策民主。在“二蘇大會”期間，共收到來自方面軍、紅一軍團、彭楊步兵學校、紅五軍團和軍委直屬隊的5份提案，對于以上提案，大會進行了認真研究并在會后作出相應回復。

3.探索民主管理“全鏈條”。毛澤東在“一蘇大會”上指出：蘇維埃為工農勞苦群眾自己管理自己生活的機關，是革命戰爭的組織者與領導者。此后又進一步明確：在鄉市蘇維埃政府下設立各種委員會，廣泛吸收各方面的群眾積極分子參加基層政權的管理決策工作，蘇區各地根據實際工作的需要設各種自我管理機構。這些都真正體現了蘇維埃是工農群眾自己管理自己的機關。

蘇維埃代表大會的民主管理，見之于市與鄉的代表會議。蘇區的市、鄉代表會議制度，是蘇維埃組織的基礎，是使蘇維埃密切接近廣大群眾的機關。為強化基層政權與群眾的聯系，臨時中央政府采取：依照代表與居民住所接近的原則，將全體居民適當分配到各個代表的領導（聯系）下，使代表和居民發生固定關系，群眾和蘇維埃在組織上連成一片；在就近的幾個市蘇鄉蘇代表中，選舉一人為主任代表，負責其領導下的代表開展工作，解決居民中發生的較小問題，使得市蘇鄉蘇主席團通過代表而與群眾發生密切聯系；組織各種經常的及臨時的委員會，作為市蘇鄉蘇的咨詢議事機構，如土地委員會、教育委員會等，既調動了群眾參與管理政府和公共事務的積極性，又使廣大民眾直接參加管理工作；規定市蘇鄉蘇的選舉周期為半年，以保持基層政權的活力，兩次選舉間，代表有犯重大錯誤或不稱職者，可由選民或代表會議經一定程序罷免或開除。

區以上各級政權機關完全建筑于市鄉蘇維埃的基礎之上，由各級的工農兵代表大會與執行委員會組成，政府工作人員由選舉而任職，不勝任的由公意而撤換，一切問題的討論解決根據于民意。由此可見，蘇維埃政權是真正的廣大民眾自己進行民主管理的政權，廣大民眾“全鏈條”參與蘇維埃政權管理服務的方方面面。

4.探索民主監督“全方位”。蘇維埃政權是工農民主專政的政權，工農群眾不僅有權選派代表參加國家政權的管理，而且有權對政府工作人員進行直接監督。黨和蘇維埃政府根據《憲法大綱》的規定，創造各種條件倡導蘇維埃公民對黨政工作人員實行“全方位”民主監督。

各級工農檢察部控告局，是接受和處理工農群眾對蘇維埃機關或國家經濟機關工作人員貪污浪費、違法亂紀和官僚主義等不良作風檢舉揭發控告的專門機關。《工農檢察部控告局的組織綱要》規定：蘇維埃的政府機關和經濟機關，有違反蘇維埃政綱、政策及目前任務，離開工農利益發生貪污、浪費、官僚腐化和消極怠工的現象，蘇維埃公民無論何人都有權向控告局控告。這一規定保護了蘇維埃公民行使正當的民主監督權利。

突擊隊，是蘇區工農群眾在工農檢察部指導之下監督政權的新方式。突擊檢查的內容，是關于蘇維埃政策貫徹執行情況、工作計劃實現情況、官僚、腐化、貪污現象等問題。凡有選舉權、現實表現好的工農分子，都可任突擊隊員。

蘇維埃的民主監督，還體現在廣大選民對自己選出的代表具有充分的監督權。下才溪鄉160多個代表的候選名單公布后，受到選民墻報批評的有20多人。這些被批評的候選人都是不顧選民利益、工作表現消極的。通過選民的民主監督，把好了代表的入口關。

以法律條文對群眾監督權進行規定：鄉蘇維埃的代表，如有不執行自己的職務，違背選民的托付甚至有違法行為時，鄉蘇維埃選舉該代表的選民，有隨時召回該代表之權，并可另行選舉；代表有違背選民公意者，或無故連續兩個月不出席代表會議者，或違抗代表會議決議經過警告拒不改正者，或犯有其他重大錯誤者，選民有權撤回或開除之代表。這些規定有利于選民對代表進行“全方位”的監督。

5.探索代表履職“全過程”。所有蘇維埃代表大會的代表中，鄉蘇維埃代表來自于基層，散布于群眾中，與群眾聯系最為密切，可以看出中華蘇維埃共和國的代表，在履職“全過程”中始終代表群眾的根本利益。

建立代表聯系選民制度。鄉蘇維埃每名代表按照家屋位置、能力強弱，固定聯系30～70名居民。這種代表分工的辦法，能使全體代表擔負責任，有利于代表履職和保證選民的民主權益。1933年5月，中央執行委員會主席毛澤東在瑞金武陽區對代表聯系選民群眾的情形還進行了調查。

做到下情上達和上情下達。每個鄉蘇維埃代表定期、不定期召集所聯系的人員開會，會議內容主要是征集群眾的意見向鄉代表會議作報告，解決群眾中間的困難問題；以及報告鄉蘇的決議，向選民傳達上級蘇維埃進行的工作，并領導他們執行上級蘇維埃的命令、指示和上級代表大會決議。

督促檢查選民群眾執行工作。每位代表在一定范圍內督促選民執行蘇維埃工作，例如督促春耕，宣傳積極分子當紅軍，宣傳加入合作社，督促兒童進日學，督促大人進夜學，督促講究衛生等等。通過代表的督促檢查，使蘇維埃各項工作在群眾中得以貫徹執行。

各代表的履職情況和工作的好壞，可以從上述工作中進行考察。選民對于各代表的履職情況，可以進行“好”或者“不好”，“同意”“消極”甚至是“官僚”的評論。

三、汲取蘇區實踐經驗，發展全過程人民民主

1.發展全過程人民民主，必須堅持中國共產黨領導。黨對蘇維埃代表大會的領導，體現在對蘇維埃代表大會的把舵定向上。1930年2月，中央政治局常委會討論了準備提交全國蘇維埃代表大會的決議案和法律草案，確立蘇維埃政權的國體、政體及法制建設等。5月，中共中央主持召開了全國蘇維埃區域代表大會。大會通過的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》確定蘇維埃代表必須由生產者直接選舉產生的原則。具體規定了鄉、區、縣各級蘇維埃代表中工農成分的配比，以及實行最簡便、最直接的選舉方法；指出這樣的蘇維埃才真正是群眾自己直接選舉的政權，完全代表群眾的利益，只有工農兵蘇維埃才是最直接、最廣泛的民主政權。

1930年9月，由中共中央提出，中國工農兵會議第一次全國代表大會中央準備委員會全體會議通過的《中華蘇維埃共和國國家根本法（憲法）大綱草案》，明確規定根本法的七項基本原則。1931年11月5日，中共中央確立了《憲法大綱》17條原則要點，電告中共蘇區中央局，同時強調：“望提此原則要點在蘇大會通過。”1931年11月7日至20日，“一蘇大會”勝利召開，通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》完整準確地貫徹了中共中央的精神和要求。

黨對蘇維埃代表大會的有效領導，還體現在保證工農群眾充分享有民主權利上，“黨對于蘇維埃委員選舉可以擬定名單，但不能直接向群眾提出，只有在群眾中宣傳，使群眾自己接受這種意見，選舉出來”。中共中央特別強調：“蘇維埃是直接民眾政權，蘇維埃的組織必須經過群眾大會或代表會議選舉，絕對禁止由黨部指派式之組織。”

習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。要在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。”中國特色社會主義新時代，通過人民代表大會制度為載體實現全過程人民民主，要加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。要在黨的領導下，通過各種途徑和形式充分保障人民當家作主，不斷滿足人民對美好生活的向往。

2.發展全過程人民民主，必須完善人民當家作主制度體系。在中國共產黨的領導下，中華蘇維埃全國代表大會和中央執行委員會，先后制定頒布了130余部法律法規。這些法律法規代表了廣大工農群眾的利益，體現了工農民主制度，保證了人民當家作主，并服務于蘇維埃國家政權。其中最重要的是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，它明確規定了中華蘇維埃共和國的性質、根本任務、基本制度、工農勞苦大眾的權利與義務等。它在中華蘇維埃共和國法律體系中居主導地位，具有最高的法律權威和最強的法律效力，是治國安邦的總章程，是保障工農民主制度的根本大法。此外還有組織法、選舉法、經濟立法、刑事立法、民事立法等。

上述制度體系，對于調整階級利益，保障工農民主權利具有重要的意義，是蘇維埃代表大會制度保證人民當家作主的堅強后盾。

習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”支持和保證人民當家作主不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中。新時代要通過人民代表大會制度的立法，形成全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道。修改人民代表大會制度的相關法律，充實完善發展全過程人民民主的要求和措施，在法治軌道上推進全過程人民民主的實踐。

3.發展全過程人民民主，必須統籌運用法定監督方式。為了保障蘇維埃法律法規能夠正確實施，保證工農民主權利，在中國共產黨的領導下，蘇維埃代表大會建立健全了監督體系，統籌運用各種監督方式對各級黨政機關、群眾團體和國有企業公職人員進行有效監督。

在蘇維埃監督體系中，法制監督是重要一環。為懲治貪污腐敗行為，中央執行委員會于1933年12月15日發布了《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》。這一法令的頒布，為司法機關對貪污腐敗犯罪的審判量刑，制定了法律依據，使懲治貪污腐敗行為有法可依。各級黨政機關和群眾團體也充分運用這一法律武器，同貪污腐敗現象展開了堅決斗爭，有力地推進了蘇區的作風建設，遏制了蘇區貪污腐敗現象的滋生。

政權監督。一方面，成立隸屬于蘇維埃政權機關的各級工農檢察部，根據《工農檢察部的組織條例》賦予的權力，在監督政府工作和檢舉揭發違法亂紀現象方面，發揮積極作用。另一方面，上級政府機關不定期地派出巡視員或檢查團，對下級政府機關實行工作指導和檢查。

審計監督。專門在經濟領域對各級黨政機關及國家企事業單位及其工作人員進行監督檢查，以堵塞貪污浪費漏洞、防止貪污腐敗現象發生的有力措施。中央蘇區查處的許多貪污浪費腐敗案件，都是中央審計委員會通過審計有關財務賬目發現和揭露出來的。

此外，在蘇維埃監督體系中，還有黨的監督、司法監督、群眾監督等方面。實踐證明，蘇維埃代表大會制度創造性地建立的一整套監督體系，為鞏固工農民主專政的蘇維埃政權，起到了有力和卓有成效的作用。

習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調：“人大要統籌運用法定監督方式，加強對法律法規實施情況的監督，確保各國家機關都在憲法法律范圍內履行職責、開展工作。”進入中國特色社會主義新時代，要進一步健全“一府一委兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度，堅持正確監督、有效監督、依法監督，不斷加強和改進人大監督工作，促進依法行政、公正司法。進一步完善憲法和法律，保障人民依照規定有權對國家機關和國家工作人員提出批評和建議，有權對國家機關和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉。

蘇維埃代表大會制度作為工農民主專政政權的政體，始終堅持為民執政、執政為民，始終堅持以人民為中心的發展思想。

首先，立法堅持以工農群眾為中心。以合法性制度設計保證工農群眾在社會中的地位，從而使廣大工農參與政治活動有法可依、有章可循。如頒布土地法，實現耕者有其田；頒布勞動法，保障工人合法權益。其次，建設堅持以工農群眾為中心。在拓寬工農群眾參與政治渠道基礎上，讓工農群眾有組織地加入地方蘇維埃政權和各種群眾性組織，進行各項事業建設。最后，權利堅持以工農群眾為中心。讓工農群眾發揮主觀能動性，依法表達自己的政治要求，積極行使當家作主的權利，并不斷推進工農群眾自身的政治解放。所以說“蘇維埃實現了世界上最完滿的民主制度，他是為廣大民眾直接參加的，他給予廣大民眾以一切民主的權利”。

習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于深深植根于人民之中。”全過程人民民主最廣泛、最深厚的基礎在人民，為了人民、依靠人民是其顯著特征。在人大立法工作中堅持全過程人民民主，要始終堅持以人民為中心，尊重人民主體地位。堅持把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到人大立法工作各領域全過程。要積極回應人民群眾新要求新期待，系統研究解決人大立法工作中人民反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用高質量人大立法保障人民安居樂業。

【作者簡介】尹忠，贛州市人大常委會副主任，中共瑞金市委書記、瑞金經開區黨工委書記。

責任編輯/陳 影