3歲以下嬰幼兒托育服務存在的問題及建議

文/趙雷

一、問題的提出

為積極應對人口老齡化，國家決定實施三孩政策。放開三孩生育政策的消息瞬間引起全民熱議。自全面二孩政策實施以來，生不起、養不起、育不起等問題成為影響家庭生育意愿和行為的重要因素。我國已進入全面二孩時代，許多家庭雖然考慮生育小孩，但在實際情況中卻面臨照料的困境，特別是無祖輩照料幼兒的雙職工家庭，女性要么辭職全職帶娃，要么高薪聘請保姆帶娃，家庭承受著巨大的經濟壓力。因此，家庭對3歲以下嬰幼兒托育服務的需求不斷擴大。

雖然家庭對托育服務有著迫切的需求，國家也出臺了一系列的政策支持，但實際情況并不樂觀，選擇送孩子進托管機構的家庭非常少，“入托難、入托貴”與“機構招生難、招不夠”現象并存。根據相關調查數據顯示，目前我國3歲以下嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4%，遠低于一些發達國家50%的比例。[1]

二、托育服務的發展歷程

托育服務通常是指家庭內部兒童照顧功能因各種原因無法正常發揮時用以補充家庭育兒功能的社會服務機制。[2]相比其他發達國家，我國托育服務的發展較為緩慢，我國托育服務的發展受到國家政策、經濟發展水平等多方面的影響，經歷了從確立到消解再到重建的曲折過程。[3]

新中國成立初期，國家需要大量的勞動力投入到國家建設，因此婦女勞動力得到重視。隨后在全國宣傳“婦女能頂半邊天”的言論中，大量的婦女脫離家庭參與到社會工作。婦女外出參加工作，無法承擔照料嬰幼兒的職責，對兒童托育服務的需求急劇增加。我國開始重視公共托育服務，并出臺了一系列的托育支持政策，主動承擔嬰幼兒照料責任，減輕女性負擔。

而后，國家實施計劃生育政策，我國的出生人口數大量減少。城市家庭只生育一個孩子，家庭更有精力照料孩子，因此對托育服務的需求急劇減小。1984年以來，中國經歷了經濟體制改革，托育服務的發展更是不可避免地受到了影響。大量由企業和單位開辦的托兒所、幼兒園等嬰幼兒托育機構在短時間內被關閉或是被轉賣，而剩余的托育機構卻面臨生源問題，這就加劇了我國托育機構的消亡，也讓嬰幼兒托育責任逐漸回到家庭。這個時期我國3歲以下嬰幼兒的照料主要是祖輩、親戚或者保姆在家完成，也有不少女性因無人照料小孩而選擇辭職回歸家庭。

近年來，隨著二孩政策的實施，許多家庭考慮孕育二孩，然而3歲以下嬰幼兒無人照料的問題成為當代父母不愿意生育的重要原因。嬰幼兒無人照料的情況加大了家庭的托育需求，托育服務的發展迎來了新的機遇與挑戰。

三、3歲以下嬰幼兒托育服務存在的問題

1.家庭層面

傳統的照料觀念根深蒂固。在我國，由家庭內部照料嬰幼兒的模式一直占主導地位，且大眾普遍認為家庭是照料嬰幼兒的最好場所。隨著社會的發展，傳統家庭的結構及功能發生變化，由家庭照料嬰幼兒的模式開始向社會化照料轉變，但家庭照料仍然是首要選擇。[4]我國3歲以下嬰幼兒主要由祖輩、親戚或保姆在家中照料，也有少數母親離職照料子女的情況。[5]家長對托育服務的認知存在偏差，許多家長認為3歲以下的孩子沒必要送托，只有家人才能給予孩子最好的照顧，孩子吃飽穿暖身體健康即可。

對公共托育服務的不信任。由于社會上頻繁出現的保姆或機構失譽事件，家長對于公共托育服務產生了不信任感，即便許多家庭有托育服務需求，他們也不得不選擇親自撫育幼兒。目前我國家庭普遍存在“過度育兒”現象，城市家庭對嬰幼兒養育的投入顯然不太理性。[6]家長事事親力親為，想通過孩子彌補自己的成長缺陷，希望孩子成龍成鳳，形成嚴重的攀比之風，寧愿付出大量的時間精力，也不愿意相信公共托育服務。

2.社會層面

忽視對3歲以下嬰幼兒的全面關注。普遍的社會觀念認為，嬰幼兒的照料依然屬于家庭的責任。[7]我國大力推進普惠性幼兒園建設，3-6歲兒童的教育已經納入相對完善的學前教育體系，而對于3歲以下嬰幼兒托育服務體系的構建還在探索階段。雖然3歲以下嬰幼兒的托育問題逐步得到社會的關注，但仍然沒有受到重視。且社會大多只關注3歲前嬰幼兒的早期教育，社會化的日常照料卻被忽略。

3歲以下嬰幼兒托育服務的供需矛盾突出。我國政府一直高度關注3歲以下嬰幼兒的托育問題，先后出臺了一系列的政策措施。然而，現有的社會化托育服務并不完善，3歲以下嬰幼兒托育服務的供需矛盾仍然非常突出。當前我國托育服務的供給仍不能滿足育兒家庭多元化的需求，女性無法平衡工作與家庭的矛盾，因此或降低生育意愿。[8]

公辦機構嚴重短缺。目前我國公辦幼兒園一般只接受3歲以上的兒童，3歲以下嬰幼兒的公辦托育機構非常短缺。公辦機構服務內容齊全，員工整體素質較高，且價格普惠，但托位少，只能滿足部分人的需求。據調查數據顯示，我國現有的嬰幼兒托育服務機構多為民辦機構，公辦的服務機構不足5%，處于嚴重短缺狀態。[9]然而，有托育需求的家庭，大部分希望孩子上公辦托育機構，且希望孩子所上機構有政府參與。公辦托育機構的短缺，導致有托育需求的家庭只能選擇民辦機構。

從業人員短缺，師資質量無保障。如今，我國高等院校少有開設3歲以下嬰幼兒早期教育專業，且全國開設相關專業的院校多為高等專科學校、職業學院。師資力量較弱，無法保障人才培養質量，整個行業還存在巨大的專業人才缺口。目前國家對于托育機構的從業人員沒有明確的師資要求和標準，從業人員一般是幼兒教師、育嬰師，且我國缺乏專業職稱評價體系和培訓機制，[10]無證上崗現象普遍存在，師資質量難以保障。

3.政府層面

政策法規不健全。托育服務體系的建立要有法可依、有章可循。對于托育問題，國家和地方相繼出臺了一些相關的政策措施，但可操作性不強，未能有效促進托育服務業的發展。國家及各地對3歲以下嬰幼兒早期托育服務工作缺少規范，沒有明確的服務機構準入標準和服務規范，導致托育服務行業紊亂不堪。[11]

管理混亂，監管不到位。我國在托育服務方面缺乏頂層設計，各部門具體的工作職能模糊，導致管理工作混亂，實際運行難以統籌協調。有開辦托育機構意愿的主體“建托無門”，現有的托育機構監管不到位，整個行業混亂，這也是托育服務的質量無法保證，頻繁出現問題的原因所在。

托育服務資金投入較少。發展托育服務需要大量資金的投入，然而目前我國針對3歲以下嬰幼兒及家庭的資金投入較少，也缺乏經費來源的制度安排。有數據顯示，對比中國與部分國家2010年學前教育經費與GDP的占比發現，中國的資金投入僅為0.09%，且學前教育僅占4%。

四、促進3歲以下嬰幼兒托育服務發展的建議

1.家庭樹立正確的養育觀念

目前我國3歲以下嬰幼兒的照料主要是以家庭為主。家庭是3歲以下嬰幼兒成長最重要的環境，家長的行為將影響孩子的行為，因此家長要學習如何進行科學的照料和教育。根據孩子的年齡段以及自身的發展情況，要適當地調整照料和教育方式，培養其良好的行為習慣。家長也應該改變傳統的育兒觀念，增加對社會托育機構的信任，多關注社會公共托育服務。樹立家庭照料與機構早教共同撫育的觀念，將家庭照料職責部分轉移到托育機構，這既能減輕家庭的托育重擔，又能促進兒童早期教育多方面的發展。

2.加大宣傳力度，創新托育模式

0-3歲是人生最重要的階段，是人生的起點。做好托育工作對于兒童的健康成長、女性的職業發展、積極養老、生育政策的實施、生育意愿和行為的提高等有著非常重要的意義。社會要加大宣傳力度，可通過互聯網媒體推送、社區上門宣傳等方式讓育兒家庭了解托育服務。根據實際情況進行托育模式的創新，適度地創新傳統的祖輩親戚照料模式。可給予一定的勞動補償，肯定其照料幼兒的社會價值。也可以對家庭照顧人員進行系列專業講座，幫助照料人員學習科學的育兒方法。既要重視我國傳統的家庭照料模式，也要宣傳普惠性托育機構的好處，讓機構承擔部分家庭的照料負擔，促進托育服務的發展。

3.滿足多元化需求，進行供給側改革

家庭因各種因素對托育服務的需求有所不同，社會應提供多元化的托育服務。按托育服務的類型，家庭可選擇包括保姆照顧、親戚托育、隔代照料、鄰托等方式的家庭托育，也可選擇包括幼兒園托管班、早教機構、社區托兒所和企事業單位開設的親子園等方式的機構托育。按照托育服務時間，家庭可選擇全日制、半日制或臨時托育等方式。托育服務的需求與供給密不可分，要以市場需求為導向，對托育服務業供給側改革，提供有效供給，避免造成資源的浪費。

4.探索社區托育服務模式

社區是最基礎的公共服務單位，因其貼近百姓需要，為居民提供公共服務，可作為托育服務模式的選擇方向。目前，大多數托育機構所在地遠離住宅區，存在送托便捷性問題。因此，為了滿足家庭的需要，依托社區力量非常重要。對于新建小區或新城區，將托育機構納入整體規劃之中，讓育兒家庭能夠在住宅區附近享受托育服務。對于舊居民區，鼓勵社區對現有托育場地進行改造與完善，或重新利用閑置房屋充當托育場地。充分鼓勵愿意再就業的全職母親或者身體健康的老人，對其進行培訓，給予一定的資金補貼，對社區兒童提供托育服務。這不僅有利于人力資源的充分利用，促進女性的職業再發展，豐富老年人的退休生活，也能緩解家庭的托育焦慮，促進家庭的和諧穩定。

5.提高從業人員整體素質

保障托育服務的質量，有必要提高從業人員的整體素質。首先，通過正規途徑培養人才。鼓勵高校開設和發展托育相關專業，可與托育機構開展合作，高校培養知識完備的專業人才，學生進入合作機構進行實習，實現互助共贏。其次，提高托育服務行業的從業門檻，從業人員均需持證上崗。對于不達標的從業人員進行培訓，合格者方可上崗。進一步制定和完善托育服務從業人員的資格認證標準，對從業人員進行入職前后的培訓與考核，全面提升從業人員的整體標準。最后，政府和各地區應出臺相關的支持政策，通過提高托育服務人員的收入水平，保證從業人員薪資維持在社會平均工資水平上，完善職業規劃或增加補貼等方式，激勵更多人員選擇托育服務行業，減少從業人員的流動性。

6.完善政策法規，加大監管力度

制定并完善托育服務直接相關的法律法規。對于3歲以下嬰幼兒托育服務，我國的政策法規尚未完善，且目前的政府職能定位比較模糊，托育服務行業比較混亂，造成有意愿辦園的社會機構建托無門。建議從國家層面出臺相關政策和法規，對托育服務體系的建設做好規劃。明確相關部門的職責，共同協調努力，也可增設專職負責3歲以下嬰幼兒托育服務工作的部門。出臺托育服務工作規范流程，精確規定機構的準入標準、服務標準與內容等，規范托育服務內部的具體運營模式。托育服務的法律規章要落實，也要進行全方位的監管。托育機構根據規定運營，相關部門進行監督檢查，對不合格的機構加以整頓，對于整改后仍不達標的機構，及時對其注銷登記，強制性使其退出市場。

結語

三孩政策開放以來，3歲以下嬰幼兒的托育問題受到大眾的關注。3歲以下嬰幼兒無人照料的困境讓許多育齡家庭對此政策望而卻步，如何有效推動生育政策的實施，解決托育問題勢在必行。通過家庭樹立正確的育兒觀念、加大宣傳力度關注托育問題、滿足多元化需求進行供給側改革、探索社區托育服務模式以及提高從業人員整體素質等方面來解決托育問題。推動3歲以下嬰幼兒托育服務的深入發展，滿足家庭的托育需求，這不僅可以促進嬰幼兒健康成長，緩解女性工作與家庭的沖突，促進女性職業發展，也有利于生育政策的實施。促進3歲以下嬰幼兒托育服務的發展，是一個漫長且困難的過程，需要全社會的共同努力。