供給側改革背景下的基層圖書館社會化運營*
——從《政府購買公共圖書館運營服務研究》說起

周玲元，梁昌機

（南昌航空大學 經濟管理學院，江西 南昌 330063）

1 引言

基層圖書館指的是隸屬于我國區縣級及以下行政區的公共圖書館，位于整個圖書館系統的末端，以其分布的廣泛性與服務對象的寬泛性，在保障公民文化權益、提供公共文化服務、提高群眾文化素養方面具有不可替代的作用，是我國公共文化服務體系的重要組成部分［1］。目前，我國基層圖書館主要由當地財政撥款支撐，再由政府派遣工作人員進行管理和運營。然而，受制于財政壓力和人員編制等一系列問題，我國基層圖書館的實際建設情況并不如意，基層圖書館難以產出能夠滿足公民精神文化需求的文化產品與服務［2］。2021 年 6 月，由文化和旅游部印發的《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》明確指出“要使公共文化服務供給方式更加多元。政府主導、社會力量廣泛參與的公共文化服務供給機制更加成熟”，這表明國家對公共文化服務領域供給側改革提出更迫切的要求。總體來看，目前我國基層圖書館社會化運營正處于啟動和規范階段，但不少案例均表現出較好的經濟與社會效益，這說明基層圖書館社會化運營具有較大的潛力。若要系統全面地對基層圖書館社會化運營進行深入研究，由易斌等作者（以下簡稱作者）所著的《政府購買公共圖書館運營服務研究》一書無疑是極具參考價值的。該書以公共文化服務供給側改革為背景，分為六章，主要從基層圖書館社會化運營的國際經驗、發展現狀、國內實踐、完善路徑進行深入研究與探討，在基層圖書館社會化運營理論與實踐方面具有較強的指導意義。

2 本書特點與價值

2.1 針對性強

國內關于圖書館社會化運營的研究眾多，但對于適宜社會化運營的圖書館的類型和特點定位不足。作者從職能、資金、人員3 個角度明確了哪些圖書館適宜進行社會化運營。從職能角度看，肩負為政府決策、經濟文化建設服務的省級、地級市公共圖書館，有科研任務的高校圖書館等，社會化運營會削弱這些圖書館服務的專業性和職能作用。從資金角度出發，有充足的財政支持、能滿足公民文化需求的圖書館不適宜社會化運營。從人員角度來看，有“歷史包袱”，原有人員尚未得到妥善安置的圖書館則不適合進行社會化運營。因此，社會化運營的對象是資金不足、服務層次和專業性相對較低的基層圖書館。《政府購買公共圖書館運營服務研究》一書在公共文化服務供給側改革的背景下對基層圖書館社會化運營進行研究，目標明確、針對性強，為政府向社會力量購買基層圖書館運營服務提供參考。

2.2 實踐價值

除去完善的理論體系，作者在書中專設一章對國內圖書館社會化運營實踐進行描述，所選案例的購買類型和購買方式多樣，承接方的類型既有公司企業，也有民間文化機構。社會化運營的圖書館既有之前已經投入運營的圖書館，又有新建的圖書館。運營結果既有續訂合同的，也有中止合同的。作者對每個案例進行個案分析，剖析其中的問題并給出解決方案，這些案例代表性強，對基層圖書館社會化運營而言極具參考價值。在外包績效評估與公民滿意度調查這兩個方面，基于圖書館的價值追求，書中設計了多套合理可行的調查問卷和評估指標體系。問卷調查既有對公民的，也有對圖書館館員的，評估指標有對運營服務承接方的，也有針對政府有關負責人的。因此，該書對于社會化運營實踐具有很強的指導意義。

3 基層圖書館社會化運營

3.1 基層圖書館社會化運營背景：政府職能的轉變

20 世紀60 年代開始，政府公共服務供給的新公共管理理論、公共物品供給理論逐漸興起。其中，新公共管理理論以社會與經濟價值為導向，倡導轉變政府的角色，將政府的政策職能和管理職能進行拆分，使政府著力于執行政策職能。公共物品供給理論認為政府在公共服務方面的單一供給模式并不適用于所有的公共物品，應該根據公共物品的不同，引入社會力量，采用混合供給的供給模式。自黨的十六大起，我國政府也一直在積極謀求自身職能的轉變。作者正是基于這樣的背景來對基層圖書館社會化運營進行論述。

作者在第一章與第二章中將基層圖書館社會化運營的源動力歸結為兩點，一是服務型政府建立的不斷推進。從2013 年出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》到2018 年發布的《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，這些政策不僅為社會力量參與基層圖書館運營提供了堅實的政策基礎，更為社會力量參與圖書館社會化運營創造了良好的環境。二是經濟的發展使人民群眾對于公共文化服務需求的日益增長。隨著我國小康社會的全面建成，人民的生活水平普遍得到提高，與之相配的公共文化服務體系卻不夠完善，難以滿足群眾多樣化、多層次的文化需求。如何使用有限的投入，產出相對較高的公共文化服務水平和質量，是目前急需解決的問題［3］。基層圖書館社會化運營核心在于以企業對資金和人力的高效運用來實現圖書館高效能、低成本運作。但國內學者對此態度不一，作者認為全盤借鑒國外經驗必不可取，但有必要進行嘗試，走出一條適合中國國情的基層圖書館社會化運營之路。

3.2 基層圖書館社會化運營的探索：國際經驗及國內發展現狀

20 世紀70 年代，隨著在社會福利方面支出的增加，英美日等發達國家難以維持在公共文化服務方面的支出，政府開始意識到有必要將市場機制引入公共文化服務中，以此來改善政府低效供給的現狀。

作者在第三章中對英美日三國基層圖書館社會化運營的特點做出總結。美國公共文化建設最主要的特征是公民參與。美國擁有世界上最為發達非盈利組織，公民通過參加非盈利組織來參與公共文化的建設。美國政府主要以補貼與稅收減免的手段來間接支持非盈利組織的運作，形成以社會力量為主、政府組織協調為輔的提供各種公共文化服務的格局。英國政府在公共文化服務出資方面獨具一格，政府的資助金額一般只占30%左右，其余由個人贊助、企業贊助、國家彩票組成，多元化的出資方式大大降低了英國政府的財政壓力。日本政府因基層圖書館最初的“委托管理制度”難以保障公共服務的公益性和均等性，而后轉為“指定管理者制度”，然而又產生新的問題，即圖書館服務的專業性和可持續性大幅退化，目前這一制度正在實踐中不斷檢驗和完善。由此也可以看出，社會化運營弊端也很明顯，需要實踐來不斷地檢驗和完善。

作者在第四章與第五章中主要描述了我國基層圖書館社會化運營現狀。最早的實踐是在廣州市和無錫市進行的，總的來說取得較好的成績，但也暴露出很多問題。主要分為4 個方面：法律問題、委托方問題、承接方問題和受益方問題。首先是法律問題，我國目前并沒有任何針對公共圖書館外包運營的專門法律或者詳細條款，相關法律法規的缺失導致社會化運營的實踐中涉及外包服務范圍、招投標程序、監督和評估等方面難以有所依據。其次是委托方問題，作為委托方的政府如果對新公共服務理念不夠清晰，對圖書館社會化運營容易陷入兩種狀態：“不積極不愿意”和“甩包袱”。這兩種態度直接導致政府對外包的圖書館沒有足夠的監管力度、缺少科學的評估機制，使運營效能大打折扣。對于圖書館服務承接方而言，圖書館館員隊伍建設的難度增大，原有的員工難以適應新的企業管理節奏，新員工待遇低、人員流動性強等因素導致圖書館的可持續性發展受到很大的挑戰。不僅如此，由于企業本身的逐利性，一旦缺乏監督，很難保證服務質量，更有甚者，出現層層轉包的情況。這些行為不僅嚴重地擾亂圖書館外包的市場秩序、更難以保證圖書館服務的公益性。作為圖書館服務受益方的公民普遍存在“搭便車”的心理，對待參與公共事務管理態度不夠積極，不愿意花費精力參與公共文化服務的供給互動。另一方面，參與渠道少，缺少話語權等一系列問題，使公民成為公共文化服務的被動接受者。

3.3 基層圖書館社會化運營的推進：國內實踐與路徑完善

作者在書中的第六章結合我國的國情提出我國基層圖書館社會化運營的完善路徑。

（1）完善相關法律制度。我國對于基層圖書館社會化運營缺少法律的規范，僅依靠中央和地方政府出臺的文件。從長遠來看，這些文件缺乏法律約束力和強制性，并不能為基層圖書館社會化運營提供必要的法律支持。《中華人民共和國政府采購法》難以將基層圖書館運營產生的復雜法律問題涵蓋在內，需要人大立法完善配套法律，將圖書館外包的范圍、程序、外包方式、承接主體與服務對象等現實問題納入法律規范中。地方政府也需要從制度出發，完善地方配套制度，建立健全公眾參與制度，健全監督和評估制度，將圖書館社會化運營標準化、制度化。

（2）明確運營內容和范圍。在對公共圖書館進行社會化運營時，需要以科學的態度對外包適用性進行分析。我國適合社會化運營的圖書館基本都是缺乏充足的財政支持，人員編制也不足的基層圖書館，服務層次較高、肩負學術或者決策任務的圖書館進行社會化運營會導致其專業性降低。其次，尚存人員安置問題的圖書館也不適合社會化運營。對于適合進行社會化運營的基層圖書館，為了保證圖書館的服務質量，將所有服務都交給運營商是不合適的，如負責溝通協調和監督管理的館長職位、圖書館文獻資源的采購等重要的服務就應該由政府負責。除此之外，區縣級的圖書館適合交給具有技術優勢和管理能力的公司運營，而街道圖書館更適合交由成本低、靈活性高的社會組織運營。

（3）強化政府保障責任。政府責任是指執行圖書館社會化運營任務的基層政府所必須履行的職能和義務。基層政府必須拋棄“不積極不愿意”和“甩包袱”這兩種態度，積極適應自身角色的轉換。首先是財政資金的保障責任，政府應該將外包服務的資金納入財政預算，以此來保證服務的穩定性和可持續性。在實施社會化運營之前對外包費用進行合理的測算，做到既不忽視承接方合理的利潤需求，又不造成財政資金的浪費。在引入社會力量參與供給的同時，政府要承擔運行管理保障的責任，確保購買程序科學規范，保證全程信息公開透明，避免出現項目轉包等問題。對于即將外包出去的圖書館，還需要建立完善的問責機制，對失職的工作人員進行問責。對于作為弱勢方的公民，政府應該拓寬公民參與公共文化供應服務的渠道，激發公民參與的興趣和意識，使公民的意愿可以充分、準確地得到表達。

（4）健全績效評估機制。績效評估機制的建立和完善能夠有效對圖書館的運營成效進行衡量，從而推動圖書館社會化運營規范化和標準化水平的提高。以政府為單一評估主體難以保證評估結果的客觀公正，形成包含政府、專業機構、社會人士的多元化評估主體結構是非常有必要的［4］。同時，評估對象除了承接方，作為委托方政府也應該納入被評估對象，以確保其職責的正常履行。在進行評價時，指標體系的建立要堅持公共圖書館的價值導向（服務運營、事業發展、社會效益），將定量指標與定性指標結合來進行全面客觀的評價。對于評價的最終結果，政府和承接方需要根據結果發現問題，調整工作任務和目標，以此為公民提供更好的服務。

（5）支持社會組織發展。社會組織具有公益性、志愿性、非營利性等得天獨厚的優勢，這也決定了社會組織未來將是公共文化服務供給的主導力量。但是在現階段，我國社會組織數量少、規模小且不成熟，難以承擔公共文化服務的供給重擔。要營造適合社會組織成長的環境，首先要通過立法保障社會組織具有承接公共文化服務供給的合法地位，確保社會組織有和企業競爭的入場券。其次是加強引導與支持，包括拓寬社會組織資金來源、鼓勵專業人才進入社會組織就業、加強對社會組織的規范管理等。社會組織本身也應該重視自身人才隊伍建設，不斷提升自我管理水平和專業能力，從而提高自身對公共文化服務的供應能力和供應質量。

4 對基層圖書館社會化運營的思考

《政府購買公共圖書館運營服務研究》基于公共文化服務供給側改革的背景下，對基層圖書館社會化運營進行深刻的探究，在吸取國內外實踐經驗的基礎上，提出基層圖書館社會化運營的完善路徑。但也有研究不足之處，主要表現為以下兩點。

（1）圖書館服務的直接提供者是工作人員，服務質量與圖書館工作人員的服務態度密不可分。只有綜合素質較高的館員團隊才能提供高質量的服務，才能承擔起推動基層圖書館不斷發展的責任［5］。政府在考慮如何低成本、高效率地為公民提供圖書館服務時，也不能忽略圖書館服務的直接提供者。而外包的圖書館工作人員存在流動性大、員工歸屬性差、工資福利較低、缺乏長遠發展等問題，這些會對圖書館服務質量造成直接影響，從而影響整個圖書館社會化運營過程。對如何保障處于社會化運營圖書館中工作人員的福利待遇和職業發展這一問題，書中并未進行深入探討。

（2）在對基層圖書館社會化運營路徑完善時，作者提出培養與發展社會組織的觀點并進行深入的探討。誠然，基層圖書館社會化運營最終的主力將是具有眾多優勢的社會組織，然而目前我國有能力承接圖書館運營的企業數量并不多，有實力的社會組織更是寥寥無幾。與企業相比，社會組織的發展和成型需要較長的周期，在未來一段時間內，基層圖書館社會化運營的承接主體仍將是企業。政府如何給予承接圖書館外包任務的企業一個良好的發展氛圍，使得文化類企業無論在數量、規模，還是專業程度上得到科學的發展是目前亟待解決的問題。在這一點上，書中并未太多涉及。

隨著公共文化服務供給側改革的不斷深入，基層圖書館社會化運營的實踐在我國將會越來越多。基層圖書館社會化運營的成功，不僅有助于實現基本公共文化服務的均等化、提高圖書館服務的供給效率，同時也可以促進政府探索并實現自身職能的轉變。對此，基層圖書館社會化運營研究的不斷推進，不僅可以為公共文化服務供給側改革提供理論基礎，亦可加深對供給側改革實踐中問題的理解。

5 供給側改革背景下的基層圖書館社會化運營

5.1 供給主體的多元化

長期以來，政府作為我國公共文化服務的唯一供應主體，存在著投入高、效益低等特點。在基層圖書館社會化運營方面，企業具有資金利用率高、服務效能高等特點，同時也存在逐利性等缺點。社會組織由于其公益性、非盈利性，是基層圖書館社會化運營的理想承接方，然而社會組織的專業性和服務水平在沒有明確規范的情況下難以保證［6］。單一的供給主體很容易出現“失靈”的情況，多種供給主體共存更有利于保證公共文化服務的優質供應。在未來，越來越多圖書館將出現不同服務由不同的供給主體供給的情況，也有可能出現某個較為復雜的服務流程由多個供給主體配合完成的情況。因此，政府在基層圖書館服務供給多元化中應扮演“主導”角色，所謂“主導”并非指提供大部分的供給服務，而是扮演“監督者”的角色，通過政策和法律對承接方進行規范和監督，形成“以政府為主導，多種供給主體共存”的供給格局。

5.2 供給對象的多元化

隨著市場經濟體制的逐漸成熟以及文化體制機制改革的不斷深化，公共文化服務領域內供給內容、形式單一化與現實需求多元化間的矛盾日益突出［7］。在實現基礎公共文化服務均等化的同時，公民的多元化需求往往被忽略。圖書館長期以來提供的服務較為寬泛，缺乏進一步的細化。在知識經濟的21 世紀，公民不再滿足于被動地接受服務，而需要圖書館有能力提供公民所需要的個性化服務。由政府運營的基層圖書館很難有精力和積極性去滿足公民的個性化需求，而基層圖書館社會化運營恰恰提供了一個契機。企業在有償提供個性化服務方面具有較高的積極性，社會組織由于貼近群眾，在傾聽群眾心聲、響應群眾不斷變化的服務需求方面具有不可替代的優勢。因此，基層圖書館社會化運營的過程，也是圖書館服務模式從寬泛到個性化、多樣化的轉變契機。基層圖書館社會化運營帶來的將不僅僅是供給主體的多元化，提供的服務、供給的對象也將呈現多元化。

5.3 供給結構的最優化

供給側改革的核心思想之一就是增加有效供給，補齊發展短板，滿足群眾對高質量文化服務的需要［8］。隨著我國政府在公共文化事業上投入的財政經費逐年增加，公共文化服務的供給總量不斷上升，然而，供給效益卻并未與供給總量同步增長，主要表現為無效供給過多和有效供給缺位。公共文化服務在供給主體、供給內容、供給方式和供給質量方面難以匹配公民的需求是造成這一現象的主要原因。為了提高供給效率，對供給結構進行調整是必要的。作為公共圖書館體系的基層層級，基層圖書館數量眾多，且沒有承擔其他的社會職能，相對來說靈活度高、可調整性強、調整成本低。在宏觀層面，中央可以出臺一系列政策來對供給側結構進行科學布局和均衡配置。在實際運營中，地方政府可以根據當地公民的需求，向承接方指定圖書館服務的供給內容、方式等，利用基層圖書館社會化運營來減少無效供給、增加有效供給，使得供給結構達到最優化。