《國務院安全生產十五條措施》解讀(二)

石少華

(國務院安委會專家咨詢委員會，北京 100713)

2 《硬措施》的主要內容

針對近期一些地區和行業領域接連發生重特大事故，暴露出安全發展理念不牢固、責任落實不到位、隱患排查整治不力等突出問題，國務院出臺了十五條整治措施，需要各地、各企業予以高度重視并不折不扣地落實落地。

2.1 嚴格落實地方黨委安全生產責任

(1) 各級地方黨委必須提高政治站位，充分認識抓好安全生產工作的極端重要性，切實加強黨的領導。各級地方黨委是包括安全生產工作在內的地方各項工作的全面領導決策者，對確保一方平安負有主要的不可推卸的政治責任和領導責任。《硬措施》第一條明確要求各級地方黨委必須自覺承擔起促一方發展、保一方平安的政治責任和法定職責。要將安全生產工作擺上本級黨委重要日程，建立、健全黨委班子成員安全生產工作責任制，加強黨委對安全生產工作的政治領導、思想引領和組織保障。《安全生產法》第三條關于“安全生產工作堅持中國共產黨的領導。安全生產工作應當以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，樹牢安全發展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風險”的規定，就是對各地黨組織領導安全生產工作的法律定位和總體要求。

(2) 地方黨委安全生產工作要做到“四個一”。一是樹立一個觀念，牢固樹立發展決不能以犧牲人的生命為代價的安全發展觀。二是組織一系列學習，反復認真地組織、認真學習貫徹總書記關于安全生產重要論述，領會其精華要義，指導本地方的安全生產工作。三是落實一方責任，嚴格落實地方黨委、政府領導干部安全生產責任制規定，恪盡職守、履職盡責，嚴格落實“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管，失職追責”，履職盡責者無責免責，瀆職失職者有責追責。四是召開一次會議，黨委主要負責人要立即主持黨委常委會分析形勢，研究安全生產監管重大問題，真正抓扎實、抓出成效。《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求地方各級黨委要認真貫徹執行黨的安全生產方針，在統攬本地區經濟社會發展全局中同步推進安全生產工作，定期研究決定安全生產重大問題；加強安全生產監管機構領導班子、干部隊伍建設；嚴格安全生產履職績效考核和失職責任追究；強化安全生產宣傳教育和輿論引導；發揮人大對安全生產工作的監督促進作用、政協對安全生產工作的民主監督作用；推動組織、宣傳、政法、機構編制等單位支持保障安全生產工作；動員社會各界積極參與、支持、監督安全生產工作。

2.2 嚴格落實地方政府安全生產責任

各級地方政府對各地方安全生產工作負有實行行政領導和實施監管執法的行政管理職責，是中央和本地方黨委有關安全生產工作大政方針和決策部署的組織實施者。換言之，中央有關決策部署是否落地、各地安全生產工作狀況能否改觀，關鍵是看各級地方政府安全生產工作責任制是否建立健全并落實到位。為此，《硬措施》第二條明確規定：

(1) 建立、健全安全生產工作地方政府行政首長負責制，明確行政領導責任。地方各級政府主要負責人是本地方安全生產工作行政第一責任人，行政一把手對安全生產工作負總責、負全面領導責任、負第一行政領導責任。地方政府領導班子其他成員按照“一崗雙責”原則，在分管工作范圍內要分工把關，嚴格履行有關安全生產工作職責，切實抓好分管的安全生產工作。

(2) 政府主要負責人要根據地方黨委會的要求，及時研究解決突出問題，提出有效的辦法。《安全生產法》第九條規定，國務院和地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，建立健全安全生產工作協調機制，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開發區、工業園區、港區、風景區等應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責，加強安全生產監管力量建設，按照職責對本行政區域或者管理區域內生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查，協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行安全生產監督管理職責。

(3) 各級安委會要創造條件，實現實體化運行，滾動排查隱患，主動協調跨地區跨區域安全工作。各級安全生產委員會是本機政府常設的議事協調機構，負責指導、協調、監督各項安全生產工作。有些地方安委會形同虛設或者不作為、亂作為，對跨地區、跨區域的安全生產問題不研究、不協調，長期得不到解決，有的甚至引發事故。為了充分發揮安委會的職能作用，《硬措施》要求地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任，成員由同級黨委和政府及相關部門負責人組成。各級、各地必須建立健全安委會工作機構、明確職責，加強各級安委會組織領導，政府主要負責人必須親力親為，抓好安委會工作。要充分發揮其統籌協調作用，切實解決突出矛盾和問題。各級安全生產監督管理部門承擔本級安全生產委員會日常工作，負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作，履行綜合監管職責。負有安全生產監督管理職責的部門，依照有關法律法規和部門職責，健全安全生產監管體制，嚴格落實監管職責。相關部門按照各自職責建立完善安全生產工作機制，形成齊抓共管格局。堅持管安全生產必須管職業健康，建立安全生產和職業健康一體化監管執法體制。

(4) 各級政府要把安全發展理念落實到經濟社會發展各領域各環節，關鍵是牢固樹立安全發展是“硬道理”的觀念，正確認識和處理好發展與安全、速度與安全的關系，在經濟社會發展和各項工作任務目標和政府工作中，充分體現不安全不發展、不安全不生產建設的工作思路和政策措施。地方各級政府要把安全生產納入經濟社會發展總體規劃，制定實施安全生產專項規劃，健全安全投入保障制度；及時研究部署安全生產工作，嚴格落實屬地監管責任；充分發揮安委會作用，實施安全生產責任目標管理；建立安全生產巡查制度，督促各部門和下級政府履職盡責；加強安全生產監管執法能力建設，推進安全科技創新，提升信息化管理水平；嚴格安全準入標準，指導管控安全風險，督促整治重大隱患，強化源頭治理；加強應急管理，完善安全生產應急救援體系；依法依規開展事故調查處理，督促落實問題整改。

2.3 嚴格落實部門安全監管責任

地方各級政府負有安全生產監管職責的部門是負責日常安全監管工作的職能機構和行政執法主體，是地方黨委、政府領導安全生產工作的主要執行機構。

要貫徹《硬措施》，地方政府必須理順、完善綜合監管與專項監管相結合的安全生產監管體制，負有安全生產監管職責的部門要各司其職、齊抓共管，形成監管執法工作合力。嚴格落實“三必須”，即：必須堅持管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，依法依規確定各有關部門安全監管職權和責任清單并盡快落實。對職能交叉的新業態風險，各級安委會要會同編制部門按照誰主管誰牽頭，誰為主誰牽頭，誰靠近誰牽頭的原則，及時明確責任，相關部門之間不得推諉扯皮。對危化品(如油氣生產與經營環節)、道路交通(如道路建設管理與運行安全)等環節的有關部門鏈條要加強監管、明確責任。對關系安全生產但上級政府已經下放的監管事項，要實事求是地開展一次評估。對那些地方或者基層接不住、監管跟不上的，要及時糾正，必要的要收回來。這種情況不僅在上下級政府及其監管部門之間存在，而且在不同層級企業之間也存在，形成了一些安全生產監管執法的空白盲區，因此必須要堵塞漏洞。應急部門要理直氣壯履行各級安委會辦公室的職責，促進(指導、監督)各部門落實監管責任。各地方、各部門及有關企業可以提出一批有利于提升安全水平的項目，抓緊上報審批，有利于長期的發展。

2.4 嚴肅追究領導責任和監管責任

任何只有職權、沒有責任的工作，都不能得到應有的重視。黨政同責的提出和實行，突破了長期以來將安全生產工作視為單一的政府行政工作、實行行政問責的舊體制，第一次明確地將安全生產工作納入黨的領導和黨委工作，這是黨的十八以來具有歷史性的突破和提升，更是我國社會主義人權保障的獨特優勢。定責、問責是落實地方黨政同責的“殺手锏”。《硬措施》第四條抓住關鍵少數、壓實責任和嚴肅問責，具有很強的震懾力和執行力，其要點是：

(1) 黨政同責的內涵之一是權責一致、有責必究。對發生事故負有領導責任的地方黨委政府及領導班子成員，要依法依紀問責；地方黨政領導干部應當承擔相關的領導責任。《公務員法》《黨員紀律處分條例》《國務院關于特大事故行政責任追究的規定》《生產安全事故報告和調查處理條例》《安全生產領域違法違紀政紀處分暫行規定》等對此均有詳細規定。

(2) 黨中央明確要求，對不履行職責造成較大以上事故的領導責任，既要追究直接責任，還要追究上一層(級)黨委政府領導的責任，以及有關部門的監管責任。

(3) 發生重特大事故，追究縣級以上地方有關黨委政府的主要領導、分管領導的責任(對嚴重違法違規行為沒有采取有效措施，甚至放任不管的)，直至追究鄉(鎮、街道)主要負責人的責任；構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任(罪名有瀆職罪、玩忽職守罪、濫用職權罪、不報謊報事故罪等)。《安全生產法》規定，國家實行生產安全事故責任追究制度，對事故負有責任的人員要一追到“頂”。

2.5 企業必須嚴格履行第一責任人責任

企業對安全生產工作重視與否、安全管理到位與否、事故發生率高低與否，關鍵在于企業一把手及企業主要負責人，能否真正履行安全生產第一責任人的職責。

2.5.1 企業主要負責人的安全定位及法定職責

《硬措施》第五條明確界定了企業主要負責人的范圍，具體包括企業的法定代表人、實際控制人和實際負責人。《安全生產法》規定，生產經營單位(企業)主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位安全生產工作全面負責。

企業主要負責人應當嚴格履行法定職責，特別是《安全生產法》設定的職責：

(1) 建立、健全本單位安全生產責任制，加強安全生產標準化建設。

(2) 組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程。

(3) 組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃。

(4) 保證本單位安全生產投入的有效實施。

(5) 組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患。

(6) 組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案。

(7) 及時、如實報告生產安全事故。

企業安全生產分管負責人協助本單位主要負責人履行安全生產管理職責，企業其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。企業負責人違法違紀的，要直接追究集團公司主要負責人、分管負責人的責任。

2.5.2 重點問責的行為及人員

《硬措施》規定，要嚴格落實重大風險源與安全包保責任制、礦長帶班下井等制度。對弄虛作假、搞掛名礦場逃避責任的依法追究；對重特大事故負有主要責任的，在追究刑事責任的同時，明確終身不得擔任本行業本單位主要負責人，依法嚴格實行行業和職業禁入。

《安全生產法》第九十四條規定，生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，責令限期改正，處二萬元以上五萬元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬元以上十萬元以下的罰款，責令生產經營單位停產停業整頓。生產經營單位的主要負責人有前款違法行為，導致發生生產安全事故的，給予撤職處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。生產經營單位的主要負責人依照前款規定受刑事處罰或者撤職處分的，自刑罰執行完畢或者受處分之日起，五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人；對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。

2.6 立即深入開展全國安全生產大檢查

國務院安委會將盡快組織開展安全生產大檢查。各有關部門、有關地區要做好準備，全面深入排查重大風險隱患，列出清單。大檢查要壓實責任，限期整改，堅決防止風險隱患演變為特大事故。

檢查重點主要有三個：

(1) 要牢牢盯守礦山、危化品、民航、道路、水上交通、建筑施工、燃氣、消防等重點行業領域。

(2) 特別是對可能造成群死群傷的重大風險，由省市級安委會和中央企業總部掛名督辦。對拒不整改的，要采取追究刑責等堅決、果斷措施。

(3) 要統籌疫情防治公共安全，檢查商場、影院、醫院、養老院、學校、幼兒園和高層建筑等人員密集場所封閉安全出口、封閉疏散通道以及整改不認真等問題。未列入(整改)清單，查實屬于重大風險隱患可能發生事故的，要當作事故對待；引發事故的，更要從嚴追究責任。基層難以解決的問題，要報本級安委會、上級行業主管部門。

2.7 牢牢守住項目審批安全紅線

項目(安全)審批是市場準入的門檻(安法)。目前許多安全風險和事故隱患是突破了項目審批安全紅線而埋下，而后引發了生產安全事故的。《硬措施》第七條指出，當前經濟社會發展壓力大，但對每一個項目、每一個環節都要以安全為前提，不能有絲毫漏洞。

(1) 對新建、改建、擴建項目，必須嚴格依法實行建設項目安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收和投入使用，要杜絕“先上車、后買票”的弊端。

(2) 對危化品、礦山、煙花爆竹、建筑施工、冶金等行業高危項目和人員聚集場所，不得降低安全門檻，必須嚴格審查其安全生產條件，不符合安全生產條件的不得批準。

(3) 部分傳統行業由東部沿海地區向中西部地區轉移，要嚴格執行國家規定和國家標準、行業標準，嚴格安全監管，堅決淘汰落后產能(包括落后、高耗能、污染的工藝和設備)。

2.8 嚴查違法分包、轉包和掛靠資質行為

《硬措施》第八條要求發承包必須安全、合法，包括發承包的對象必須合法，發承包各方必須訂立書面安全生產協議(或合同約定)，發包方對承包方的安全生產要統一協調、管理，承包方發生事故，發包方承擔連帶責任。

重點打擊工程、項目和業務發承包中的安全違法行為。要立即采取行動，對高危行業(重點是建筑、礦山、交通、人員密集型行業等)違法分包、轉包行為進行檢查，嚴肅追究發包方、承包方法律責任。堅持誰的資質誰負責，誰掛的牌子誰負責，對搞資質轉讓、掛假牌子發生安全事故的，要嚴格追究連帶責任。國務院要求國企、央企要發揮表率作用；國企總部、央企總部要建立專業化技術管理團隊，加強對下屬企業的指導監督考核，不具備條件的不能盲目承接相關業務。

2.9 加強勞務派遣和靈活用工人員安全管理

當前各地、各行業的勞務派遣人員和靈活用工人員情況非常復雜、安全素質較差，尤以臨時工、季節工、合同工居多，臨時性、流動性強，多未經專業的安全培訓，安全意識較差，其安全管理難度大，引發事故風險高。《硬措施》第九條要求：

(1) 落實對勞務派遣人員(包括實習學生)管理有關法律規定。《安全生產法》規定，勞務派遣人員(包括實習學生)由派遣單位進行安全教育，由用工單位負責安全培訓、管理，勞務派遣人員(包括實習學生)與用工單位的從業人員享有同等權利義務，誰用工誰培訓、誰管理。

(2) 安全經營單位接受勞務派遣人員從事作業的，要將勞務派遣人員、靈活用工人員納入本單位統一管理，履行安全生產保證責任。危險崗位要嚴控勞務派遣用工數量，未經培訓合格的不能上崗。對勞務派遣、靈活用工數量較多的行業(建筑、礦山、交通、人密等)，有關主管部門要予以重點檢查。對全員安全生產責任制落實不到位的，責令限期整改，安全生產責任要覆蓋到勞務派遣人員、靈活用工人員。

2.10 重拳出擊開展“打非治違”

安全生產領域開展“打非治違”已有多年，首先要區分“非法”與“違法”的異同。廣義上的“非法”與“違法”是同義語，相互通用。而狹義上的“非法”與“違法”是有區別的，“非法”是指不具備法定的主體資格(非法企業)并從事相關非法活動，“違法”是指雖已具備法定的主體資格(合法企業)但從事相關違法活動。對“非”與“違”的法律制裁方式不同：對非法主體(生產經營單位)及其非法生產經營活動，一律取締；對違法主體及其違法生產經營活動，追究法律責任。《硬措施》第十條要求：

(1) 有關部門、地區要精心組織開展“打非治違”專項活動，并對重點及地區進行集中整治。對礦山違法盜采，油氣管道亂挖、亂鉆；以及客車、客船非法運營危化品等各種典型非法違紀行為，采取精準辦法整治。

(2) 要狠抓一批違法違規行為和事件的處理。對頂風作案、屢禁不改以及責任不落實，監管不到位，失職瀆職的，要依法依規從嚴懲處，絕不手軟；同時加大曝光的力度，起到威懾作用。要堅決打擊違法行為背后的保護傘，對腐敗行為，要移交紀檢監察部門嚴肅處理。

2.11 堅決整治執法檢查寬松軟問題

安全生產監管執法層層衰減的主要原因之一，是程度不同地存在著執法檢查的寬、松、軟問題。《硬措施》對此提出要求：

(1) 安全生產執法要理直氣壯，不得選擇性執法(不得人情執法、不得以罰代刑)，不能寬、松、軟地走過程、走過場，流于形式。

(2) 強化精準執法。各地要明確省、市、縣三級執法管理權限(包括委托執法的鄉鎮、街道)，確定各級管轄企業名單，明確重點檢查企業嚴重違法行為，制定檢查執法計劃。精準執法還要抓準重點地區、重點行業企業和重點檢查事項。

(3) 舉一反三，加強執法檢查，強化專業執法，組織專家參與執法過程，依照程序檢查執法。

(4) 要創新監管方式，大力推進異地交叉檢查。產業構成不同、高危行業企業不同、經濟社會發展程度不同的地方，可以有針對性地組織對口檢查，總結、交流經驗，推動監管方式和執法效能的創新和提升。

(5) 要充分利用新技術信息化手段，及時發現違法行為，對關停的礦山要停止供電(停供火工產品)，派人現場盯守，嚴防明停暗開、晝停夜開。

2.12 著力加強安全監管執法隊伍建設

(1) 各地區要盡快配齊市縣兩級監管執法隊伍，確保有足夠力量承擔監管任務。此前，一些地方以綜合執法為名，撤并了原有的安全監管執法隊伍，嚴重消弱了執法力量，導致安全生產狀況惡化。《硬措施》第十二條明確要求，不得以改革(綜合執法)為名，層層下放執法責任。對個別地區撤銷市級執法隊伍的錯誤做法堅決予以糾正。各地在探索跨地區、跨部門、跨領域綜合行政執法時，要充分考慮這項工作的專業性、特殊性，不得簡單撤并安全執法隊伍。

(2) 加強執法隊伍專業化建設，配強領導班子，加強專業執法裝備配備。各地根據需要，應當配齊執法制服、車輛、電子音視頻設備等。

(3) 健全經費保障機制，各級財政一定要給予大力支持，提高專業執法能力和保障水平。

2.13 重獎激勵安全生產隱患舉報

舉報是群防群治、社會監督的重要方式。社區組織、公民、媒體、社團是社會監督主體，依法享有監督舉報權。各級地方政府應當重視和發揮社會監督的作用，對舉報安全生產違法行為和隱瞞生產安全事故等違法行為經查實、有功的，要給予重獎。《硬措施》第十三條要求：

(1) 要拓寬舉報宣傳渠道，鼓勵社會公眾通過市民熱線、部門舉報熱線和網站來信來訪等多種方式，對重大風險隱患、違法行為進行舉報。

(2) 用好吹哨人制度，鼓勵企業內部職工舉報違法行為，負有監管部門責任的部門要及時處理，依法處理，依法保護舉報人，不得私自泄露有關個人信息。

(3) 對舉報重大風險隱患或者舉報違法違規行為的有功人員，由所在地政府給予重獎。

2.14 嚴肅查處瞞報謊報遲報漏報事故行為

依法報告事故是企業現場人員、負責人，政府監管部門及工作人員的法定義務和責任，事故報告是一項重要的法律制度。為了嚴肅查處遲報、漏報、謊報、瞞報事故行為，《硬措施》第四十條規定：

(1) 要嚴格落實事故直報制度。各級政府均有事故直報制度，每級上報的具體時間有所差異。《生產安全報告和調查處理條例》規定的事故報告的時限，分別是事故企業負責人接報后1 h、政府接報后每級2 h。

(2) 謊報、瞞報或者推延不報(遲報)的，對直接負責人和負有管理領導責任的人員，依法依規依紀從嚴追究責任。《生產安全報告和調查處理條例》規定，對遲報、漏報、謊報、瞞報的相關責任人給予行政處罰；《刑法》第一百三十九條之一規定，構成不報、謊報事故罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。對初步認定的瞞報事故，一律由上級安委會掛牌督辦，必要時調查。

2.15 兼顧經濟發展、疫情防控和安全生產

(1) 三者兼顧、三位一體。從當前形勢看，做好經濟發展、疫情防控和安全生產工作是一個整體，必須統籌兼顧。要注意調動各方面積極性，提倡互相協作，相互尊重，齊心合力，共同解決好面對的復雜問題。

(2) 各級監管部門要注意從實際出發，處理好紅燈、綠燈、黃燈之間的關系，使得各項工作協調有序推進，引導形成良好市場預期。既要亮紅燈，又要給黃燈、給綠燈。

(3) 要高度重視特困行業紓困問題，并將采取有效的措施給予必要的補助。交通、民航部門和有關企業要深入進行整改，同時要注意做好飛行員的思想工作，心理疏導。其他各行業都要從實際出發，發揮一線人員做好安全生產工作的主動性。

(4) 對各類事故遇難人員要認真做好善后，以人為本，生命至上，逝者為大，體現中國特色社會主義人權觀。

(5) 各級黨委政府要把握好政策基調，做到穩中求進，高質量統籌做好各方面工作，真正體現黨的執政能力水平，讓黨中央放心，讓全國人民放心。

(待續)