上海市浦東新區構建養老服務智能綜合監管體系的實踐探索

☉ 彭君華

上海市浦東新區以創建國家級養老服務業綜合改革試點區為契機，依托統一的事中事后監管平臺，對接城市數字化轉型要求,探索養老機構備案制下的綜合監管，建立了浦東新區養老行業協同監管大數據平臺，在上海率先探索制定并運用養老機構信用等級和風險等級評估標準，對不同養老服務機構實施差別化監管措施，構建養老服務智能綜合監管體系，持續推進養老服務品質提升。

背景緣由

浦東新區是上海市老年人口總量最大的區，其老年人口數量相當于Ⅱ型大城市人口規模。截至2021 年底，全區有60 歲以上戶籍老年人口105.32 萬人，占總人口比例的32.8%；80 歲以上15.89 萬人，占60 歲以上人口比重的15.1%，百歲老人721 人；純老家庭21.8 萬戶；獨居老人6.15 萬人。養老服務設施方面，全區有養老機構170家、總床位31708 張，另外有綜合為老服務中心62 家、老年人日間照料中心113 家、老年助餐場所227 家，老年活動室1524 家、社區養老睦鄰點786 家，家門口服務站200 家。總體來看，浦東新區的服務人口體量、養老設施數量較大，傳統的人力巡查跑點的方式難以保證監管的及時性，而養老事業的發展以及人民群眾對品質養老的需求，對監管的及時響應提出了更高要求。此外，養老服務監管涉及消防、食品安全、醫療衛生等多部門，由于缺乏信息實時交換的渠道，監管存在信息共享不足、行動協調不夠的情況?；谝陨媳O管中存在的痛點、難點，浦東依托區級“一網統管”大平臺，運用信息化技術，開發養老行業協同監管大數據平臺。

主要做法

養老行業協同監管大數據平臺著眼于科學化、規范化、智能化，全面強化養老服務行業綜合監管。行業監管主體是浦東新區民政部門，監管的主要對象是全區養老機構。監管的主要內容是養老機構的運營管理、消防安全、食品衛生、護理服務、設施設備等。工作思路是廣泛應用智能化手段，根據應用場景構建數據平臺、工作平臺和監管平臺，深入推進動態監管、風險監管、信用監管和分類監管，實現要素精準化、過程智能化、監管閉環化，提升政府行政效能。

（一）廣泛運用智能化監管手段。將監管要素分為大數據分析發現要素和智能設備發現要素：大數據分析發現要素包括超床位入住、特種設備維保、護理員配比、老年人權益、食品證照、保基本入住率、證照預警、從業人員持證等，可以通過大數據比對，實現智能預警、智能推送。例如，可以通過對護理員健康證等養老機構證件逾期風險進行智能提醒，防范養老機構出現證件失效、無證運作風險。還可以通過比對床位數與實際入住老人數，及時發現超床位入住風險；通過比對入住老人數與護理員數，發現護理員配比不足的風險。在疫情防控時期，可以通過平臺掌握各個機構在院老人數、護理員數，從而準確掌握浦東新區總體情況。

智能設備發現要素包括電弧報警、電子圍欄、煙感報警、食品安全預警、離床報警等，實現實時對接、自動預警。例如，接入電弧監測信息，可以實時監測養老機構用電安全狀況，預防因電路老化等原因引起的火災風險。連接電子圍欄系統，可以自動監測老人私自外出風險。通過食品安全預警，則可以實時查看養老機構老人食品衛生情況。

此外，依托養老行業協同監管大數據平臺，浦東新區積極推進養老服務機構消防物聯網建設，已有5 家機構的消防物聯網信息與浦東新區養老行業綜合監管平臺實現數據實時共享。

（二）開展聯合監管、協同處置。對需要與規劃土地、市場監管、應急管理、建設和交通委、衛健委等部門進行聯合監管的，通過浦東新區大數據中心，將信息推送至相應部門；對需要各街道、鎮等提供監管支持的，通過城運中心，將信息推送至屬地街鎮。一般事項通過內部協同完成工作閉環。同時對行業管理風險進行專項督查，對養老服務領域涉及面較廣的重點工作、重點項目實施專項檢查。通過場景建設工作，歸集和使用各職能部門的相關信息，發揮街鎮的屬地作用，進一步加強綜合監管。在疫情防控工作中，明確機構（法人）的主體責任、所在街鎮的屬地管理責任和主管部門的行業管理責任，壓實責任，形成有效監管和協同的責任鏈條，歸集和使用各職能部門的相關信息，發揮街鎮的屬地作用，進一步加強綜合監管。

在上海市民政局牽頭指導下，浦東新區積極開展養老服務綜合監管“一件事”試點工作，建立與消防支隊和市場監管局線下協同檢查機制，加強重點領域監管，主動防范化解養老服務機構在土地、建筑、消防、資金、人員、食品、醫療衛生等方面的安全風險，及時消除重大安全隱患。

（三）實施以信用為基礎的差異化監管。以日常監管數據、養老機構等級評定結果為基礎，對養老機構開展動態的風險評估、信用評估，依據分數確定管理等級并落實相應監管措施，同時實行差異化的監管，對風險較高、信用較差的機構，增加檢查頻次，加大監管力度，確保行業安全有序。在疫情防控工作中，對所有養老機構進行不定時、不打招呼、地毯式、全覆蓋的檢查，檢查結果錄入監管平臺，問題整改進展在平臺上實時顯示。同時將監測結果與機構等級評定掛鉤，與社會評價、財政獎補掛鉤。

(四）實施AI 養老輿情監測。通過網絡爬蟲技術，實時抓取輿情數據，再利用AI 技術對數據流進行語義分析，進而掌握輿情的人群結構、關注點分布、發酵狀態等情況。同時，通過推進應用場景建設，進行智能化的風險識別、處置和可視化的管理，從而降低機構運營風險，提高行業事中事后監管服務效能，實現低成本、高效率監管。

主要成效

浦東新區養老行業協同監管大數據平臺有力推動實現養老服務監管的智能化、精細化。

一是實現了機構全方位監管。為每一個機構建立動態電子檔案，歸集機構的位置、人員信息、補貼發放、風險點、信用等級、監管頻次、檢查記錄等信息，實行機構全方位監管。二是提高了監管的實時性、有效性。人員安全、用電安全、消防安全、食品衛生安全對養老機構至關重要。運用智能化監測手段，大大提升了安全隱患風險化解效率，對養老服務質量投訴的處理更為及時。根據機構信用等級實行差異化監管，使監管人員力量分配更合理，監管更具針對性。三是監管聯動效應凸顯。進一步壓實了“誰審批、誰監管”“誰主管、誰監管”的主體責任。初步實現了法人登記信息、備案信息、處罰信息互聯共享，建立了不同職能部門之間監管信息互通、監管聯動機制，監管合力得到強化。

浦東新區養老服務工作考評連續多年位居上海市第一，先后被確定為 “全國養老服務示范單位”“全國養老服務業綜合改革試點區”“全國智慧健康養老示范基地”。在2022 年上海疫情防控保衛戰中，大數據平臺在第一時間準確掌握疫情、高效推進防控工作并做好實時監督檢查等方面提供了可靠的線上協作支持，在危機應急管理中發揮了重要作用。