船舶大氣污染防治地方立法的借鑒與思考

呼佳寧，林子吟，戴郡，唐瑩瑩

（1.上海市環境科學研究院，上海 200233；2.上海環境保護有限公司，上海 201100）

我國是全球主要水資源大國之一，擁有大陸岸線1.8萬km、島嶼岸線1.4 萬km，和管轄海域300 萬km2。到2019年底，國內河航道通航里程已達到12.73 多萬km。我國也是船舶制造及水運大國，是全球船舶數量增長速度最快的國家之一，我國2019年運輸總量占全球海上貿易總數約70%[1]。水運在我國經濟發展中發揮著黃金運輸的功能，伴隨水運過程中的船舶尾氣排放污染也是造成我國大氣環境污染的重要因素。為積極防治和減少船舶尾氣給環境帶來的影響，地方政府可參考借鑒國際經驗、地區特色制定相關法律法規控制政策，減少本地船舶移動源帶來的大氣環境污染問題。

1 船舶移動源大氣污染

船舶航行移動過程產生的大氣污染主要分為三類，第一類是燃料燃燒。一直以來船舶使用的燃料以柴油和重油為主，使用年限長、技術水平低、油耗量高、維護率低和污染物排放量大等特點[2]，燃燒過程會產生二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、顆粒物（PM）和揮發性有機物（VOCs）等污染物，部分遠洋船舶會配有垃圾焚燒爐，也會帶來焚燒廢氣的排放。第二類是船舶使用的制冷劑、洗滌劑、發泡劑（隔熱材料）等[3]，在船舶拆解或者行駛過程中可能會產生泄漏，造成氟氯烴、鹵烴等物質排入大氣中[4]，氟氯烴、鹵烴等物質也是主要的溫室氣體成分。第三類是船舶運輸的油品、液體化學品向空氣中的排放，船舶因碰撞、擱淺、火災、爆炸等海損事故可能造成的貨艙破裂，液體貨物外溢事件時有發生。化學品泄漏不僅對海洋水環境威脅巨大，其中的油氣泄漏、VOCs 排放對大氣環境的污染不容小覷。

船舶航行過程中除了發生污染事故外，對大氣環境影響最大的就是燃燒廢氣。一直以來，船用柴油燃燒產生的PM、NOx 和硫氧化物（SOx）含量極高[5]，是造成大氣環境污染的主要成因之一。張文文[6]等研究表明，江蘇省內河船舶PM10、PM2.5、HC、NOx、CO、SO2排放量均為非道路移動源污染物排放量之首，占總排放量比例高達51.9%～90.4%。2020年1月1日起，國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）規定的全球航行船舶的油限硫新規開始執行，其中船用燃油硫含量不應超過0.50%（即500ppm），對標我國機動汽油車、柴油車國六標準的含硫量規定10ppm，是我國機動車含硫標準的50 倍，在此之前的含硫量限值為3.50%（即3 500ppm）[7]，可以看出，即便是目前國際最高標準要求下，船用燃料的污染排放水平依然較高，甚至遠超機動車排放。

2 船舶移動源法律體系

由于船舶移動源污染的特殊性，由于船舶航行區域不同，所執行的法律法規也有很大區別。國際航行的懸掛締約國國旗或締約國管轄下從事經營的船舶需要遵守《73/78 防污公約》，我國也在其中，所有經停我國水域的國際航運船舶均需要符合《73/78 防污公約》要求。國內航行海船是指在我國沿海行駛的船舶，需要遵守我國海洋水域的船舶防污法律規范。內河船舶是指在我國江河、湖泊、水庫等行駛的船舶，遵守我國內河水域的船舶防污法律規范[8]。

2.1 國際公約《73/78 防污公約》

《73/78 防污公約》是《經1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73/78）的簡稱。第二次世界大戰后，各國意識到船舶航行過程對海洋造成的污染問題需要國際統一采取行動，于是20世紀70年代成立了IMO，并制定了《1973年國際防止船舶造成污染公約》。期間經多次修訂、增改、國際合作，最終形成了現行有效的《73/78 防污公約》。公約中對油污、散裝有毒液體物質、海運包裝有害物質、生活污水、船舶垃圾、空氣污染都有相應的防污規定。其中《附則VI：防止船舶造成空氣污染規則》則是對防止船舶造成空氣污染提出的具體要求。

2006年3月25日，我國批準加入了《附則VI：防止船舶造成空氣污染規則》，并于2006年8月23日正式生效，該規則重點針對船舶排放的消耗臭氧物質、NOx、SOx、VOCs 及船用焚燒物提出控制要求，包括《國際防止空氣污染證書》（IAPP 證書）記錄規范等內容。規則包括控制和檢驗含有消耗臭氧物質的設備，禁止消耗臭氧物質的排放、規定柴油機排煙中氮氧化物的含量、控制船舶燃油的含硫量，允許制定更嚴格的排放控制區、檢驗油輪、液貨船的蒸汽收集系統，減少VOCs 的排放、對船舶焚燒爐的焚燒物質進行控制，禁止焚燒多氯聯苯、含超過微量重金屬的垃圾、含有鹵素化合物的精煉石油產品等物質。

《73/78 防污公約》是目前國際航行船舶污染防治領域規范內容最全面、綜合性最強、技術最先進、修訂更新時效強的法規，也是目前在國際航海界實施最廣泛，同時也是我國對海洋船舶管理和規范的重要依據和參考。

2.2 我國海洋水域船舶大氣污染防治法律法規

我國海洋環境保護以《海洋環境保護法》為基礎，《大氣污染防治法》為主體，補充各類海洋環境保護行政法規、地方性法規、地方性政府規章和海洋保護標準，例如《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《中華人民共和國對外國籍船舶管理規則》、《國內航行海船法定檢驗技術規則》等行政法規，形成了我國目前海洋水域船舶大氣污染防治的法律體系。

《海洋環境保護法》是我國海洋環境保護基本法，適用于在我國管轄海域內從事航行、勘探、開發、生產、旅游、科學研究及其他活動，或者在沿海陸域內從事影響海洋環境活動的任何單位和個人。《海洋環境保護法》第41 條、62 條、63 條、70 條均提出了海洋大氣污染的原則性規定和要求，包括國家采取必要措施，防止、減少和控制來自大氣層或者通過大氣層造成的海洋環境污染損害；船舶須持有防止海洋環境污染的證書與文書并如實記錄；遠洋船舶靠港后應當使用符合大氣污染物控制要求的船舶用燃油；新建碼頭應當規劃、設計和建設岸基供電設施，已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造，船舶靠港后應當優先使用岸電；海事行政主管部門等有關部門應當加強對船舶及有關作業活動的監督管理，防止造成海洋環境污染。國家海事行政主管部門，指的是中華人民共和國海事局（即交通運輸部海事局），其中負有防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗和行政執法等職責，地方設有分支機構，如上海海事局。

《大氣污染防治法》第64 條規定“國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區，進入排放控制區的船舶應當符合船舶相關排放要求。”為此，交通運輸部海事局為防止船舶大氣污染發布有《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》、《船舶大氣污染物排放控制區實施方案》、《交通運輸部海事局關于規范實施船舶大氣污染物排放控制區監督管理工作的通知》、《船舶大氣污染物排放控制區監督管理指南》等管理性文件，規定自2019年起在船舶污染排放控制區內行駛、停泊的船舶燃油含硫量不得高于500ppm，與最新開始實施的全球船舶燃油限硫新規銜接。以長三角水域船舶污染控制區為例，所有控制區域船舶燃油含硫量均不得高于500ppm[9]。

《大氣污染防治法》中針對機動車船、非移動道路機械大氣污染防治問題給出了大量法律規定，如上文提到的海洋控制區、第51 條提到的尾氣達標排放、第62、63 條提到的船舶檢驗機構對船舶發動機及有關設備進行排放檢驗，新建碼頭應當規劃、設計和建設岸基供電設施；已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造，船舶靠港后應當優先使用岸電等要求，但是并無對應法律責任，無法有力地推進各項工作。并且加之船舶大氣污染排放標準暫無發布，超標證據取證、違法行為認定困難，都是造成船舶污染但難以處罰的原因。

《海洋環境保護法》和《大氣污染防治法》關于清潔能源均提出推廣應用節能環保型和新能源機動車船，優先使用清潔能源。《防治船舶污染海洋環境管理條例》規定船舶燃油供給單位應當如實填寫燃油供受單證，并向船舶提供船舶燃油供受單證和燃油樣品。船舶和船舶燃油供給單位應當將燃油供受單證保存3年，并將燃油樣品妥善保存1年。

我國目前海洋水域船舶大氣污染防治法律法規主要規定了船舶證書認定、燃油品質防控、鼓勵清潔能源等角度，但是在執法層面，多頭執法頑疾成為阻礙防治船舶大氣污染的問題[10]，例如中國海事、中國海監、中國漁政、中國海警和中國海關5 支執法隊伍其海洋執法職能劃分呈現出條塊式的分割，職能存在很大的交叉，因而在具體執法時職責不清和、相互推諉扯皮現象時有發生。加之船用燃油品質和船舶大氣污染排放尚無相應的國家標準，各執法部門對船舶大氣污染的監管缺乏法律依據，實質上在相關方面的排放標準和評價體系卻仍是監管“盲點”[11]。鑒于船舶大氣污染移動性高、擴散范圍大，呈現出跨區域甚至跨國界的狀態，導致船舶大氣污染的防治難度非常大，需要跨區域、多部門聯合執法方能奏效。

3 我國內河水域船舶大氣污染防治法律法規

我國內河水域船舶大氣污染防治以《大氣污染防治法》為主體，機動車船排放污染單獨成章，其中針對船舶大氣污染物提出原則性要求，包括“國家鼓勵生產和消費使用清潔能源的機動車船；交通、漁政等有監督管理權的部門可以委托已取得有關主管部門資質認定的承擔機動船舶年檢的單位，按照規范對機動船舶排氣污染進行年度檢測；經檢驗符合國家排放標準的，船舶方可運營”，輔以《防治船舶污染內河水域環境管理規定》、《內河船舶法定檢驗技術規則》、《內河船舶防止空氣污染證書》等規章制度，加上地方性法律法規、規章制度，構成我國現有的內河水域船舶大氣污染防治法律法規體系。但是《大氣污染防治法》提出的法律規定依然是注重原則性規定，缺少具體處罰條款和實操性。

《防治船舶污染內河水域環境管理規定》[12]針對船舶大氣污染、粉塵、消油劑等作出規定，指出船舶運輸有毒有害氣體或者粉塵物質時必須采取密閉或者其他防護措施，對有封閉作業要求的污染危害性貨物，在運輸和作業過程中應當采取措施回收有毒有害氣體；船舶排放應當符合國家和地方有關排放標準要求；從事船舶污染物接收、船舶清艙作業活動的單位，必須具備能力并且向海事管理機構備案；需使用化學消油劑的，應當事先向海事管理機構提出申請，同意后方可使用。

地方性法規多以機動車的排放污染防治為移動源大氣污染防治的重點[13]，對船舶污染防治的法律法規相對欠缺。個別省市、自治區或直轄市根據自己行政區劃的實際情況，對船舶的污染防治進行了規定，例如《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》[14]規定“海事管理機構可以根據城市市區通航水域周圍環境對限制大氣污染及環境噪聲污染的要求，擬定禁止船舶航行的區域和時段，經設區的市、縣（市）人民政府批準后公告實施”，這個條例僅對船舶航行的區域和時段提出禁止性要求，并未要求地方政府出臺船舶排氣污染防治的相關規定[15]。第19 條提出“船舶運輸、裝卸粉塵貨物或者可能散發有毒有害氣體的貨物，應當采取封閉措施或者其他防護措施，防止造成大氣污染”，但未規定法律責任條款。第14 條有針對性規定和處罰規定“禁止裝運危險貨物的船舶在城市市區航道、通航密集區、渡區、船閘、大型橋梁、水下通道等水域進行艙室驅氣或者熏艙作業。禁止船舶在內河水域、航道沿岸焚燒船舶垃圾，違者由海事管理機構責令停止違法行為，可處200 元以上1000 元以下的罰款”，但是處罰金額較低，船舶違法成本低，難以形成有效震懾作用。

《上海港船舶污染防治辦法》也重點針對船舶水污染、污染事故有詳細規定，其中針對船舶大氣污染給出部分條款，規定“在上海港航行、停泊、作業的船舶應當使用符合國家和本市規定質量標準的燃油。本市鼓勵船舶使用低硫燃油、清潔能源”如果違反本規定，使用達不到國家和本市規定標準燃油的，由海事管理機構責令改正，處1 萬元以上10 萬元以下的罰款”。“船舶運輸、裝卸粉塵貨物或者可能散發有毒有害氣體的貨物，應當采取封閉措施或者其他防護措施，防止造成大氣污染。本市發布空氣重污染預警時，船舶不得從事易產生揚塵的作業活動”，但是沒有相應的處罰條款，缺乏可操作性。從具體規定上看，地方性法規多為簡單語言上借鑒《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》中對移動源污染防治措施的規定，在地方實際執法操作過程中仍缺少地方特色的、貼近執法現狀的具體規定和措施。

《秦皇島市船舶大氣污染防治暫行辦法》于2019年12月正式實施，這是目前我國首部關于船舶大氣污染的單行地方立法，辦法包含了船舶防污設施配置要求、船舶大氣排放要求、重點時段管理、船舶燃油生產、銷售使用規定、供油單位義務及作業要求、港口及碼頭監控、岸電設施與使用、黑名單制度、法律責任條款等內容。改辦法提出多種創新性執法方式和監管模式，例如經燃油快檢設備檢測燃油硫含量超標的船舶為重點嫌疑船，對重點嫌疑船在使用的燃油送具有資質的實驗室出具硫含量檢測結果前，可以禁止其離港。辦法規定行駛中非因安全等緊急原因排放明顯可見黑煙的，由秦皇島海事局、海洋漁業主管部門根據各自職責責令改正，對漁業船舶和非漁業船舶分別處以罰款，1000～30000 元不等。根據船舶違法情況建立黑名單制度，向社會公開、納入征信系統、調控船舶進港順序。該辦法目前在國內屬于領先地位，率先發布和實施，開創很多新型條款，并且具有一定實操性，對于其他省市地方上立法和監管工作帶來很大參考和借鑒意義，地方立法工作可以在此基礎上結合地方實際細化燃油控制、煙氣排放標準、快速檢測方法及相應法律責任，形成實際可行、操作有力的法律法規。

4 船舶大氣污染防治地方立法思考和建議

目前我國關于船舶大氣污染防治的法律規定尚不完善，多以原則性規定為主，較為分散，缺少對應法律責任和處罰條款，也缺少針對性的專門法律。但是船舶大氣污染不容忽視，尤其涉及港口、內河航線、沿海的省市區域，其帶來的環境污染更是重要來源，所以地方立法工作應當充分考量船舶大氣污染問題，系統分析目前監管漏洞，優化執法技術層面要求，將資格證書查驗、含硫量檢測、行駛記錄檢查等執法工作落到實處，進一步充分借鑒國內外移動源立法控制優勢，筆者認為可以從以下幾方面為完善船舶大氣污染地方立法工作提供技術性的支撐。

4.1 明確燃油品質要求

地方立法可細化明確海洋控制區、內河航道船舶燃油的質量標準，并且明確相應的法律責任，強化監督管理職責，例如生產、銷售和使用船用燃油的監管職責歸屬，是否明確為交通運輸部海事局進行監管。同時可明確對內河船舶燃油品質的抽檢的職責和頻次要求等內容，規范燃油更換記錄手冊，加強對留樣燃油的監督監測工作。

4.2 制定尾氣原則性排放標準

目前我國暫無船舶大氣污染排放標準，《船舶污染物排放標準（GB3552-83）》是國家關于船舶污染防治的唯一標準，但其只針對船舶廢污水和垃圾進行規定[16]。地方立法過程可優先考慮可操作的、原則性排放標準，例如《秦皇島市船舶大氣污染防治暫行辦法》中對行駛中非因安全等緊急原因排放明顯可見黑煙的進行處罰。香港也有相關條例，規定若船舶連續3 分鐘以上排放的氣體與林格曼黑度二級的顏色一樣深或更深，則須進行罰款，本地船舶的最高罰款為10000～25000 港幣，遠洋船為25000～50000 港幣。

除此之外，地方立法工作還可以結合技術實際，制定應對PM、CO2、CO、SOx、NOx、VOCs 的半定量的原則性排放標準，例如肉眼可見、某便攜式檢測數量級范圍等規定，更具實操性和執法取證工作。

4.3 加強水上船舶行駛過程監控監管

船舶行駛過程移動性強，空間相對封閉，違法行為易操作且難以被發現，應大力推廣布設水上船舶監控網絡，發展水上航線船舶行駛檢測監督工作，可進一步推進紅外檢測、遠程遙控、遙感檢測、雷達監測、無人機飛行檢測等技術手段對船舶的實時監控，根據現有快速檢測設備發展現狀，對燃油含硫量檢測、廢氣污染物快速檢測技術的檢測結果設立相應法律責任，強力打擊違法排污行為。

4.4 明確岸電使用

《大氣污染防治法》提出新建碼頭應當規劃、設計和建設岸基供電設施；已建成的碼頭應當逐步實施岸基供電設施改造，船舶靠港后應當優先使用岸電的要求[17]，地方立法工作可考慮港口實際情況，明確具體型號或目錄清單內船舶必須使用岸電，并制定相應法律責任，加大岸電使用推廣力度。禁止港口、部分內河河段進行焚燒作業，提高相應處罰金額，落實各項法律責任。

4.5 明確監管職責，加大處罰力度

《海洋環境保護法》規定，海事管理機構負責船舶污染海洋環境的監督管理，但是可能和其他部門職能存在交叉，綜合機構改革中，船舶大氣污染問題本應是生態環境部門的職責權限，但是由于水上作業專業要求高，環保部門基本沒有水上執法相關的設備和能力，海事局作為船舶主管機關，積累了豐富的通航、防污管理經驗，其專業素養已經得到社會和政府的普遍認可。所以可以借鑒秦皇島市經驗，生態環境主管部門負責海洋、內河水域海洋環境保護宏觀管理；海事局對運輸及相關船舶燃油使用、大氣污染物排放實施監督管理；漁業主管部門對漁業船舶燃油使用、大氣污染物排放實施監督管理；市場監督管理部門對生產、銷售船舶燃油實施監督管理。明確各管理部門職責分工，組織統一執法宣傳和培訓，加強執法規范和處罰力度統一，適度提高船舶大氣污染違法行為的處罰金額，提高違法成本，震懾航行船舶大氣違法行為。

4.6 建立經濟激勵政策

船舶大氣污染防治需要“多管齊下”，不僅需要行政監管，而且也可以應用經濟激勵手段，例如借鑒歐洲國家實施的差別化的“航道費”收費措施，該船符合本地排放物標準要求的收取正常的航道費，排污少的有資格取得打折的優惠，排污多的增加航道費。鼓勵岸電系統建設，為建設單位提供經濟補貼。設立經濟目標，提高內河船舶建造品質，設定老舊船舶淘汰期限，劃定過渡期，對嚴重超標排放的船舶實行強制淘汰，鼓勵有超標風險的船舶更新換代，配合出臺相關激勵措施，例如換新補貼、加裝廢氣處理裝置補貼等。