農業“政銀保”業務發展模式及創新研究

羅昊弘，于 慶

(1.中國人民財產保險股份有限公司湖南省分公司，湖南 長沙 410028；2.中國人民財產保險股份有限公司寧夏回族自治區分公司，寧夏 銀川 750011)

“政銀保”是指政府、銀行和保險公司三方合作，由政府提供部分資金擔保，保險公司提供保證保險，銀行對缺乏抵押物用戶提供貸款，面向當地養殖、種植及農戶聯營發展提供新型信貸，又稱三水模式。

1 農業“政銀保”業務發展模式的歷史沿革

“政銀保”金融業務發展模式是2008年廣東省佛山市三水區最先提出的，也是“逼”出來的變革。2006—2008年，佛山三水連續遭遇嚴重自然災害，農業遭受巨大損失，農民復工復產需要資金，“政銀保”政策應時而生。2009年原中國保監會審批通過合作農業貸款模式——“政銀保”發展模式在佛山市三水區試行。經過9年探索，數次變更，形成了政府財政、銀行信貸和保險公司三家利用各自優勢共同扶持新型農業經營主體發展的模式。2017年，農業部將“政銀保”作為金融創新的十大模式之一在全國推廣，成為重要的支農惠農政策。其主要優勢在于：一是政府、銀行和保險公司三家共同承擔風險，增強風險承受力；二是弱化銀行貸款必須有對等抵質押物的要求，讓農民可以從銀行快捷地獲得低息貸款；三是發揮了保險公司的保險風險保障作用，最大限度地減少銀行貸款的損失。

該模式對貸款對象、貸款金額、保險責任限額以及賠付劃分做了詳細規定、調整與完善。在貸款對象、貸款周期以及貸款手續上有明確的規定。按官方統計數據，2008年至2016年，廣東省佛山市三水區政府財政投放補貼資金累計1001萬元，銀行累計發放貸款5820筆，金額10.18億元。

近年來，山東省、河北省、浙江省等省也先后開啟了“政銀保”貸款，貸款項目由最初的農業、種植業延伸到產業扶貧、科技創新創業、下崗職工再就業等，讓建立“政銀保”金融業務發展模式的初衷更加翔實。

2 建立“政銀保”金融業務發展模式的意義

2.1 化解關系到國計民生的“三農”信貸難問題

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，從中央到地方始終將“三農”問題作為工作的重中之重，保持高度關注。中央連續15年一號文件都是涉農的問題，涉及深入推進農村改革、促進農村增收、保持農業穩定增長、實現鄉村振興等內容。但要解決“三農”問題，實現鄉村振興，需要一定的資金投入。目前，金融機構出于對風險的考慮，貸款需要足值的抵押物，農業貸款風險大，而立法上對農房宅基地使用權、集體林權、土地承包權的抵押沒有明確規定，不能獲得銀行貸款扶持，農業貸款難成為制約農業強、農村美和農民富的突出矛盾。

2018年中央一號文件強調提出，開拓農村融資渠道，強化鄉村投入保障，充分發揮國家財政的引導作用，引導金融和社會資金轉向鄉村振興，加強金融服務，提升對鄉村振興的中長期信貸業務。各級政府為響應中央的政策，根據實際情況，紛紛制定出各種惠農支農政策，如政府貼息貸款、短期無息貸款、以獎代補等方式，并取得一定的成效。作為創新模式較好的“政銀保”業務發展模式得到國家農業部認可和支持，并作為十大創新模式之一向全國推廣。

2008年廣東省佛山市三水區最先提出的“政銀保”金融業務發展模式，是為了提高金融體系服務于農戶的能力，提升銀行信貸投放量，解決農戶養殖、種植時的資金缺口需求，形成金融和實體經濟的良性循環，金融體系是實體經濟的血脈，實體經濟反過來又增強金融行業的根基。隨著“政銀保”業務的不斷發展，又擴展延伸到緩解產業扶貧、科技創新園等企業融資壓力，多樣化地提升金融服務的需求，引導銀行加大信貸投放力度，優化服務，助推民營和小微企業發展壯大。

2.2 放大政府惠農政策中支農資金的效能

在各級政府制定的惠農政策中，支農財政常見以下幾種方式：政府貼息貸款、短期無息貸款或以獎代補等，但支農資金規模的投放量依然很弱，正如2018年中央一號文件指出的，“目前國家支農體系相對薄弱，農村金融改革任務依然繁重，鄉村治理體系和治理能力亟待強化。實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求。”“充分發揮財政資金引導作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉村振興。”李克強總理也在政府工作報告中強調，“無論財政多么困難，惠農政策只能加強，不能削弱，支農資金只能增加不能減少。”利用政府財政的杠桿和引導作用，撬動大量資金，引導大量資本進入農業，強化農村基礎設施的建設，改進農村補貼的范圍和對象，強化政策執行力度，發揮政府財政的先導作用，振興農業經濟，建設美麗鄉村，實現進入農業的資金遠大于政府財政投入的規模效能。

2.3 引導農業快速向現代化發展

國計民生重中之重的問題是“三農”問題，“三農”沒有現代化，就沒有國家的現代化。我國發展不平衡主要體現在農村，表現也最為突出，如農產品階段性供過于求或供小于求的現象并存，農業質量有待提高，農業適應市場和生產力發展不足，新型職業農民亟須加強，鄉村民生領域和基礎設施需要進一步完善，農村環境和生態問題亟須建設和平衡。隨著國家建設美麗鄉村的偉大戰略的實施，鄉村成為一個大有作為的廣闊天地，迎來了發展機遇，立足國情農情，順勢而為，增強農民的使命感和責任感，舉全國之力，以更大的決心，更明確的目標，更有力的措施，利用農業“政銀保”模式，發揮政府財政的杠桿引導作用，進行農業供給側結構性調整，把符合現代農業發展方向、有發展前景的項目優先介紹給農戶，引導農戶進行產業調整，利用“政銀保”的優惠政策進行必要的融資，保險公司為農戶提供必要的風險保障，推動農業金融業務全面升級和發展，促進農村全面進步。

2.4 引導金融保險機構拓展到農村市場

目前，金融機構對農村市場“又愛又怕”，愛的是農村是一個非常龐大的市場，需求很大；怕的是農民抵押物少，擔保人能力不足，農業受天氣影響較大，風險較高。金融機構希望風險最低或無風險，所以金融機構害怕農業風險讓信貸資金血本無歸。“政銀保”三方合作的業務模式，可以有效地緩解銀行放款和收款的壓力，滿足金融機構的需求，對拓展農村市場有了主觀動力。

3 “政銀保”業務發展模式遇到的問題

3.1 客戶貸款程序較繁雜，審批效率低

新型“政銀保”貸款程序相較單獨到銀行貸款，貸款時間長，涉及的部門和單位較多。客戶提交了貸款申請，地方政府或地方政府委托或專設的機構進行調查、審核，然后再提交銀行、保險公司調查、審核，三方共同認可、批準后才可以辦理貸款手續。因不同地方政府或專設部門或委托部門權限不同、限制不同，為了降低財政資金風險，出于謹慎考慮，審核程序往往冗長，客戶需要反復提交相關材料，甚至各部門還要重復調查，造成審批效率較低。

3.2 遇到違約，缺乏相應的契約精神

“政銀保”金融業務發展模式的提出，本意是激發銀行信貸的投放力度，在遇到金融風險時三方共擔，減少各自的金融損失。但在實際執行階段，三方強調各自的收益，盡量減少各自的損失。如保險公司收取保費后，針對自己所代償部分，一般是承保金額的150%～200%。發生違約后，保險公司不按照三方約定的比例進行代償，政府部門的補貼起不到應有的作用，保險公司要么不予賠償，要么要求退出三方合作模式。銀行因風險大部分獨自承擔，在發放貸款方面更加謹慎，提升不了信貸的投入力度。

3.3 客戶貸款費用較高

客戶通過“政銀保”貸款所需的費用是其單獨在銀行貸款所需費用的1.1～1.5倍，費率占貸款金額的8%～10%，其中保費占2%～2.5%。農戶的盈利水平不足以覆蓋貸款費用，更別提有盈利收益了，特別是在當下全球經濟受特殊時期影響，經濟發展緩慢的大背景下，入不敷出，客戶自然失去了貸款的積極性和需求。

3.4 貸款周期與生產周期不一致，還款壓力過大

在“政銀保”金融業務中，保險公司承保期限一般是一年，并且保險公司每年都要對貸款主體進行復審，通過審核后，可以申請下一年貸款，銀行考慮風險問題，只能隨著保險公司的時間發放短期貸款。眾所周知，農業、種植業收益期相對較長，至少2～3年才能收回投資成本，有所收益，而銀行貸款周期短，給貸款客戶造成的還款壓力過大，資金的使用率降低，起不到“政銀保”金融業務制定的扶持作用。

3.5 多頭管理，缺少統一指揮

政府財政、銀行和保險公司各有各的管理部門，各部門都有各自嚴格的風險管控制度，加上各地政府財政、各分行和各分公司的權限有限。“政府+銀行+保險”的金融模式，往往是政出多門，審批結果相互掣肘，相互影響，最后造成“政銀保”的業務模式與實際情況有很大出入，可以說是“四不像”，起不到通力合作扶持客戶的作用，如上文保險公司承保期限一般是1年，與實際收益年限2～3年相差較多，嚴重偏離了該金融模式建立的初衷。

4 “政銀保”業務發展模式的對策建議

4.1 明確各部門定位，提高審批效率

在“政銀保”發展模式中，首要明確各自的定位，專業的事情由專業的人負責，政府部門要主動統籌，制定相關政策和引導金融機構的投入，對行業發展進行必要的動態觀測，引導金融機構優先向當地農村產業提供資金、保費補貼、貸款貼息，金融機構專注服務三農，業務創新，根據農戶的經營情況給予適當的貸款。保險公司公開投保方式及保險條款，優化理賠流程，明確客戶投保的各項權益和責任。 “政銀保”合作單位應加強相互間溝通協調，對現行貸款流程進行必要的簡化或合并，設立“政銀保”辦公室，實現“一站式辦貸”服務，減少重復性工作，提高審批效率，減少審批時間。

4.2 細化風險補償機制制度安排

從全國范圍來看，“政銀保”仍處于起步階段，作為一項創新制度，沒有現成的經驗可學，需要在實踐中不斷地進行細化和完善，“政銀保”各級部門心往一處想，勁往一處使，擰成一股繩，明確風險補償機制。針對出現極端情況下，明確各部門風險分擔比例以及風險補償金如何注入補償的問題。如貸款本金發生損失時，銀行承擔不超過20%，其余在不超過年度賠付總額度時，由保險公司承擔，超過總額度但不超過1.5倍時，由政府財政設立基金賬戶提供，利息由金融機構承擔。后期如果追償成功，三方按各自約定的賠付比例進行分配。

4.3 降低客戶群體的融資成本

“政銀保”三方真正站在為農業、農戶或小微企業的角度，想他們所想，急他們所急，而不是僅站在風險管控的角度審核發放貸款，同時降低相關貸款手續費和相關的利率，有效降低農戶和小微企業的融資成本，提升相關產業或扶持群體的積極性，讓“政銀保”業務模式真正成為農業或小微企業的保護神和強有力的支持者。

4.4 針對農業和小微企業的特點進行設計修改

農業有農業的特點和特定的周期，“政銀保”辦公室根據農業的特點和周期進行特定產品的設計，讓信貸資金真正發揮作用，降低貸款用戶的還款壓力。特別是保險公司根據農業的生長周期適當延長承保期限，有效提高農戶或小微企業貸款的使用期限，同時還可以降低貸款用戶的還款壓力，提升貸款的使用周期，創造更多的價值。

4.5 厘清主導單位，出臺統一管理辦法，提高業務效率

“政銀保”業務發展模式目前已從地區創新發展為現今全國性金融創新制度，建議各合作部門出臺統一管理辦法，統一指導，確保發揮該業務的優勢，讓“政銀保”業務真正做到不忘初心、方得始終。有了統一的指揮棒，才能提高各單位的工作效率。

5 結語

綜上所述，“政銀保”金融業務模式有效緩解了新型農業經營主體融資難的問題，這種政府貼息、銀行貸款、保險公司提供風險保障模式在全國各地得到了較快推廣，并且取得了不錯的成效。實現了政府、銀行、保險公司三方優勢互補、風險共擔，弱化了銀行對抵押物的要求，發揮了保險公司的融資增信功能，體現了全心全意服務人民政府職能，讓農民可以快速便捷地獲取貸款，保證了農業或中小企業的持續發展，實現了政府、銀行、保險公司與農戶、中小企業等多方共贏的局面。