加強預算執行的經驗借鑒與建議

劉建恒

(應急管理部北方航空護林總站，黑龍江 哈爾濱 150027)

1 引言

財政管理當中最核心的內容就是預算執行管理。加強預算執行不僅能夠極大提高預算的執行效率，更有利于各級各部門落實經濟政策，從而保證全國各地區財政經濟的運行平穩。但是我國的各級財政目前存在著一些突出問題，其中最為嚴峻的問題是存量資金的規模超過正常比例，收入與支出之間存在巨大缺口。正是面臨著這些現實問題，財政管理部門一定要加快預算執行的進程，清理閑置時間較久的存量資金，根據實際執行情況，及時調整財政資金的撥款方向。加快預算的執行，對于國家調控方針的貫徹與落實以及各區域經濟的平穩增長都具有現實意義。

2 現階段我國預算執行存在的問題

從預算管理的具體流程來說，制定科學的預算編制是提高預算執行效率的必然要求，制定合理的財政資金分配機制能夠為預算執行奠定良好的基礎。假如負責預算分配的部門能夠編制出科學合理且詳細的預算，就能夠有效避免或減少預算執行過程中的資金沉淀，從根源上提高預算的執行效率。預算執行涉及方方面面的內容，范圍廣，“戰線”也較長，因此一定要在關鍵的環節及關鍵的時間點上制定更加細化的要求，并且保證層層落實。預算執行的情況已經成為評價和判斷財政部門預算管理水平的最關鍵指標。預算執行的情況指的是財政部門對人民代表大會審核批準的年度預算進行逐級下達并組織執行的情況，具體來說，包括各級各部門每個月份預算資金的實際撥付情況、國稅地稅以及財政這三個掌握“錢袋子”的部門每個月份財稅收入的完成情況，還包括由于某些特殊原因導致對年初所制定的預算進行合理增加及適當減少的情況。與決算靜態的結果不同，預算執行是動態連續的過程，因此，預算執行的過程就成為了預算執行管理當中最關鍵最重要的內容。

我國的預算執行目前還存在一些突出問題：第一個突出問題是不同月份之間的預算執行并不均衡，最后一個季度的執行進度在全年中所占的比例尤其高，所以有“臨時抱佛腳”、突擊花錢，從而拼湊完成年度預算執行計劃的嫌疑。第二個突出問題是預算執行的進度過于緩慢，這導致年中財政存量的資金數量過于龐大。根據近幾年預算支出的數據統計顯示，國內大部分區域在第一季度的預算支出進度僅能夠達到30%，第一二三個季度加起來也僅僅能夠達到預算支出進度的48%。而到了第四季度，預算支出進度飛速增長，單是第四季度就能夠完成全年預算支出進度的40%，因此存在著臨近年底突擊花錢的重大嫌疑。第三個突出問題是支出進度較為緩慢，這嚴重限制了財政資金的使用效率，不符合財政管理精細化與科學化的基本要求。

造成這個問題的原因可能在于以下三方面：首先，人大實行的年度預算審批制度存在滯后現象，這導致第一季度的支出進度非常緩慢；其次，上級補貼的資金一般集中在年底撥放；最后，超過預算的收入一般放在年底的時候進行集中安排。財政部為了解決預算執行進度不均衡的問題，多次下發相關文件，明確提出要加快預算執行的進程，提高其有效性。

由于導致預算執行進程較為緩慢的原因并不是單方面的，國庫集中收付制度的變革以及會計核算所實行的收付實現制都可能會導致預算執行進程過緩。第一個原因是國庫集中收付制度進行了變革，這一變革改變了財政曾經以撥列支的方式。現在所采取的支出方式是按實列支，顧名思義就是依據項目的實際實施進度，并結合用款的實際需求量確定財政支出的數額。在具體的實施細節上，某些支出資金還需要依據項目的實施進度撥付給項目的勞務提供方。財政支出方式雖然與時俱進更新為按實列支，但是會計基礎卻依然沿用傳統的收付實現制，這種不匹配是導致形成資金沉淀的重要原因。第二個原因是會計核算所實行的方式為收付實現制，這種會計核算方式存在著一些弊端，“實際支付數額”與“賬目上記錄的數額”總是會存在較大差異。在現行的會計制度下，現金的所有收支行為只要在發生的時間段內都被記作收入或者費用，但是與收支行為密切相關的經濟業務的實際發生情況并沒有考慮在內。而且各級政府之間的資金撥款總會存在一定的時間差，這些都會導致財政在“實際支付數額”與“賬目上記錄的數額”存在較大差異，進而引起資金沉淀。

3 美國預算執行管理的相關流程

3.1 編制預算

美國在預算執行管理方面積累了相對豐富的經驗，也取得了較好的成效，我國可以適當進行借鑒。美國預算的權利集中在國會手中，國會牢牢掌握著預算編制、預算執行等權利。財政年度預算正式生效始于國會審批并通過，因此美國不會存在財政部門在預算審批之前就提前撥款的問題。

美國在財政資金分配上已經形成了清晰的流程：第一步，分配初始資金；第二步，自動分配；第三步，再次分配。下面依次進行詳細說明。

第一個環節是分配初始資金，制訂財務計劃。一般由美國總統提出初始預算，再經國會反復商議和修改后，成為財務計劃的正式版，再由國會予以頒布。各級部門需要依據本部門的實際情況，再結合國會頒布的財政計劃，制訂合理恰當的部門財務計劃，并在規定時間內交給國會。國會經過審核通過之后，各部門才能正式實施預算執行。一般情況下，初始資金的分配計劃在8月中旬就可以完成。

第二個環節是自動分配。在某些特殊情況下，總統管理及預算辦公室會發布不同項目支出如何具體分配的正式公告。在此公告上還明確規定了各執行部門在某些支出上是否能夠在自己的權限范圍內自主決策，假如該執行部門的預算資金總額沒有超過規定的標準，那么該部門在國會沒有提出特別要求的情況下，就沒有將預算分配報告提交給總統管理及預算辦公室，可以自主分配并使用。當然，特殊情況除外。每年發布的自動分配的規定在通常情況下都會有一些變化，執行部門一定要依據總統管理及預算辦公室發布的年度指導信息來分析自身是否能夠根據實際情況自動分配。

第三個環節是再次分配。預算執行的實際效果可能由于執行過程中發生某些意料之外的情況，從而出現與期望相差過大的問題，這就需要總統管理與預算辦公室依據預算執行的實際情況對初始計劃進行適時調整。執行部門則需要依據實際的執行情況對支出計劃進行修改，并且將修改后的計劃和修改說明上交給總統管理與預算辦公室，經過總統管理與預算辦公室審核裁定以后，執行部門才能確定支出計劃修改的可行性。財政資金的分配權通常情況下牢牢掌控在總統管理及預算辦公室手中，其他政府部門不得參與干涉財政資金的分配。只要總統管理及預算辦公室在分配書上簽了字，分配指令便立即生效。

3.2 解除和延期支出計劃

美國國會于1874年正式通過法案的形式建立了對預算報告解除及延期的具體要求。在該法案中還對如何申請解除支出計劃以及如何延期支出計劃提出了指導性意見。

首先是如何解除支出計劃。解除的意思是取消之前制定的預算，這種解除必須是在法律的規定范圍之內，國會成員和總統都可以提出解除的提議，但是總統的提議需要經過國會審核同意才可以生效。其次是關于如何延期。延期指的是延遲或者推遲某項預算。預算支出的延期必須經過國會的全票通過才能夠正式執行。這就意味著一旦國會的某一院不同意延期的提議，那么該提議就不能夠執行。

3.3 預算執行報告

預算執行情況報告指的是，通過匯總各級金庫報表以及財政總預算會計報表而形成的預算執行情況報告書。該報告書包括預算收入支出執行情況匯總表格以及相應的文字解析，能夠反映出當月各部門財政的收支項目、預算的完成進度以及增多或減少的變化情況等，分析說明預算的實際執行情況，并提出相應的建議。各執行部門必須依據國會發布的指令在規定期限內準備好支出計劃報告以及預算執行報告。假如在預算執行過程中，某項條款由于某些特殊原因需要延期或徹底廢除時，該執行部門必須向總統管理及預算辦公室提供具有說服性的材料。假如想要改編預算報告，執行部門則必須提供更加充足的信息資料。

3.4 預算執行的檢查與監督

檢查與監督在美國預算的執行過程中是全方位存在的。美國法律制度在預算執行這一方面比較健全，政府預算的執行一定要依據相應的法律制度，對預算資金的使用、分配、延期和解除等所有的行動進行全程監控。監控預算的執行情況是為了減少利息成本，保證實際的費用只由政府進行必要活動所產生。而對預算支出進行不定期檢查則依據的是政府的支出指令，該指令要求對各項支出的執行情況進行全程檢查與監督。各個政府部門都必須按月準備月度計劃，并且定期提交詳細預算執行報告。報告的內容和格式都必須按照總統管理及預算辦公室所提供的要求書寫，尤其是報告內容必須符合總統管理及預算辦公室的指導意見。

4 加強預算執行的建議

財政部于2014年5月下發了《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》(以下簡稱《通知》)，要求要采取有效措施加快資金的支付進度，加強對支出預算的執行管理。

財政部在接近年中的時候發布這個《通知》，將對下半年的預算執行情況產生關鍵性的指導意義。各地區要認真學習該文件的精神，結合本地的實際情況，制定出符合本地實際的預算執行細則，明確預算執行中各部門的職責、指標管理、考核機制以及預算執行的動態管理機制等。

為了提高預算執行的有效性，各級有關部門必須明確自身在預算執行過程中的職責，編制詳細具體的預算報告，并且建立起預算編制和執行有機聯系的機制。財政部要按照考核指標對下屬各級部門的預算執行進度進行量化考核，并且要將考核的結果作為追加預算安排的重要依據。

第一，明確財政部門的管理監督職責以及各部門預算執行的主體責任。各個部門是本級預算執行的主要責任主體，肩負著細化部門預算、加快預算支出的進度等職責。各級部門要制定有效的措施來加快預算執行的進度，分項目、分單位落實預算執行的具體責任人和工作任務，明確考核的具體指標，完善部門內部的激勵機制。財政部門則負責預算執行的總體管理、監督與協調，不斷改進預算執行管理的措施，監督指導各有關部門進一步完善自身的預算執行工作，增強預算執行的時效性與均衡性。

第二，對于資金利用率不高、支出進度滯后及其引起的資金沉淀等問題，財政部門要依照法律規定調整預算，調整或者收回其他不必要的支出，從而減少資金沉淀情況的出現，提高資金的使用效益。建立預算編制與執行相結合的機制。財政部門要將各個相關部門前一個年度以及當年前三個季度的支出進度作為編制來年年度預算的關鍵性參考。假如某一部門的預算支出進度不能滿足規定要求，財政部則可以在本年度內不給該部門辦理預算追加，還要依據本年度項目沒有使用的額度去核減該部門來年的預算安排。

第三，財政部要及時細化預算并將細化后的預算快速下達。對于本級預算所安排的資金必須在本級人代會批準之后兩個月內落實到相應的單位與具體項目。假如超過三個月還沒有切實落實且不能提供正當充足理由的話，則要被收回總預算，被重新分配用于其他支出。各地區也要對上級下達的專項轉移支付資金進行及時分配。

第四，按照既定指標對預算執行的月度間均衡性進行考核。各個部門都要采取相應措施增強預算執行的均衡性與計劃性，加強對用款計劃的管理，編報12個月份的用款計劃，并且要嚴格按照用款計劃去執行，確保預算在當年內全部完成。以支出均衡性為總原則，可以將全年的財政預算執行進度定為：前6個月完成近40%，前9個月則完成65%左右，全年盡量超過90%。各部門要結合工作的實際需要，提前做好計劃與準備，參考歷年的預算編制情況以及項目的實施進度，編制好月度的用款計劃。財政部則需要加強管理資金的支付，防止出現超出預算和超出進度的撥款。