國土空間規(guī)劃視角下城市更新與空間優(yōu)化研究

文／ 張永紅 中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 北京100120

引言：

城市更新可以說是城市發(fā)展進(jìn)入到相對成熟階段后，必然會經(jīng)歷的一個(gè)過程。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國城市發(fā)展進(jìn)入到了存量時(shí)代，原本粗放式擴(kuò)展的發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式增長，城市更新成為了城市優(yōu)化調(diào)整的重要手段。城市更新涉及的內(nèi)容有很多，如舊城改造、環(huán)境治理、交通改善、歷史街區(qū)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合等。國土空間規(guī)劃的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大了城市更新的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)在城市更新中，對各方面的內(nèi)容進(jìn)行綜合考量，以此來實(shí)現(xiàn)城市空間優(yōu)化，推動城市生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

1.國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃能夠?yàn)閲铱臻g的規(guī)劃和發(fā)展提供指導(dǎo)，也是實(shí)現(xiàn)空間層面可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，能夠?yàn)楦鞣N開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)活動的實(shí)施提供參考依據(jù)。國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了對于城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃等的整合，真正做到了多規(guī)合一。

國土空間規(guī)劃的內(nèi)容體現(xiàn)在幾個(gè)方面：（1）維護(hù)國家的主權(quán)及安全，開展頂層設(shè)置，針對國土空間在開發(fā)和保護(hù)層面的目標(biāo)任務(wù)以及戰(zhàn)略選擇進(jìn)行明確。（2）對國土空間規(guī)劃控制的底線、底盤以及約束指標(biāo)等進(jìn)行確定。（3）從總體角度做好區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及陸海統(tǒng)籌，對資源、能源以及水利等重要空間要素的配置情況進(jìn)行優(yōu)化。（4）開展區(qū)域劃分，在全國范圍內(nèi)，對生產(chǎn)力組織以及經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行協(xié)調(diào)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)。（5）對城鎮(zhèn)體系進(jìn)行全面規(guī)劃，保障中心城市、城市群布局的合理性。（6）做好流域治理、省際國土空間綜合治理以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作的統(tǒng)籌，建立起以國家公園為主體的自然保護(hù)區(qū)體系[1]。

國土空間規(guī)劃的意義包括：第一，可以建立起全國統(tǒng)一、科學(xué)高效同時(shí)權(quán)責(zé)明確的國土空間規(guī)劃體系，對新常態(tài)下國土空間開發(fā)和保護(hù)的新格局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、人口分布以及生態(tài)環(huán)境等因素全部考慮在內(nèi)，打造出科學(xué)的生產(chǎn)、生活以及生態(tài)空間。第二，國土空間規(guī)劃能夠推動綠色生產(chǎn)生活方式形成的加速，對于生態(tài)文明建設(shè)意義重大，也是提高人民生活質(zhì)量的重要舉措。

2.城市更新與空間優(yōu)化的研究現(xiàn)狀

在推動城市發(fā)展的過程中，對城市更新及空間優(yōu)化的相關(guān)研究從未停止，也取得了一定的成果：

有研究人員利用CiteSpace 可視化分析軟件，針對國土空間規(guī)劃實(shí)施后取得的成果進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，對比了城市更新的研究成果，從三個(gè)方面闡述了城市更新的研究的趨勢變化：首先是時(shí)空特征，在國土空間規(guī)劃政策初步實(shí)施階段，城市更新的研究集中在上海和深圳，之后逐步延伸向廣州、北京、西安等城市[2]。城市化進(jìn)程的加快和國土空間規(guī)劃政策的實(shí)施，使得城市空間優(yōu)化相關(guān)的研究逐漸在大中城市中興起。其次是研究對象，從最初的歷史文化街區(qū)、土地產(chǎn)權(quán)到之后的開放空間、公園綠地等，研究對象的范圍得到了進(jìn)一步的拓展。然后是策略方法，在國土空間規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)背景下，大數(shù)據(jù)在輔助城市更新方面，發(fā)揮出了非常積極的作用，從2016年開始，Arc 和大數(shù)據(jù)都被有效地應(yīng)用在了城市更新中，越來越多的城市開始使用ArcGIS 來對空間和歷史信息進(jìn)行記錄，用大數(shù)據(jù)實(shí)施數(shù)據(jù)分析。不僅如此，在城市更新中，越發(fā)關(guān)注歷史文化遺產(chǎn)的信息存檔、信息保護(hù)等工作，關(guān)注點(diǎn)也從之前的改造利用轉(zhuǎn)向了歷史文化信息的利用方面。

也有研究人員對當(dāng)前政府單一主導(dǎo)以及政府與開發(fā)商合作的社區(qū)更新模式進(jìn)行了分析，明確了其與業(yè)主自主更新需求之間的矛盾，從整體視角構(gòu)建起了全新的框架體系，就社會更新模式與業(yè)主自主更新需求產(chǎn)生矛盾的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行了深入研究。在強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有模式進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，提出了更能適應(yīng)業(yè)主自主更新需求的理論模式，從政府視角，推動了社區(qū)更新機(jī)制的優(yōu)化[3]。

以珠江三角洲農(nóng)村社區(qū)為例，其采用的是自下而上的發(fā)展策略，形成了大量低效集體建設(shè)用地，而在區(qū)位得到提升的情況下，都市區(qū)的形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級帶動了存量建設(shè)用地的更新改造。2009年以來，國家、省市以及地方政府先后出臺了一系列的文件，推動了珠三角地區(qū)的改造工作，增量利益如何在村集體、政府和開發(fā)商之間進(jìn)行合理分配，成為了需要解決的核心問題。從行政村和自然村改造的角度，打造了相應(yīng)的利益分配模型，總結(jié)出了有效的規(guī)劃策略，即“戰(zhàn)略引領(lǐng)、片區(qū)統(tǒng)籌、整村改造、分步實(shí)施”。

3.國土空間規(guī)劃視角下城市更新與空間優(yōu)化的研究導(dǎo)向

3.1 歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用

新的發(fā)展環(huán)境下，國家對于傳統(tǒng)文化投入了越來越多的關(guān)注，城市更新中也開始越發(fā)強(qiáng)調(diào)對于歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用。自然資源部于2020年頒布了《國家文物局關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》，并在意見中對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性進(jìn)行了反復(fù)強(qiáng)調(diào)。城市更新與空間優(yōu)化中，歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

3.1.1 歷史文化街區(qū)

在針對歷史文化街區(qū)進(jìn)行保護(hù)時(shí)，需要將其本身的空間形態(tài)、生態(tài)特征以及文化脈絡(luò)等全部考慮在內(nèi)，借鑒歷史學(xué)、地理學(xué)以及社會學(xué)的研究成果，對歷史文化街區(qū)所具備的特色及價(jià)值進(jìn)行深入挖掘。另外，應(yīng)該借助空間句法理論及相關(guān)技術(shù)，從空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能等方面，針對城市功能以及街區(qū)空間的組合進(jìn)行研究[4]。從保護(hù)和傳承歷史文化遺產(chǎn)的角度，可以采用微改造模式，最大限度地減少商業(yè)資本的介入，推動整體物質(zhì)環(huán)境優(yōu)化的同時(shí)，對文化資本進(jìn)行相應(yīng)的改造。通過這樣的方式，可以很好地避免傳統(tǒng)改造模式引發(fā)的各種問題，如資本損失、文化空間商業(yè)化等。在推動城市更新改造的過程中，政府部門需要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，確保社會各界都能夠參與進(jìn)來，為文化的傳承提供有力保障。

3.1.2 文化遺產(chǎn)廊道

文化遺產(chǎn)廊道相關(guān)的研究主要體現(xiàn)在專項(xiàng)研究和應(yīng)用研究方面，要求研究人員能夠確定好文化遺產(chǎn)廊道的具體類型，運(yùn)用層次分析法、發(fā)生學(xué)方法等，從國土空間規(guī)劃的角度，打造相應(yīng)的文化遺產(chǎn)廊道，為城市更新提供依據(jù)。文化遺產(chǎn)廊道可以分為兩種，一種是線性，在進(jìn)行保護(hù)時(shí)應(yīng)該切實(shí)做好遺產(chǎn)分布、關(guān)聯(lián)性以及空間結(jié)構(gòu)等的深入分析，結(jié)合歷史與空間的關(guān)聯(lián)度，對各個(gè)遺產(chǎn)點(diǎn)的足夠關(guān)系進(jìn)行明確，將遺產(chǎn)的價(jià)值真實(shí)還原。另一種是空間網(wǎng)絡(luò)，需要考慮廊道整體性以及生態(tài)保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容，借助MCR 模型、GIS 技術(shù)等，打造出相應(yīng)的空間網(wǎng)絡(luò)保護(hù)平臺[5]。

3.1.3 工業(yè)遺產(chǎn)

20世紀(jì)初，工業(yè)化的快速發(fā)展，使得我國很多大中城市中都建立起了數(shù)量眾多的工業(yè)設(shè)施，而伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展理念的提出，許多舊的工業(yè)園區(qū)和工業(yè)設(shè)施被廢棄。這些設(shè)施本身具備很強(qiáng)的時(shí)代感，是城市更新中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。國土空間規(guī)劃視角下，國家開始越發(fā)重視對于異常的保護(hù)，地方在對工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)時(shí)，也逐漸脫離了以往重復(fù)利用的單一模式，開始對其科學(xué)技術(shù)、歷史文化等特色進(jìn)行挖掘，工業(yè)異常的開發(fā)保護(hù)開始強(qiáng)調(diào)與城市發(fā)展的結(jié)合。

城市更新中，想要做好工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)，需要強(qiáng)化保護(hù)觀念，立足實(shí)際情況建立起系統(tǒng)性的保護(hù)方案，同時(shí)也需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值，兼顧安全性。應(yīng)該做好詳細(xì)的調(diào)研和認(rèn)知，結(jié)合城市文脈以及工業(yè)元素特色保護(hù)，確保在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中，能夠激活工業(yè)遺產(chǎn)的功能，進(jìn)一步增強(qiáng)城市活力，做到共建、共享，對城市發(fā)展的方向進(jìn)行拓展。在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中，還應(yīng)該考慮一些關(guān)鍵性問題，如自然資本、集體記憶、健康生活等，確保在完成城市更新后，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對于工業(yè)遺產(chǎn)的利用，應(yīng)該通過相應(yīng)的歷史論證以及實(shí)踐分析，準(zhǔn)確把握工業(yè)遺產(chǎn)對象的具體特征，確保在工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)型中能夠做到經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)以及空間的相互協(xié)同，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)，推動空間、生態(tài)和文化的相互作用。應(yīng)該制定出對于室外環(huán)境通道、場所以及邊界都能夠產(chǎn)生積極影響的共享策略，提升工業(yè)遺產(chǎn)文化服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)對于工業(yè)遺產(chǎn)的更新利用。

3.2 自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)

國土空間規(guī)劃視角下，應(yīng)該進(jìn)一步加快生態(tài)文明制度體系的建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)文明體制改革工作的系統(tǒng)性和整體性，切實(shí)做好對于自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作。

3.2.1 生態(tài)保護(hù)

在國土空間規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)的是“三區(qū)三線”，將自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作列入到了重點(diǎn)保護(hù)的范疇。生態(tài)保護(hù)紅線能夠?yàn)槌鞘懈轮械纳鷳B(tài)要素保護(hù)提供參考依據(jù)，對于維護(hù)城市總體生態(tài)框架完整性也有著非常重要的作用。從實(shí)踐的角度，生態(tài)保護(hù)采用的研究方法有很多，如城市規(guī)劃學(xué)、城市生態(tài)學(xué)等，有關(guān)部門在推動城市規(guī)劃及更新的過程中，應(yīng)該構(gòu)建起完善的生態(tài)保護(hù)體系，強(qiáng)調(diào)多規(guī)合一。有研究人員依照相應(yīng)的技術(shù)指南，對城市生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能以及脆弱性進(jìn)行了分析結(jié)合評價(jià)，提出了完善的指標(biāo)體系，可以對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性進(jìn)行評估，配合縱向管理和橫向控制，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)的固化，能夠?yàn)樯鷳B(tài)空間的保護(hù)和管理提供良好支撐。在落實(shí)生態(tài)資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)安全格局分析，可以針對城市區(qū)域內(nèi)需要加強(qiáng)保護(hù)的生態(tài)空間布局進(jìn)行明確[6]，依照生態(tài)功能的重要性和敏感性，確定科學(xué)的生態(tài)保護(hù)紅線，結(jié)合生態(tài)空間的實(shí)際情況，采用差異化的管控策略，對生態(tài)保護(hù)的效果進(jìn)行強(qiáng)化。

3.2.2 生態(tài)修復(fù)

生態(tài)修復(fù)是針對被破壞的生態(tài)環(huán)境又或者受到污染的土地進(jìn)行恢復(fù)，這個(gè)過程充分體現(xiàn)了多元性、平衡性以及包容性的特征，在迎合可持續(xù)發(fā)展理念的同時(shí)，也很好的契合了城市更新的要求。實(shí)踐環(huán)節(jié)，城市生態(tài)修復(fù)不再是單純地進(jìn)行拆除重建或者整治，而是立足國土空間規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃的角度，借助更加全面系統(tǒng)的手段，對城市中存在的生態(tài)問題進(jìn)行解決。如果從要素角度分析，城市生態(tài)修復(fù)包含的內(nèi)容眾多，如河流修復(fù)、濕地修復(fù)、植被修復(fù)以及污染地塊治理等。從生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的角度，可以加速綠地和植被建設(shè)，做好水系統(tǒng)的綜合治理，建立起可靠的土地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，針對城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地進(jìn)行必要的整治和修復(fù)。在生態(tài)修復(fù)工作實(shí)施過程中，應(yīng)該做到因地制宜，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共處，對城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化[7]。

對于現(xiàn)代城市發(fā)展中存在的一些廢棄土地又或者被污染土地，在進(jìn)行修復(fù)時(shí)應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)為主，在確定生態(tài)治理措施時(shí)強(qiáng)調(diào)因地制宜，將土地的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益充分發(fā)揮出來。從理論研究角度分析，一是恢復(fù)生態(tài)學(xué)，其核心是生態(tài)演替理論，當(dāng)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)或者植被群落遭到破壞時(shí)，即便沒有認(rèn)為干預(yù)，也會在經(jīng)過一段時(shí)間的演替后實(shí)現(xiàn)自主恢復(fù)，人為干預(yù)主要是加速這個(gè)演替的過程。二是景觀生態(tài)學(xué)，強(qiáng)調(diào)盡可能減少人為干預(yù)的情況，在區(qū)域內(nèi)設(shè)置新的功能設(shè)施，借助景觀的再生設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對于生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。從生態(tài)恢復(fù)策略的角度，在對廢棄或者被污染土地進(jìn)行修復(fù)時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對土地的再次利用，通過打造綠地、建設(shè)公共設(shè)施或者發(fā)展商業(yè)的方式，進(jìn)一步提升環(huán)境活力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的增長[8]。

3.3 城市空間環(huán)境優(yōu)化改造

3.3.1 老舊小區(qū)優(yōu)化

老舊小區(qū)建設(shè)時(shí)間較早，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對較低，功能也不夠完備，存在各種各樣的問題，因此也是城市更新的重點(diǎn)。在考慮資金投入、參與度、環(huán)境保護(hù)等各方面因素的情況下，老舊小區(qū)優(yōu)化可以采用微改造的方式，以降低成本、縮短工期。微改造可以引導(dǎo)社區(qū)和公眾共同參與進(jìn)來，這樣一方面能夠?qū)崿F(xiàn)長效監(jiān)管，另一方面也可以切實(shí)提高小區(qū)改造的水平。實(shí)踐環(huán)節(jié)，應(yīng)該做好小區(qū)改造空間的挖掘，強(qiáng)化政府部門和企業(yè)的合作，降低市場成本投入，從更大的范圍內(nèi)，尋找相應(yīng)的資金平衡機(jī)制。

3.3.2 城中村改造

城中村是存在于城市中的特殊空間地塊，伴隨著城市郊區(qū)化、鄉(xiāng)村城市化的發(fā)展而產(chǎn)生，城中村的更新改造涉及了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，需要做好對于民眾利益、企業(yè)利益以及公共利益的協(xié)調(diào)。城中村更新改造中需要強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌以及和諧共贏等相關(guān)原則，確定好參與主體的彼此關(guān)系，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)做好統(tǒng)籌，確保相關(guān)行動綱領(lǐng)的貫徹實(shí)施，以文化為支撐，推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及環(huán)境的優(yōu)化，將城中村的再生綜合效益充分發(fā)揮出來[9]。另外，在城中村更新中，需要對弱勢社會群體的利益進(jìn)行保護(hù)，關(guān)注低收入群體的居住權(quán)。

3.4 研究結(jié)論總結(jié)

城市更新是存量時(shí)代的一個(gè)非常重要的命題，在國土空間視野下，城市更新受到了越來越多的關(guān)注，相關(guān)研究范圍也得到了拓展。結(jié)合CiteSpace 可視化分析，對城市更新的發(fā)展趨勢進(jìn)行了全面梳理，結(jié)果表明，從2011年開始，城市更新的相關(guān)話題就受到了社會各界的廣泛關(guān)注，之后在2016年，國務(wù)院頒布實(shí)施了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，以這一點(diǎn)作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，對比了前后兩個(gè)不同時(shí)間段內(nèi)城市更新研究的結(jié)果，并對國土空間規(guī)劃視域下，城市更新的時(shí)空特征、研究對象以及策略方法等的發(fā)展變化進(jìn)行了分析。從整體層面來看，在國土空間規(guī)劃視域下，城市更新的研究逐漸從宏觀把控的角度深入到了局部整合，也更加傾向于對一些碎片化空間的優(yōu)化。另外，城市更新規(guī)劃也開始從原本的改造利用向著保護(hù)修復(fù)轉(zhuǎn)變，涉及了生態(tài)、人居、文化等多維度空間的整合[10]。

結(jié)語：

總而言之，城市更新是城市發(fā)展中的一個(gè)永恒話題。新時(shí)期，伴隨著生態(tài)文明建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展理念的持續(xù)推進(jìn)，城市更新與空間優(yōu)化迎來了更多的可能性，不僅研究范圍得到了拓展，研究的對象也變得更加多元化和精細(xì)化，生態(tài)保護(hù)及修復(fù)的研究具體到了單個(gè)要素，整體呈現(xiàn)出了精細(xì)化的態(tài)勢。而在針對歷史街區(qū)、文化遺產(chǎn)廊道等進(jìn)行保護(hù)的過程中，可以更好地對文物進(jìn)行更新保護(hù)。不僅如此，研究的策略方法也開始更加趨向于新技術(shù)的引入，微改造、公眾參與等方法成為了城市更新與空間優(yōu)化的有效策略。