智能社會背景下的城市治理問題研究

陳友倫

一、引言

當前，隨著移動互聯網、大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術在經濟和社會生活中的廣泛應用、滲透，以人、機、物三元融合為特征的智能社會正在加快到來。開展對智能社會背景下的治理探索,既是一種主動作為的前瞻性策略,也是推進國家治理現代化、占領全球新一輪人類智能社會發展制高點的必要探索①。黨的二十大報告指出，加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。城市治理是社會治理在城市空間的具體體現，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市治理面臨越來越多的挑戰。城市治理的現代化，既是國家治理現代化的重要組成部分，也是防范城市治理的潛在風險的現實需求②。智能社會背景下的城市治理主要依賴于技術規則，它以智能化地發現社會行為與行為規則的偏離為主要目標，結合人工智能識別技術原理，智能社會治理的邏輯構造應當按照業務行為模式的類型化、行為特征規律的提取分析、行為數據模型的實時計算、反常偏離行為的糾正處置等展開③。

二、城市治理轉型的社會背景

（一）大都市群體的崛起

隨著我國改革開放向縱深推進和國民經濟的迅速發展，城市化發展邁上新臺階，我國出現了一批規模巨大的城市。如果把傳統城市看作一個個節點，若干個節點形成的城市群可能是未來城市發展的重要趨勢——即大都市化。粵港澳、長三角、環京津冀是中國目前較大的三大城市群體，粵港澳大灣區正是現代城市向城市群轉型的顯著標志之一，可以預期其在2035年之前會形成以創新引領的經濟區域和發展模式，成為世界級城市群。在智能社會背景下，經濟組織形式、社會關系、社會治理體系及其他體系結構相互交融。國際上的大都市群，如東京城市群、舊金山城市群、硅谷城市群未來也將變得開放。過去，我們評價一個城市的實力，總會將目光聚焦在城市行政范圍之內。城市競爭的邏輯已經不局限于行政區域，我國大城市正加速朝都市圈方向發展，在都市圈的基礎之上，城市群也在加速發展。北京大學光華管理學院發布的《2035城市發展新格局》提出，我國的城市發展進入“2群+N圈”時代。粵港澳大灣區和長三角城市群的都市圈發展已經較為成熟，未來將“以圈促群”，通過發展都市圈來促進城市群發展。而其余都市圈將“以心育圈”，通過大力發展中心城市、逐步發展周邊城市來推動都市圈發展。

在現代城市轉型過程中，社會結構處于不斷變遷的狀態，其中城鎮化尤為突出。在工業化初期，工人的收入明顯高于務農收入，導致農村人口大批量向城市遷移，人口流失嚴重，出現不少空殼村。城鄉之間的發展差距導致經濟社會發展嚴重失衡，城鄉一體化發展受到學術界和決策層的重視，成為中國現代化和城市化發展的一個新階段。城鄉協調發展是實現社會主義現代化的必經之路，未來城市和鄉村將實現協調發展，這樣不僅能夠實現鄉村振興，還能夠創造出巨大的消費需求和促進經濟增長。

（二）政府在城市治理現代化中的角色轉換

政府、市場、非營利性組織是社會的重要組成部分，各有其存在的根據和運作機制。政府作為國家的重要代表，在社會治理體系中始終處于主導者地位④。過去政府以“管理型”為主，隨著社會的發展進步，逐漸由“管理”向“治理”轉變。新公共管理理論主張非政府組織參與現代社會治理，構建多元共治的社會治理格局,這就使得政府讓渡出部分權力。如果說管理是自上而下的活動，那么治理則是雙向互動的活動，可以實現政府與各社會主體的合作、協商。管理的目標一般都是政府確定的，而治理則使政府和社會來共同確定需要優先處理的公共事務。當前城市社會治理存在諸多問題與挑戰：面對突發事件無法迅速提出解決措施；部門權責劃分不明確，導致許多問題的解決出現盲區和空白；政府在參與社會治理的過程中既是“掌舵者”又是“劃槳者”，其他主體參與協同治理積極性不足。在智能社會的背景下，政府在城市治理現代化中的角色出現了重大變化。

一是政府的職能發生了轉變。過去政府以經濟建設為中心，而現在的目標是建設“服務型政府”。城市治理涉及產業結構、交通規劃、空間布局等方方面面，傳統的城市政府功能從維護城市治安發展到個人財產的保護及市場秩序的維護。隨著社會經濟的發展，城市政府逐步負擔起與之相對應的各種職能：從最初的發展工業、修路建廠到后來的通信發展、教育與醫療的完善、社會救濟等等，展現了政府職能的多樣性，而且需要不斷適應當今社會的發展變化。新的職能會應運而生，舊的職能會被充實進新的內容。如今人們的政治參與意識有了極大的提高，他們希望政府的任何事務決策自己都有存在感和參與感，這就要求政府不斷拓寬政治參與渠道，創新服務模式，減少信息不對稱，讓全體人民能夠更加方便地參與到政府的決策、運行、管理和監督中來。

二是政府治理內容發生變化。伴隨著政府功能的不斷變化，政府治理內容也更加豐富。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。政府治理要不斷提高城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，以滿足人民日益增長的美好生活需要。同時政府治理還涉及到教育、衛生、營商環境等方面。

三是政府治理方式發生轉變。互聯網信息技術、云計算、大數據、人工智能等技術的發展使人類社會發展到智能社會階段，政府治理方式以智能數字服務為導向，朝著數據化方向發展，成為“數字政府”。數字政府是智能社會下政府再造的必然選擇，立足市場有效、政府有為、群眾有感，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，推進政府治理全方位、系統性、重塑性的變革。其依托一體化智能化公共數據平臺，構建優質便捷的普惠服務體系、公平公正的執法監管體系、整體高效的運行管理體系和全域智慧的協同治理體系，實現政策制定更民主科學、公共服務更優質高效、營商環境更公平優良、市場主體更活力、群眾更有獲得感幸福感安全感。其內在要求是打造“服務型”政府而非“管理型”政府，服務型的數字政府將以人為本作為核心，從廣大人民的根本利益出發，運用互聯網大數據整合各部門資源，簡化各項審批程序和不必要的步驟，讓市民在辦事過程中“最多跑一次”，真正做到為百姓辦好事，提供更加人性化、智能化、快捷高效的公共社會服務。

（三）韌性城市概念的提出和實施

在社會發展過程中，人們不斷有新的需求出現，行為方式也會隨之發生變化，這就需要城市治理的制度體系不斷更新與改變。虛擬社會的形成推動城市治理制度體系的再構建，拓展至網絡化數字化領域；城市立法體系急需加強建設，在技術監管、民生保障、突發事件防范等方面都需要出臺相關法律條例，防止有人利用基礎數據違法犯罪，也防止商業組織泄露個人數據損害人民利益。

突發事件的發生，需要城市治理主體面對重大危機時做出正確決策，同時也使人們思考現代城市系統如何降低城市災害風險，減輕城市災害損失，提高城市風險治理能力。黨的十九屆五中全會明確提出建設韌性城市。什么是韌性城市？按照國際組織倡導地區可持續發展國際理事會定義，“韌性城市”指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調配資源以從災害中快速恢復過來⑤。面對充滿高度復雜性和不確定性的風險，城市需要以減災防災治災為導向進行韌性城市建設，著力提升城市的抗風險力、自組織力、適應力，提升城市風險治理能力。

（四）城市治理模式的網格化、數字化、智能化

人類社會發展的歷史先后經歷了農業社會、工業社會和智能社會三種不同的社會形態：農業社會因受到當時生產力發展水平和科技能力低下的制約，治理表現為方式上的粗放、簡單和形式上的單一、隨意⑥；工業社會生產力和科技水平相對發達，穩定的制度化的社會結構使治理手段更加豐富，形式上更加科學、系統；智能社會在工業社會基礎上進一步延伸發展，數字化水平的提升改變了國家和社會的現有結構，社會組織形式和運行方式也隨之改變。隨著城市建設步伐的加快，治理難度升級，政府將數字技術應用到行政管理，朝著網格化、數字化、智能化的方向發展。市級政府依托數字化平臺，將城市轄區按照一定的標準劃分為單元網格。城市治理以“網格”為基本單元，依托科學先進的信息化體系，以網格—社區—街道—區—市五級部門逐級響應為應用前提，將每個事項的工作流程都納入“采集上報—按需分撥—指揮派遣—處置反饋—結案歸檔—研判分析”六級閉環結構，建立了統一的事項清單、采集隊伍、監督評價流程，多渠道收集治理線索⑦；事件分撥平臺精準分類，統一編排業務流程；協同處置平臺治理體系多級聯動，全域協同治理。網格化管理通過將城市空間和城市管理范圍劃分為網格，對復雜的社會治理事務實現精細化管理，規范了社區服務工作流程，明晰了各環節的職責，極大地契合了中國城市轉型期間基層治理的需求，在整合社會管理和服務資源的同時強化綜治維穩機制。

三、數字化改革引領城市治理轉型

互聯網信息技術、云計算、大數據、人工智能等技術的不斷發展把我們帶到了智能社會時代。在這個時代，數據已經迅速成為全球各個國家和地區發展的核心生產資料。我國在應對新冠肺炎疫情中體現兩大顯著優勢：一是具有明顯的制度優勢，將“以人為本”作為核心，把人民的生命健康安全放在第一位，并將抗擊疫情過程中很好地將制度優勢轉化為治理效能;二是具有全球最大的數字化應用場景優勢，“數字抗疫”發揮了重大的作用：電商物流配送使人民足不出戶也能夠保證日常需求，健康碼的出現體現了數字時代下的協同治理、技術創新與精準防控。健康碼的出現是偶然的，大數據應用于社會治理卻是必然的。健康碼作為數字化時代社會治理的良好示例，展示了數字時代下社會治理的一種手段。在這類數字工具的推動下，社會治理更加科學、精準，市民生活更加便捷。

（一）以數字化改革引領城市治理現代化

我國抗擊疫情的良好成效使我們認識到，現代化的城市治理既需要科學正確的制度引領，也離不開大數據的有效配合。大數據在本次疫情防控中發揮了巨大的作用，通過大數據平臺推送的中高風險人群信息及確診人員的時空伴隨者信息進行賦碼，通過將掃碼數據及紅黃碼人員的出行軌跡實時推送至當地衛健委等相關部門進行處置，精細化的治理使管控范圍大大縮小。“數字抗疫”其實是數字化改革引領城市治理現代化的產物，城市大腦的產生依托數字平臺建設，以城市數據資源融合共享為核心，包含連接系統、智能計算、調度協同、平臺支撐和體征感知等五大功能，對城市數據進行數據挖掘、深度學習及智能分析。同時，結合業務需求進行業務建模和算法優化，為科學決策、應急調度、預測預警提供支撐，充分發揮城市數據資源價值。成效顯著的“一網統管”平臺，就是圍繞“數據匯聚、智能感知、部門協同、精準處置”四個目標，從宏觀經濟、產業發展、城市管理、城市服務等多個領域設計相關專題場景。如今隨處可見的數字化場景正是城市以數字化改革引領社會治理現代化的場景應用，使生產方式、生活方式、治理方式發生了根本性、全局性、長期性的改變。以數字化改革引領城市數字化轉型是技術時代城市發展的必然趨勢，決定著城市發展的高度和未來⑧。中國的社會制度和政府管理模式不同于其他國家，在人數如此之龐大的國家實施社會治理方面的創新是極具挑戰的任務。但黨和國家敢于不斷創新，通過試點，積極而又穩妥地推進一系列重大改革。數字化改革如果最終實現，那將會是社會治理、政府管理的一種顛覆性進步。

（二）以加快推進數字政府建設為手段推進政府職能的轉變

隨著大數據、云計算等技術的不斷發展，我國各行各業的數字化特征愈發明顯。政府是推進數字化改革的主體，實現政府數字化轉型，必須提升政府部門主要負責人的數字素養，對于黨員干部來說，更加需要首先進行思想革新、打通阻礙、敏銳地抓住信息化機遇，為黨建工作提供多維度的方式方法。要以數字助力智慧黨建發展，推動黨建服務體系和治理能力現代化。如何推進數字化改革，從區域體系、治理框架、方式流程等方面進行系統性的優化，是當下黨建工作數字化改革的一大難點。必須加強數字化認識，凸顯黨的政治引領。對于黨建工作者，要大力開展全方位、多層次的數字化培訓，可以通過建設黨政數字學習平臺、與人力資源部門合作、實施數據科學加速培訓計劃等方式，確保相關工作人員掌握和使用數字工具和技術，真正地做到學以致用。

（三）加快推進城市新型公共基礎設施建設

2021年10月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，其中第十條為“助推新型基礎設施提質增效。實施新型基礎設施標準化專項行動，加快推進通信網絡基礎設施、新技術基礎設施、算力基礎設施等信息基礎設施系列標準研制，協同推進融合基礎設施標準研制，建立工業互聯網標準，制定支撐科學研究、技術研發、產品研制的創新基礎設施標準，促進傳統基礎設施轉型升級。”當今社會仍然是工業社會與智能社會共進的狀態，工業化是現代化的必經階段，工業興則百業興，工業強則百業強。工業社會的生產基礎設施重點在于公路、鐵路、電廠、水廠等，智能社會的重點在于構建人類社會、物理世界、信息空間“三元結構”的“信息物理系統”。要以科技創新推進新型工業化，加強基礎設施支撐。科學技術是第一生產力，在這個時代，數字技術則是未來競爭的利器。在繼續抓好工業化建設的同時強化數字設施建設，運用新一代數字技術，集成“城市大腦”，大力推動數字基建建設。

（四）完善社會治理協同體系

基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分和重要基礎，也是治理過程中最基礎的一環。要深化城市管理體制改革，激發城市管理機制的新動力，拓寬群眾參與基層治理的渠道，構建完善的管理與服務機制，大力推行網格化服務，將市、區、街道、社區、網格五級組織體系進行明確職責劃分，共同解決難題，以保障城市安全、穩定、有序地運行。同時，抓好人才隊伍建設也是完善基層社會治理體系的重要一環，隨著城市各方面的轉型，過去傳統的基層治理已無法適應治理體系現代化的發展需要，需要挖掘更多新型的專業化、數字化的全能人才充實壯大基層隊伍，從而加快推進基層治理方式的轉變，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。要完善基層人員激勵保障機制，使基層治理人員能在工作中各展其才、各盡所能，發揮出自己的自我價值與社會價值。要充分激活社會力量，大力推進社區自治共治，與廣大市民建立互動機制，調動各方資源和力量參與社會治理。只有政府、基層干部和少部分居民參加的社會治理是不夠的，要讓更多的居民有組織地參與治理，讓人民群眾成為基層治理的參與者、受益者、評判者，讓基層治理更有活力。

如何進行數字化轉型、如何通過利用大數據，找到新的機遇和價值增長點成為越來越多治理者關注的話題。在政府、企業、非盈利組織三者共同發展的情況下，加強相關制度建設也顯得更為重要。要對基層治理體制機制進行創新管理，如今城市整合基層網格管理和指揮平臺加強“一網統管”建設，要明確每一層級運行機構的職責，將重心下移，突出主責主業，從問題的提出到集中受理、統一分撥、閉環運轉、實時同步、智能研判各項均有統一的考核評價體系，完善一網統管多渠道上報平臺，形成治理體系多級聯動、全域部門協同治理的局面，爭取做到管理部門通過一個平臺，實現能發現、能巡查、能處置、能監督、能評價、能決策；還要建立和完善服務供給機制，將“最多跑一次”改革真正深化落實，去除不必要、無意義的流程，把面向群眾的服務權限下放到基層來處理、服務和審批；加強應急管理組織體系、預警預案體系建設。對于常規事務，社會已有較成熟的體系制度，對于某些突發事件，尤其是不可抗力因素引發的自然災害，涉及人數多、影響范圍大，更需要相關部門加強公共安全體系建設，對于重大決策社會穩定風險進行評估，從隱患源頭上進行防范，建立專項防災救災減災機制，以保障公民正常日常生產生活。

如果說大都市城市群體的崛起是城市轉型的應有之義，區域協同發展則是大都市的下一步發展方向。要共建區域環保機制、共筑生態安全屏障、共推生態文明體制改革，圍繞推進生態綠色發展、著力解決城市群突出環境問題，統籌考慮生態綠色一體化發展的制度設計，建立綠色協調發展機制，推動經濟社會全面綠色轉型，全面開展立法、執法、司法和人大監督等領域協同配合，著力將城市群打造成為生態優先示范區、綠色發展先行區。圍繞區域交通同網、科技同興、產業同鏈等方面開展協同立法，用法治力量推動區域高質量發展。在技術創新方面，區域協同也能夠解決技術問題。過去常常有省市之間、城市之間數據不互通的情況，使得政務的辦理層層受阻，如果能將區域協同應用在數字技術治理方面，實現上下聯動、內外合作的“跨區通認”，才能真正推進協同治理,將數字化治理體系改革向縱深推進。

（五）城市治理生態化

進入新發展階段，我國的城市建設應該走向“生產生活生態生命”一體協同的復合系統，建設生態文明、推動綠色低碳、實現循環發展也將成為綠色城市發展的必然要求。現代城市是工業文明的產物，但隨著工業文明膨脹式發展，帶來了資源緊張、交通堵塞、環境污染等一系列的“城市病”，倒逼城市從工業型轉向生態型。要敢于面對和審視過于因單純追求工業發展導致對原生態造成破壞的問題，如工業商業對空氣水源造成重大安全隱患局部問題，城市雨洪導致的水澇災害等。建立城市發展中的生態危害緩沖機制，人類生存生活對城市生態破壞的影響是可量化的，要重視并從長遠角度規劃城市人口負載對應的生態承載能力。要以生產的可持續推動城市綠色共榮、以生活的可持續助力城市空間綠色共享，以生態的可持續實現城市環境綠色共生，使城市發展實現生態保護和經濟發展的最佳平衡。

注釋：

① 呂鵬：《智能社會治理的核心邏輯與實現路徑》，《國家治理》2021年第42期。

② 李錦文：《參與式治理：后城市化時代的城市治理轉型研究》，《四川行政學院學報》2015年第1期。

③ 謝君澤：《智能社會治理方法論》，《汕頭大學學報》（人文社會科學版）2021年第8期。

④ 馮含睿：《論政府治理“理性”與法治》，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2014年第6期。

⑤ 龍瀛：《如何建設五中全會首提的“韌性城市”》，光明網2020年11月5日。

⑥ 戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。

⑦ 本刊政治編輯部調研組：《社會服務管理網格化：創新社會服務管理的有效途徑——來自“走轉改”一線的報告》，《求是》2011年第21期。

⑧ 楊述明：《論現代政府治理能力與智能社會的相適性——社會治理智能化視角》，《理論月刊》2019年第3期。