以預算管理改革提升財政資金使用績效
——以天津市河西區為例

●陳 丁 談 昊 南化雨

天津市河西區積極落實黨中央、國務院關于加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度， 全面實施績效管理的總體要求，認真貫徹天津市委、市政府各項安排部署， 著力推動深化預算績效管理改革， 充分利用預算管理一體化改革契機，秉承“辦同樣的事要少花錢，花一樣的錢就要多辦事”的績效理念，積極探索“緊平衡”新常態下的預算績效管理模式， 推動績效理念深度融入財政管理全過程， 逐步構建全覆蓋預算績效評審體系， 有效保障了區域各項事業平穩有序發展。

一、 全力推進預算管理改革，科學精準編制預算

（一）突出項目庫管理，嚴防超財力建設

根據一體化系統特點， 改變以往“部門大而全，財政砍比例”的粗放預算管理模式，按照“單位備選、單位預算、財政備選、財政預算”梯度，實施四級項目庫管理， 建立項目能進能出的動態調整機制，按照輕重緩急、有保有壓、績效明確的原則，擇優整合形成區級財政項目庫， 徹底打破 “基數加增長”的預算分配固化格局。 推進專項資金清理整合，打破部門界限，歸并性質相同、用途相近、管理分散的資金，取消低效無效資金， 集中財力保障重點項目支出。 2019 年年初預算安排項目支出 1500 余個， 總金額27.50 億元；2020 年安排項目支出400 余個， 總金額16.80 億元；2021 年安排項目支出不到 300 個，總金額 17.13 億元。 經過兩年時間， 基本完成了項目支出的歸并整合，項目支出預算大幅壓縮，財政保障更加精準、有效，服務全區重點項目建設和經濟發展的能力不斷提升。在將工資、績效、獎勵、社保等各類人員支出全部編入年初預算， 科學核定全區公用經費并全額納入年初預算后， 嚴格依據可用財力控制項目總盤子，按照“三保”支出、償債資金、疫情防控、民心工程、重點項目順序安排項目支出， 堅決防止超財力、 超標準建設。 做實政府采購預算編制，要求預算單位編制年初預算時同步編報政府采購預算，預算執行中嚴控追加調整，切實做到無預算不采購。 制定《天津市河西區行政事業單位通用辦公設備家具資產配置管理辦法（試行）》，充分利用一體化系統， 全部涉及新增資產的預算項目由資產管理部門先行對照單位資產存量和全區公物倉資產情況，超標超量資產以及可以由公物倉調配的資產一律禁止采購， 真正實現資產管理與預算管理相結合， 提高資產管理水平。

（二）突出單項定額管理，科學核算運行經費

量入為出、精打細算、節用裕民，嚴把預算支出關口，嚴格執行差旅、會議等經費標準，加強新增支出審核，堅決杜絕鋪張浪費行為，嚴禁建設形象工程、政績工程。 科學核定保障標準，通過主動核算運行經費定額安排支出，將“事后報賬”變為“事前參謀”，有效壓縮一般性支出。區政府主要領導高度重視、高位推動，經區政府常務會議審議同意后印發《河西區預算單位公用經費管理暫行辦法》， 推動公用經費管理從按人頭給錢的綜合定額向精細測算支出需求的單項定額轉變， 單項定額管理的公用經費從2021 年的3 項增加至2023 年的8 項， 在保障預算單位基本運行的同時，全區2023 年初公用經費預算同比壓減10%。組織對物業管理項目實施標準化評估，按照辦公面積設定聘請物業人員的標準定額，依據全市最低工資測算保潔、 保安、 碎修及其他物業管理人員工資標準，2019年至今全區物業費降幅超過30%。

（三）突出績效管理，精確核定項目預算

依托預算管理一體化系統強化支出標準化建設，要求預算單位按照單價乘以工作量申報項目支出預算，既審價又核量，將預算金額在合理范圍內壓減至最低。將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的全部項目支出納入績效管理范圍，實施績效目標、績效監控、效果評價、結果應用的閉環管理，無績效目標或目標編制不科學不合理的，不予納入項目庫；對監控中發現偏離績效目標或執行進度緩慢的項目進行調整或取消，收回財政資金；評價結果不佳的項目要縮減預算安排，嚴重的撤銷專項資金。 在部門預算開始編制前一個月， 要求各預算單位提早動手，按照“基本民生”和“其他項目”兩個大類分別報送項目績效目標，未按時報送績效目標表的項目不予納入預算，避免各單位倉促上陣，粗線條、拍腦門編制預算，力爭在全區形成提早研究、科學研判、講求績效的部門預算編制體系，從源頭提高預算決策的科學性和精確性。 編制年初預算時，在相關單位實施全部擬申報項目支出事前績效自評全覆蓋的基礎上，2021 年組織對8 個品質城區建設重點項目實施財政事前績效評價， 共計核減項目預算6000 余萬元， 核減率67.4%。 2022 年評價項目 17 個，核減 5000 余萬元，核減率42.9%。

二、全力推進預算管理創新，厲行節約真過“緊日子”

（一）開展全覆蓋預算績效評審，做好事前審查

堅持關口前移， 強化財政資金使用事前監管，在基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理政策體系的基礎上，印發并嚴肅執行《天津市河西區財政性資金項目預算評審工作管理辦法》，實現貨物、工程、服務項目預算績效評審全覆蓋，持續完善資金管理機制，增強政策可行性和財政可持續性，推動預算績效管理提質增效，真正做到有保有壓，從源頭上增強財政資金使用效益。 印發《天津市河西區貨物類和服務類項目采購預算評審操作規程 （試行）》《天津市河西區財政投資評審操作規程（試行）》，建立覆蓋全部政府采購項目的管理體系，明確評審依據、評審范圍、 評審方式以及評審資料報送內容和時間要求。2022 年共完成141 個貨物類和服務類項目預算評審，壓減預算金額超過1.7 億元，壓減率32.5%。 完成工程建設類投資評審項目83 個，審減金額3600 余萬元，審減率15.2%。

（二）發揮政府集中采購優勢，加大事中監控

預算執行中， 組織力量在單位請款時再算績效賬，該保障的足額保障，該壓減的絕不多花。在全市范圍內先行先試大宗通用設備批量集中采購并持續擴大整體規模，臺式計算機、觸控一體機、空調機采購價格大幅降低， 通用設備采購價格均達到全市較低水平。區康養綜合體設備采購項目壓減4000 余萬元，壓減率超過60%；道路掃保項目壓減8000 余萬元，壓減率超40%。 創新第三方績效機構管理模式，采取聘請事務所專業人員常駐局機關， 由財政干部牽頭指導，事務所人員協同配合的新模式。財政績效評價報告編制過程完全由財政干部主導，對于三保項目重點關注審批流程和滿意度指標；對于工程類項目重點關注項目實施中變更、增項等情況；對于服務類項目重點關注社會效益和成本控制指標；對于扶持資金類項目重點關注資金兌付合規性；對于國企項目重點關注管理制度健全性和制度執行有效性；對于整體評價項目重點關注目標設置科學性、有效性，既鍛煉了財政干部的實操能力，又提升了報告編制的質量，同時每個報告的平均費用下降76%，大幅節約財政資金。

（三）推進重點項目績效評價和結算評審，強化事后監督

在全部項目支出實施項目單位績效自評的基礎上，區級財政選擇重點項目實施財政重點績效評價，并將評價結果作為下年預算編制的重要依據。 如在某區屬醫院專用設備購置項目重點評價中， 發現存在醫師梯隊建設滯后不能滿足科室需要、 醫療設備使用頻率不高甚至閑置等問題， 并據此開展專項調研，形成專題報告，深層次發掘醫院管理中存在的問題， 同時在下一年度預算編制中未安排其主管部門醫療設備采購專項資金。 將工程建設類投資項目結算納入財政評審范圍，切實形成管理閉環。2022 年評審項目83 個，節約資金1000 余萬元，審減率6.7%；2019 年至2022 年， 共完成結算評審項目 580 個，節約財政資金超3 億元。

三、全力推進資金收支管理，防范化解運行風險

（一）深化稅源績效建設調度機制，全力以赴組織收入

建立完善實體化運行的稅源建設專班，堅持“日報告、周調度”，搭建基礎數據庫和分析機制，各成員單位所需數據均由專班辦公室歸口統一收集， 避免形成新的信息壁壘；收集河西區實有企業（個體工商戶）信息、重大項目信息、異地企業中標信息等基礎數據，并建立定期更新機制；建立稅收與經濟運行關聯機制，用增值稅納稅額倒推營業收入，并及時推送統計部門，由統計部門甄別后逐戶企業進行走訪，力爭實現應納盡納。 加強與稅務部門聯動，加大調度頻次，強化催收力度，最大程度協稅護稅。 持續加大房地產項目土地增值稅清算力度， 通過加強資產處置收入、罰沒收入等非稅收入征繳、推動閑置資產盤活等方式實現增收。 完善區稅源建設統籌協調工作機制， 將稅源建設和服務企業工作擺在更加突出的位置，依托異地施工企業協稅護稅工作機制，從“源頭”入手，緊盯企業“第一張票”；從商務寫字樓及綜合體、國有企業及大企業入手，努力確保轄區內應稅房產征管到位。 多項措施的有效推進，保障了季度、年度收入任務完成。

（二）建立財政支出“周調度、月分析”績效管理機制，及時預警運行風險

每周研判未來一周支出事項， 結合庫款存量和預計收入情況，按照“三保”支出、償債資金、疫情防控、民心工程、重點項目順序安排支出，兜底線、防風險、促發展。 建立“保民生”、疫情防控、民心工程等多個支出分析臺賬，對重點單位、重點項目逐月統計、逐月分析， 把每個月項目支出的內容和金額控制在合理范圍內， 財政全年項目支出內容在財政把控范圍內，支出金額趨于平穩，減少財政支出不確定性帶來的資金壓力， 及時預警財政運行中可能存在的資金給付風險。

（三）建立償債資金統籌機制，杜絕逾期違約

實施清單化管理，完善常態化監控機制，逐月明確每月償債事項、資金需求和償債來源，統籌企業自有資金、債務項目結余、存量資源資產償債，保障按時還本付息，堅決守住不發生區域性、系統性風險底線。 2022 年存量債務余額減少近16 億元，預計債務率較上年末下降87 個百分點。 截至目前累計化解隱性債務總額達到應化解額的1.35 倍， 在歷次財政部核查中不存在虛假化債、數字化債問題，河西區主動化債、依法償債、合規統計的工作措施均得到高度肯定。

（四）建立聯動監測預警機制，有效防范支付風險

密切關注財政運行動態， 利用一體化系統和直達資金系統，對“三保”預算執行、債務管理、直達資金、庫款保障等情況，開展聯動監測和動態預警。 率先推行CBS 系統監管，動態掌握、實時監測預算單位實有資金賬戶收、支、余信息，與市級財政同步建立全覆蓋、全鏈條監控系統，確保資金流向明確、賬目可查，保障財政資金安全。

四、全力推進預算管理一體化建設，有效應對新形勢新問題

當前河西區預算管理取得了一定成效， 但也存在著庫款嚴重不足的新形勢下合理安排支出能力不足、盤活沉淀資源資產招法不多等問題，下一階段還需從以下幾方面著力改善。

（一）深化績效改革，提升財政治理效能

積極推進預算管理一體化建設， 進一步完善公用經費“綜合+定額”分類分檔保障標準，精準保障各單位運轉需求；推進項目支出標準體系建設，不斷加強政策對支出項目的約束。 強化主管預算單位主體責任，根據《全面推進預算績效管理工作落實方案》要求， 推動各主管預算單位研究制定本單位行業領域全覆蓋預算績效管理辦法、操作規范和實施細則，將財務與業務工作緊密銜接， 明確預算績效管理內部職責，形成協調統一、上下貫通、分工明確的工作機制。 規范績效評價指標體系，著重研究指標體系的量化性、可得性、可操作性以及可監督性，完善單位整體績效目標、績效自評和重點評價工作方法，組織編制單位整體績效目標、 開展單位整體績效自評和重點評價等工作的同時， 結合統籌推進全區民心工程和重點項目建設，對區委、區政府確定的重點項目實施全過程跟蹤問效，對項目立項、可研、建設全程實施績效管理， 項目完成后實施項目單位、 主管部門、財政部門三級績效評價，并將評價結果作為未來安排單位項目支出預算的主要依據， 建立 “縱向到底、橫向到邊”的績效管理網絡。 嚴格落實《河西區行政事業單位國有房產出租管理辦法》，確保房產出租收入及時足額上繳財政。 嚴格落實政府投資建設項目管理文件，切實規范各參與方評審行為，促使項目建設程序更加規范。 開展多形式、分層次、全覆蓋的預算績效管理制度培訓， 加大對預算單位的指導和管理力度，促進各預算單位提高思想認識，形成工作合力。

（二）硬化預算約束，確保財政平穩運行

充分利用預算管理一體化系統， 組織各級預算單位將取得的各類收入依法依規納入部門預算管理，未納入預算的收入不得安排支出。 重點加強事業單位的事業收入、 經營收入等非財政款收入管理，單位資產處置、出租收入按相關規定納入部門預算。 研究建立統籌各類資金保障各單位支出需求的管理機制，對非財政撥款結余較大，特別是事業收入和經營收入等較多的單位， 合理減少預算安排。堅持關口前移，嚴格落實《天津市河西區財政性資金項目預算評審工作管理辦法》和《河西區非預算單位經費管理（暫行）辦法》各項規定，嚴把嚴控財政資金項目預算；建立預算績效評審激勵約束機制，對申報不實、預算審減率較高的部門，根據審減的額度直接扣減部門項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規模的參考依據。 持續推進和完善政府采購批量集中采購標準化進程， 嚴格執行年初部門預算及政府采購預算標準， 結合預算單位實際情況，適時調整批量集中采購目錄范圍，遵循國家相關的辦公設備資產購置費預算和配置標準， 實現政府采購、預算管理和資產管理的協同配合，切實提高資金績效。

（三）強化資金統籌，堅決防范債務風險

建立適應稅源建設專班工作重點由數據分析向走訪服務企業轉變的工作模式，加大服務企業力度，提升精準服務企業能力。 探索建立稅源建設長效機制，不斷提升稅源建設工作質效，為區域經濟高質量發展貢獻力量。 深化公物倉制度，推動國有資產共享共用，促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用。 所有資本性支出均應形成資產并予以全程登記， 未登記資產的不再安排運行維護支出。 按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產，回籠資金統籌用于保障重點項目支出。 對全區行政事業單位房產現狀做到心中有數， 為通過租賃或出售籌集資金， 保障全區重點支出以及落實償債資金奠定基礎。 支持深化國有企業改革，加快推進市場化轉型，增強造血機能和內生動力，增加國有資本經營收益的同時， 合法合規實現隱性債務市場化轉出。 全力推動土地出讓，積極推動沉淀資源資產資本化，穩妥化解債務存量。 嚴格落實地方政府專項債券償債備付金制度，壓實項目主管部門主體責任，按時歸集償債資金， 杜絕逾期違約， 確保不出現區域性、系統性風險。