加強“兩區”功能建設 穩定玉溪糖料蔗生產

胡冬梅，呂 麗

（1.玉溪市農業技術推廣站，云南 玉溪 653100；2.玉溪市農業農村信息中心，云南 玉溪 653100）

玉溪市開展“兩區”（糧食生產功能區、重要農產品生產保護區）建設以來，以差別化、定向化扶持政策，進一步優化農業生產結構和區域布局，穩住糧食生產和重要農產品保護的基本盤。但糖料蔗種植存在組織保障力度不足、惠農政策落實不到位、蔗田基礎設施薄弱、良種良法推廣滯后等問題。提高政治站位、加大宣傳服務和人才培養力度、制定蔗糖產業中長期發展規劃、推進農機農藝融合、開展甘蔗新品種新技術試驗示范、提升蔗料蔗渣綜合利用水平，保障玉溪糖料蔗生產高質量發展。

“兩區”建設是確保口糧絕對安全、糧棉油糖等重要農產品供給安全戰略要求落實到具體地塊的重要舉措，根據《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號）和《云南省人民政府關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的實施意見》（云政發〔2017〕85號）文件精神，玉溪市建設糖料蔗生產保護區1萬hm2（新平縣6 000 hm2、元江縣4 000 hm2），以“兩區”建設為重點，加快實施高標準農田建設6 866.67 hm2［1］。自玉溪市“兩區”建設及其配套政策實施以來，玉溪市糖料蔗種植相對穩定。2021年，玉溪甘蔗種植7 160 hm2，較2020年度減少1 233.33 hm2，減幅14.68%；農田總產量49.49萬t，較2020年度減少9.9萬t，減幅16.67%；平均畝產4 607.88 kg，較2020年度減少109.83 kg，減幅2.33%。平均蔗糖分15.20%，出糖率12.91%。

一、實施情況

（一）糖料蔗生產保護區劃定情況

自開展“兩區”劃定以來，玉溪市積極完善政策措施、爭取項目資金支持、加大技術培訓力度、加強宣傳報道，使“兩區”劃定按照省級確定的任務時間表及時落地，確保玉溪糖料蔗生產保護區面積1萬hm2（新平縣6 000 hm2、元江縣4 000 hm2）。同時，通過加大對“兩區”的政策支持，增加基礎建設投入，完善財政政策，創新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵和引導地方政府及農戶重農抓糧不吃虧、得實惠［2］。

（二）糖料蔗核心基地建設情況

2015—2018年，玉溪市在元江縣、新平縣開展糖料蔗核心基地建設工作，任務面積3 200 hm2（元江縣2 166.67 hm2、新平縣1 033.33 hm2），中央資金2 880萬元（元江縣1 950萬元、新平縣930萬元），地方其他投資15 713.7萬元（元江縣10 743.3萬元、新平縣4 970.44萬元）。實際完成糖料蔗核心基地建設項目8個（元江縣5個、新平縣3個），完成糖料蔗核心基地建設任務面積，完成率100%；完成中央資金投入2 630萬元（元江縣1 700萬元、新平縣930萬元），完成率91.31%（元江縣87.18%、新平縣100%）；地方其他投資15 811.5萬元，完成率100.62%（元江縣100%、新平縣101.96%）。通過新建蓄水調節池、鋪設灌溉管道、推廣良種良法、機耕機耙等農藝措施實施，提高了甘蔗綜合生產能力，穩定了蔗糖區域。

（三）糖料蔗良種良法技術推廣進展情況

自云南省實施2020—2022年糖料蔗良種良法技術推廣補貼以來，玉溪市高度重視、精心組織、突出重點、狠抓落實、層層推進、周密部署、責任到人，及時制定下發《玉溪市人民政府辦公室關于印發玉溪市2020—2022年糖料蔗良種良法技術推廣補貼實施方案的通知》（玉政辦通〔2020〕29號），抓好督促，全力推進，確保糖料蔗良種良法技術推廣補貼項目3年約束性任務克期完成。截至2022年1月底，完成新植糖料蔗脫毒、健康種苗1 109.57 hm2，完成任務數7 453.33 hm2的14.89%；推廣甘蔗機械化深翻開溝908.76 hm2，完成任務數6 093.33 hm2的14.91%；機械化中耕培土20 hm2、蔗葉機械粉碎面積40 hm2和無人機統防統治面積（任務數已按中央下撥資金調整）均未完成。

2020—2022年共計下達糖料蔗良種良法技術推廣補助中央資金2 749.37萬元，省級資金929.68萬元，中央、省、市、縣糖料蔗良種良法技術推廣補助共需配套經費5 498.75萬元。目前，新平縣、元江縣已發放完成2020—2021年補貼款802.94萬元，其中脫毒健康種苗579.03萬元，機械化深翻開溝223.91萬元，應兌盡兌100%。補貼款的按時足額發放，提振了蔗農的信心，為產業的恢復發展奠定了基礎。

二、存在問題

（一）重視程度不夠，組織保障力度不足

對蔗糖是國家戰略物資和重要農產品的地位認識不足，個別部門對蔗糖產業不能丟、不能垮的重要性認識不足，推動蔗糖產業發展的積極性不高、主動性不強，認為鄉村振興中水果、蔬菜等較蔗糖產業經濟效益好，更有利于產業扶貧，導致重視度不夠，政策不連續，措施不得力。自玉溪市糖料蔗核心基地建設、“兩區”建設及糖料蔗良種良法技術推廣補貼政策實施以來，玉溪市糖料蔗種植面積、規模依然持小幅下滑狀態，蔗農種植意愿回升不足，“產業空心、無糖可榨”的風險顯現，嚴重影響蔗農的生產積極性和蔗糖產業的健康可持續發展。

（二）惠農政策落實不到位，與目標要求有差距

糖料蔗良種良法技術推廣補貼兌現工作與中央下達資金要求差異大。自《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省2020—2022年糖料甘蔗良種良法技術推廣補貼實施方案的通知》（云政辦函〔2020〕56號）和《云南省農業農村廳 云南省財政廳關于糖料甘蔗良種良法技術推廣補貼政策落實有關事項的通知》（云農種藥〔2021〕1號）文件實施以來，續接推進三年目標任務，至今時間過半，任務卻未過半。一是面積沒有足額完成。新平縣、元江縣均沒有完成云南省農業農村廳下達的2020—2021年執行期良種良法面積推廣任務，2021—2022年執行期的良種良法面積推廣任務才剛剛開始。二是由此導致2020—2021年執行期補貼資金兌付任務不能全部完成，資金有被國家收回的風險。

（三）“蔗地上山”農田基礎設施薄弱

2021年，玉溪甘蔗畝均產值2 257.86元，水果畝均產值5 157.82元，蔬菜畝均產值4 529.02元，中藥材畝均產值3 927.86元。糖料蔗收購價490～510元/t，但是由于不能機械化采收，砍工成本較大，200～220元/t，再相應扣除農膜、化肥成本，每畝成本合計1 350元，以畝產5 t計，加上所有良種良法補貼，畝均純收入1 775元。在比較效益和成本的影響下，高標準農田建設后蔗農多數改種，縱使有政府的補貼和鼓勵，但依然被新進入的替代種植所抵減。其他作物不斷與甘蔗爭地、爭勞力，糖料蔗被擠出“好水好田”，蔗地上山率在88%以上，生存空間越來越艱難。“上山”蔗地本就基礎設施薄弱，水利差且不利機耕機收，加之路遠難走，人工作業成本增大。除去新平縣漠沙鎮生產手工紅糖收益尚可，種植面積總體比較穩定外，其他蔗區由于產業結構調整，甘蔗種植面積逐年萎縮，至2021年縮減至7 160 hm2，較2002年高峰時的2.16萬hm2縮減了66.87%［3］。

（四）試驗示范力度不夠，良種良法推廣滯后

目前玉溪大面積種植的新臺糖22號、粵糖93-159等糖料蔗品種大都使用了10年以上，品種更新換代慢，加之多數為農戶自留種，種性退化嚴重、豐產性低。在糖料蔗各項政策的推動下，良種良法推廣有了一定的進展，但依然存在不少問題。一是補貼項目不能完全實施。受立地條件、農機缺乏和農戶意愿的影響，至今玉溪機械化中耕培土20 hm2和蔗葉機械粉碎40 hm2任務落實率為0。脫毒、健康種苗，機械化深翻開溝也存在不能足額完成任務的風險。二是新品種新技術引種、試驗、示范、推廣力度不夠，經費問題直接影響工作的推進。良種良法的引進、試驗示范、品種品比和推廣工作滯后，缺乏經費支撐，整個推廣工作不能正常進行，一直處于起步階段，農技人員心有余而力不足。三是部分農戶對良種良法的接受度不高，有些農民不按照示范過程中的要求和計劃時間種植，導致新品種的試驗示范推廣沒有任何科學依據，使種植推廣示范失去了意義。

（五）立地條件差，種植水平低下

由于蔗農自發性的種植結構調整，出現了全市非規劃性甘蔗種植面積減少和蔗地向山地轉移的情況。立地條件差，加上種植積極性下降和勞動力的不足，導致糖料蔗耕作和管理水平越發粗放。另外受良種良法推廣、單位面積收益小、蔗地向非優勢區和非適栽區轉移等因素影響，玉溪甘蔗不僅種植面積和總產量不斷縮減，且單產也出現了不同程度下降，造成蔗源的進一步萎縮。2019—2020年榨季，全市甘蔗種植面積還有水田（含水澆地）1 866.7 hm2，占全市種植面積的19.83%；2021—2022榨季，全市已經沒有水澆地面積。農業基礎設施薄弱、種植土壤貧瘠、灌溉水源缺乏、排灌條件差、耕作路程遠、生產成本高等問題越發突出。同時受種植地塊分散、種植規模較小、小農戶生產經營模式和高海拔蔗地等因素影響，2021年全市機械化深翻開溝率41.55%，農業機械的使用受到較大限制，導致甘蔗生產農機化程度較低，人工成本居高不下，全市種植面積、農田產量、畝均單產都有下降的趨勢。

（六）企業產能釋放受限，產品結構單一

蔗源不足，導致企業生產飽和度低，運轉長期處于“半饑餓”狀態，玉溪4戶規模以上白糖加工企業在2021—2022榨季，能夠開工的僅有2家公司，其中1家公司已于2021年底申請破產保護，另一家處于停產狀態。制糖企業科技含量低且設備陳舊，對產品降本增效研發投入不夠，產品多年來停留在“白糖+1”的模式上，對蔗渣、蔗料等副產品的綜合利用效益極低，產業創新驅動力不足。玉溪市4家規模以上企業中，除南恩公司蔗渣用作造紙創收約1 500萬元外，金柯公司用作燒鍋爐折價約100萬元（按年用煙煤1 700 t，550元/t計），恒誠公司利用蔗渣發電折價338.28萬元（每度電0.8元），利用率雖高，但產生的價值較低，制糖成本居高不下，產業綜合效益低下。

三、抓好“兩區”建設，穩定糖料蔗面積

（一）提高政治站位，突出責任擔當

2022年中央一號文件指出，保障好初級產品供給是重大戰略性問題，要把抓好糧食生產和重要農產品供給擺在首要位置。據測算，甘蔗“兩區”建成后，可保障國家糖料蔗60%的消費量。抓住“兩區”就穩住了糧食生產和重要農產品保護的基本盤。一是要加強戰備意識。在思路上、態度上以新時代新姿態在全市上下強化“蔗糖是國家戰略物資”的認識，以完成政治任務的信心和決心，拓寬視野，居安思危，保障好糖料蔗生產。二是要壓實責任，常抓不懈。制定工作方案、明確責任分工、細化任務分解，成立市級甘蔗產業發展協調組，協調、協助發改、農業、財政、審計、自然資源、水利等部門的職能職責，結合自身優勢抓好工作監督、指導和落實，加大走私糖打擊力度。三是讓蔗農種蔗有利可圖、讓蔗區抓糖有積極性。完善食糖收儲和糖價保護機制，探索開展糖料蔗完全成本保險和種植收入保險，健全蔗農種蔗收益保障機制，確保糖料蔗產業高質量發展。

（二）加大宣傳服務和人才培養力度

糖料蔗作為國家重要農產品，戰略地位高，政策支持大，購銷穩定，不會出現蔬果藥的“過山車”式價格，相對穩產保收。同時，甘蔗需水、需肥量不大，種植管理簡單，季節性用工明顯，可以解決勞務輸出和農田管理的矛盾，符合閑時打工，忙時務農的生產布局。一要做好宣傳工作。把產業的政治地位和優勢講清楚，把良種良法補貼的范圍和內容講清楚，把產業扶持政策講清楚，從思想上做通蔗農的工作，調動起蔗農種蔗的積極性。二是遴選示范戶。為每個種植組優選1～2戶示范戶帶動精細化管理，邀請畝產8 t以上的農戶召開現場會或做經驗交流，培養蔗農身邊的老師。三是加大服務和科技培訓力度，入村入戶，深入田間地頭指導糖料蔗生產，實施精細化管理，加快良種良法技術推廣力度。四是發揮龍頭企業的示范帶動作用。通過企業和項目帶動，提高糖料蔗科技成果落地率，促進玉溪糖料蔗提質增效，確保全市糖料蔗種植面積保持在5 333.33 hm2以上，甘蔗總產量保持在32萬t左右，牢牢穩住玉溪糖料蔗生產的根基。五是加強農技推廣隊伍建設和蔗農培訓力度，以專業的團隊幫助蔗農提高甘蔗種植管理水平，改變甘蔗種植管理的盲目性，推動糖料蔗單產和蔗糖分提升。

（三）科學規劃，不斷加大財政投入

一是制定蔗糖產業中長期發展規劃。把蔗糖產業納入全市產業發展規劃中，統籌安排。二是優化產業布局，協調漠沙、戛灑、水塘、者竜、老廠、新化、平甸、揚武8個糖料蔗主產鄉（鎮）進一步提高對甘蔗生產的重視程度和工作力度。三是制定扶持政策。依托目前市場狀況，認真分析現狀，針對比較效益低等情況制定糖料蔗種植效益補貼或保險機制，針對南恩糖廠搬遷受阻有針對性制定扶持政策，確保政策落地率。四是合理保障農民種蔗收益，保障各項糖料蔗強農惠農政策按時足額實施。加大資金投入，加大對小型機械研發應用、甘蔗新品種技術示范推廣、病蟲害綠色防控、微型抗旱設備等良種良法方面的資金投入，加大在蔗農收入補貼、農業稅減免、蔗區道路、水利等基礎設施方面投入。五是在訂單農業、農機合作社、測土配方施肥等方面提供信貸支持，不斷降低甘蔗種植成本，促進農民增收、產業增效。六是確保糖料蔗財政支出的長期性、可持續性和長期“增量”性，發揮好財政投入機制的反哺作用。

（四）標準農田推進農機農藝融合

一是借力“兩區”建設和“長牙齒”的耕地保護措施，改造蔗田高標準農田100%，推進農機農藝融合，推動糖料蔗種植方式的改進和作物品種的選育，形成農機農藝相適應的技術體系，提高農業生產標準化、規模化水平和組織化程度，使糖料蔗畝產達到8 t以上，機收率達到100%。二是開展甘蔗新品種新技術引種、試驗示范。引進品種進行品比，示范推廣云蔗08-1609等高糖、高產、高抗、早熟、宿根性好、抗性強、適應性廣的甘蔗優良新品種。三是積極開展提純復壯和芽變選種工作。玉溪市新臺糖22號推廣年限10年以上，蔗農自留種為主，多年使用種性已經退化。芽變選種有利于培育地方品種和促進提純復壯。四是農機農藝融合。集成綠色、簡約主栽技術，推廣藥肥一體化技術、測土配方技術，在有條件的地方推廣以深耕、種植、培土和收獲為重點的全程機械化示范。五是設置價格杠桿，按級收購，體現優質優價。

（五）筑數字經濟，創智慧糖業

一是積極開展技術創新、組織創新和制度創新，加強農機化基礎設施和公共服務能力建設，完善農機社會化服務體系，引入氣象、監測、灌溉、無人機統防統治、水肥一體化、大數據分析等智慧農業的應用，推進糖料蔗農業技術集成化、勞動過程機械化和生產經營信息化，不斷提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，加快糖料蔗種植管理現代農業建設。二是加強對外交流合作。以引進良種良法為目標，通過更深層次加強與科研院校的聯系開展高產創建，通過科技、數字化的手段運用實現糖業降本增效。三是集中培育糖料蔗生產龍頭企業和新型農業經營主體，努力形成“糖企+合作社+基地+農戶”的產業發展模式。四是強化政府引導與市場機制協同共治、政策支撐與企業自強雙向發力，針對南恩糖廠搬遷難等問題，積極主動對接環境監測等部門，借助現代信息科技手段推動資源整合、產業延鏈、產品提質、產業集聚和產業融合發展，著力打造充滿活力的糖業產業。

（六）創新蔗料蔗渣綜合利用水平

按照多產融合、多元開發、綠色發展的理念，加強以蔗糖為原料的高附加值產品的研發和生產，推動形成蔗、糖、酒、漿、紙、生物肥等為一體的系列循環全產業鏈。制糖后產生的蔗渣、濾泥、糖蜜等副產品能夠進一步加工制造成紙、乙醇、味精、酵母、蔗蠟、蔗糖酯、檸檬酸、食用色素等更多產品；再次延伸還可以深加工成多種食品添加劑、高級調味品、醫藥制品、化妝品和日用化工等上千種產品。加快頂層設計，發展蔗料蔗渣綜合利用，推動形成蔗、糖、酒、漿、紙、生物肥等為一體的系列循環全產業鏈。比如，將蔗渣和桉木混合制漿，生產生活用紙；將蔗糖與云南特有生物資源融合發展，研發高附加值藥食同源功能性糖品和保健型糖品，推動玉溪糖業行業結構調整和轉型升級。