京津冀高等教育協同發展的背景、基礎及策略

□ 文/李鋒亮 周京博 楊晨亮

京津冀高等教育協同發展背景

20 世紀80 年代中后期以來，京津冀一體化歷時近四十年，特別是京津冀協同發展作為國家重大發展戰略提出以來，京津冀三地的經濟和產業融合聯系更加緊密，創新合作逐漸加強，對于高端人才流動、優質教學科研資源共享等方面的需求也明顯增強。同時，伴隨著人民生活水平的提高和對美好生活的向往，公眾對于高等教育的訴求已經從規模外延式擴張、滿足入學基本需求轉向為高等教育的創新引擎動力、實現人的全面發展以及滿足人高層次知識獲取和終身學習需求等方面[1]，這都為區域高等教育協同發展賦予了更多發展空間和合作機遇。

1.世界經濟社會發展形勢變化

世界經濟形勢變化萬千，新冠肺炎疫情的沖擊又將全球經濟形勢拉入前所未有的復雜變局中，以往的生產方式和分工格局已經無法適用，尋找促進“后疫情時期”經濟高質量發展的關鍵成為全球各國亟須思考的新命題[2]。高等教育與經濟發展密切相關，在適應社會經濟發展的同時，又通過積累人力資本、提供創新要素對經濟發展起到重要作用，這早就引起了世界各國及地區的重視，并被列為重要發展戰略布局規劃。毫無疑問，高等教育已經成為各國提升硬實力和軟實力的關鍵。

同時，作為國家提升競爭力和影響力、形成絕對優勢和比較優勢的重要途徑，高等教育國際化通過開展高質量高等教育跨境性活動、培育具有全球勝任力的國際化人才，從全球范圍集聚和整合優質資源，加以重組和優化配置，實現高等教育綜合實力和影響力的提升，進而在世界變局之中實現經濟、政治等方面的長久穩定發展[3]。以世界高等教育強國的經驗為鑒，高等教育普及化階段對于生源的需求日益旺盛，面向全球采取招生計劃則成為滿足需求的關鍵[4]。京津冀高等教育開放程度和國際化水平最高，全國三分之一以上的外國留學生聚集在京津冀區域，特別是北京作為國家政治中心和文化中心，開展國際學術交流的廣度和頻率一直處于全國領先水平，具有強勁的高等教育國際化優勢和潛力[5]。

2.區域發展戰略格局發生轉變

面對復雜多變的國際形勢以及經濟轉型發展的內在壓力，區域協調發展戰略成為決勝全面建成小康社會、開啟建設社會主義現代化強國新征程的重要戰略之一。特別是在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，京津冀地區發展對于雙循環體系的順利運行具有重要意義。然而，一直以來，作為北方經濟乃至全國經濟增長的核心區域，京津冀地區經濟收益和發展活躍度遠落后于長三角地區和珠三角地區[6]，發展潛力尚未被充分挖掘。同時，在“虹吸效應”和循環累積因果作用的影響下，河北省同京津地區的發展差距逐步擴大，尤其是“環京津貧困圈”一度引發廣泛關注。

近年來，在國家強有力的頂層設計和戰略牽引下，河北省經濟水平和發展速度明顯上升，產業格局由“二三一”開始向“三二一”結構轉變[7]，區域性整體貧困問題在脫貧攻堅戰中得到有效解決。然而，京津冀地區發展仍然存在“斷崖式”差距，且自京津冀協同發展戰略提出以來，河北省與京津地區的差距不降反增，難以形成區域協同發展的良性局面。

京津冀區域高等教育資源豐富，特別是優質高等教育資源、高級人力資本和頂尖科研機構分布集中，將極大程度地促進京津冀地區創新鏈、產業鏈和價值鏈的融合，促進產業和技術轉移、升級和換代，為雙循環帶來源源不斷的強大創新驅動力。因此，京津冀區域高等教育協調發展將成為促進地區經濟產生新的活力和增長點的關鍵。

京津冀高等教育協同發展的理論基礎

作為區域協同發展的重要分支和組成部分，高等教育協同發展的理論基礎可追溯到協同理論。協同理論發跡于20 世紀70 年代，緣起于物理學，用以解釋兩種及以上物質混合在一起所產生的作用大于每部分各自產生作用之和[8]。隨后該理論被廣泛應用于各個學科領域，其核心思想是系統內部由各個子系統組成，當某種外在力量達到一定臨界值時，子系統之間會通過相互影響和合作，有效發揮各系統結構功能的協同效應，從一種無序分布逐漸轉變為在時間、空間和功能上穩定的有序結構，或者從一種有序狀態走向新的更加有序的狀態，以實現整個系統的穩定和有效運轉[9]。

高等教育協同發展是指兩個及以上行政區圍繞共同的發展目標和理念，基于合作共贏、優勢互補和利益共享的原則，對高等教育結構要素和資源體系進行重組和整體改革，重新制定、設計和優化共同的高等教育發展規劃，實現優質高等教育資源的合理利用和有效共享，形成一體化的高等教育發展新格局。高等教育區域協同發展程度的提高將有助于京津冀城市群之間高等教育資源要素之間的自由流動，實現區域內高等教育層次結構、布局結構、科類結構等方面的合理優化，進而促進京津冀區域內部形成一種均衡、協調的高等教育可持續發展模式。

此外，也有研究從不同的理論視角豐富了京津冀高等教育協同發展必要性的研究。例如：習近平總書記提出的“新發展理念”為推進區域協同發展提供了科學指引和發展向度[10]，高等教育通過培養創新人才、優化學科結構等為京津冀區域發展提供支持[11]。又如：府際關系理論則為京津冀地區之間的橫向合作提供了理論基礎。結構功能主義為解釋如何實現高等教育協同發展提供了有力的分析框架。

京津冀高等教育協同發展現實基礎

1.京津冀地區高等教育資源豐富、集聚特征凸顯

從高等教育學校規模來看，京津冀地區高等教育資源豐富，截至2020 年共有273 所普通高等院校，約占全國院校數量的10%。中央部屬院校、普通本科院校以及高職(?？?院校的數量，占全國比例分別為39%、10%和8%。其中，北京聚集著絕大多數中央部屬院校，全國三分之一的中央部屬院校都坐落于此。京津冀地區國內生產總值和人口在全國的占比分別為8.5%和7.8%，略低于高等教育學校規模占比，說明京津冀地區高等教育發展優先于經濟社會發展。

從行政區內部三類院校的布局①來看，北京地區中央部屬院校占比最高（42.4%），其次是普通本科院校（30.4%），高職（專科）院校占比最低（27.2%）。天津和河北地區普通本科院校與高職（?？疲┰盒Ｕ急冗h高于中央部屬院校，其中天津普通本科院校的占比略高于高職（?？疲┰盒＃颖笔∏闆r則相反，高職（?？疲┰盒１壤齽t略高一些。

從行政區內部普通高校的空間布局來看，北京市各高校所在地理位置主要集中在海淀區和朝陽區，盡管有部分學校在大興區、門頭溝區等遠郊區設有分校區，但擁有的高等教育資源仍落后于學校本部。天津市各高校相對集中分布在南開區、津南區、河西區和西青區等地，分布相對均衡[12]。河北省高等教育資源主要集中在省會石家莊市，高校數量占比約40%，不利于形成輻射擴散作用。

2.京津冀地區高等教育層次結構出現差異

數據顯示②：2014 年—2020 年，我國高等教育層次中的本科生和專科生占比從92.1%下降到89.7%，研究生占比從7.9%上升到10.3%，說明我國正在逐漸重視高層次人才的培養。而京津冀地區研究生占比一直明顯高于全國地區并且呈現出上升趨勢，2020 年達到了19.9%。與之相比，發達國家中研究生占比普遍在25%～45%之間[13]，我國整體高等教育層次結構重心目前仍然偏低，盡管京津冀地區高層次人才占比已經較高，但仍有上升的空間和潛力。

從行政區內部層次結構來看，北京地區特別重視頂尖人才的培養，2014 年研究生占比已經達到了39.2%，遠高于全國水平，并在2020 年上升到了48.1%，而本科生和專科生所占比例則出現明顯下降。相比之下，天津地區的層次結構比較穩定，各層次培養人才比例相對平穩。而河北地區對于頂尖高層次人才培養重視程度相對較弱，研究生占比在4.0%～5.1%之間，本科生占比明顯下降，?？茖W生占比明顯上升。能夠看出，京津冀地區中不同層次人才培養的重心有著較為明顯的差異，北京更為重視頂尖人才的培養，河北更加重視專科人才，天津更加重視本科人才，而且這種差異有擴大的趨勢，這與2014 年三地高等教育均以本科教育為主的培養模式形成鮮明對比。同時，京津冀三地在不同類型的人才培養上已經呈現出明顯的比較優勢，有助于提升高等教育優勢資源的競爭力，但同時也增加了三地高校之間建立平等合作關系的難度。

3.京津冀地區高等教育科類結構同質化現象突出

高等教育通過學科培養為社會各行業輸送大批高級專業化人才，為各產業發展提供人力資本和創新要素。本文主要關注各學科研究生培養層次的科類布局情況，使用京津冀地區各學科研究生授予學位數占比來展示京津冀地區高等教育科類結構。數據顯示③：京津冀三地高等教育科類結構整體相似程度較高，同質化現象突出，學科結構都存在比較失衡的情況，表現為工學學科遠高于其他學科，占比達到三成以上，其次是理科，而哲學和歷史學的占比最低，均在1%左右。具體來看，河北省醫學和藝術學占比更高，天津市工學和經濟學的占比高于河北省和北京市，北京市農學、理學和法學占比更高。

高等教育科類結構與區域產業布局息息相關，特別是當前京津冀地區正處于產業結構轉型升級階段，合理的學科結構能夠深化分工，為產業結構優化提供必要的基礎支持和引導作用。從京津冀地區產業分工和布局來看，北京市以第三產業為主導[14]，且在現代服務業、戰略性新興產業及高技術產業上已經形成一定優勢，制造業則逐步向天津和河北疏解。天津市呈現出第二產業與第三產業主導的格局，制造業基礎雄厚，其中以裝備制造業、汽車產業、石油化工和航空航天產業為優勢產業[15]。河北省第一產業則具有獨特優勢，未來也將根據區域特色重點發展時尚消費產業、民生健康產業、材料延伸產業、中場配套產業、先進裝備產業和數字科技產業等領域[16]。京津冀地區差異化的產業布局急需各類專業化的高端人才和創新團隊，盡管目前各地區專業人才培養已經呈現出些許差異，但整體上差異性并不強，和區域發展定位和需求的適配性不高。

4.京津冀地區高?？萍紕撔峦度肱c產出嚴重不均衡

作為區域重要的創新主體和源泉，高?？萍紕撔掳l展水平決定著區域創新能力。為滿足地區發展需求，北京、天津和河北三地越來越重視提高高?？蒲袆撔履芰?，在高?？萍佳邪l和服務創新上的投入都有大幅度上升，但京津冀高校資源分布不均衡的態勢仍然沒有得到有效改善。

根據《高等學?？萍冀y計資料匯編》等數據統計發現：2019 年，北京地區高校研究與發展項目經費撥入為2,497 千萬元，是天津地區的7.0 倍，是河北地區的14.9 倍；北京地區高校科技經費撥入是天津地區的5.4 倍，是河北地區的9.3 倍。在高校研發人員數量方面，北京地區是天津地區的4.1倍，是河北地區的5.3倍。北京地區高校研究與實驗發展（R&D）成果應用及科技服務經費撥入是天津地區的2.2 倍，是河北地區的4.6 倍。而在高?？萍紕撔庐a出方面，北京地區出版科技著作、發表學術論文、專利授權數和高校技術轉讓合同數分別是天津地區的6.1 倍、3.9 倍、3.9 倍和5.2 倍，是河北地區的2.3 倍、3.7 倍、3.3 倍和4.4倍。在京津冀地區高?？萍紕撔峦度肱c產出方面，北京高?？萍紕撔峦度敫哂诮蚣絻傻?，且遠高于河北省。盡管河北省高校數量多于北京市和天津市，但是河北省高?？萍紕撔沦Y源儲備嚴重不足，所獲得的研發和科技經費相對過低，明顯不利于河北高?？萍蓟顒拥漠a出。高?？萍紕撔滤降穆洳?、科技資源分布的不均衡使得地區間難以形成平等合作的伙伴關系，嚴重阻礙了京津冀協同發展建設。

5.京津冀地區高校教育合作存在挑戰

近年來，京津冀三地高校積極推進更高層次的多領域教育交流合作，共享教學和科研資源，取得了初步成效。截至2020 年，京津冀地區先后組建了16 個高校創新發展聯盟[17]，積極開展優質教育資源共享、人才聯合培養以及師生相互交流等實踐活動。在職業教育領域，京津冀地區成功建立14 個跨區域特色職教集團（聯盟），探索職教集團創新治理模式、戰略合作架構、復合型技術人才培養以及信息互通共享平臺建設的路徑和手段。

然而，京津冀三地高校教育合作在開展過程中同時也面臨許多現實問題。一是高校協同發展所牽涉的利益相關主體眾多，不僅包括三地地方政府，而且還牽涉中央政府機構、國家層面的高校主管部門以及各類群眾組織和若干關聯企業。不同的利益相關者承擔不同的角色和地位，對于利益分配的訴求也不盡相同，協同之下所形成網絡系統中的利益分配與協調問題也是錯綜復雜，這都增加了高校教育走向深層次合作、具體落實聯盟合作理念的難度。二是行政區域劃分模式下形成的制度壁壘導致三地各自為政，在人事制度、科研管理制度、財政分配制度等方面均有不同程度的差異[18]，給區域高校教育的深度合作帶來挑戰。

京津冀高等教育協同發展策略

作為推動地區經濟社會創新發展的重大智力引擎，高等教育已經成為促進區域協調可持續發展的關鍵因素，構建協調合作的高等教育新格局刻不容緩且勢在必行。京津冀地區高等教育協同發展具有一定理論基礎和現實基礎，三地高等教育結構的不均衡和高?？萍紕撔滤降木薮蟛町悋乐刂萍s了京津冀地區高等教育協同發展的進程，不利于實現協同發展的根本性突破。鑒于目前京津冀地區高等教育協同發展所暴露出來的諸多問題，急需適切的發展策略進行具體落實，為此本研究提出以下對策建議。

1.加強頂層設計和統籌推進力度

目前，京津冀地區高等教育存在較為嚴重的資源不均衡和結構地位不對等的現實情境，需要全面推進機制體制創新、精準化政策體系與路徑優化，建立超越地方行政權力的更高層次的協調機構，通過科學的頂層設計，把握京津冀區域整體發展規劃目標、方向和路徑，制定京津冀地區高等教育協同發展戰略，建立各利益主體普遍認可的制度性安排和制度性承諾。在政策保障與合理有效的協同發展戰略的前提下，強有力的行政執行機構必不可少，在引導高等教育各利益主體開展協同合作交流時，能夠有效整合資源，拓寬和深化高等教育協同發展領域，提升協同發展水平。同時，激發、培育和規范協同發展利益相關者參與的積極性和主動性，建立暢通的利益和訴求表達機制，并且制定更加細化的規范和條例約束不同利益相關者之間的權利和義務。此外，各地政府之間也應加強合作，以破除區域間地方保護和行政分割為切入點，準確把握地區高等教育發展態勢，通過規劃引導、政策制定、整合協調和制度保障，實現區域內人才自由流動和優化配置[19]，解決各自為政、低層次簡單重復建設、惡性競爭等問題，并且根據不同地區發展定位和特色制定具有可實施性的試行方案，建立協同培養高級專門人才的長效機制，以確保京津冀高等教育協同治理作用的穩定發揮。同時，建立健全動態有效的監督評價和反饋機制，對各執行主體的參與程度、目標完成情況和實施效果進行評價和激勵，實現京津冀區域高等教育協同發展戰略平穩長效調整。

2.積極推動高等教育供給側改革

我國高等教育以往始終扮演著適應和跟隨社會經濟發展的角色，但隨著現代社會發展，高等教育在知識經濟時代中所發揮的重要影響愈加突出，與區域經濟社會之間的關系更加復雜。特別是在經濟發達的京津冀地區，高等教育發揮先導作用反而更有利于推動區域經濟社會發展，優質高等教育資源的規模集聚產生顯著的溢出效應，為地區提供源源不斷的創新要素和動力，成為地區經濟實現可持續發展的關鍵。

第一，借“北京非首都功能疏解”之機遇，調整優化京津冀地區高等教育布局結構。高等教育優質資源的過度集中也會加重地區教育資源承載負擔，不利于實現教育資源配置的公平性和空間均等化。因此，要緊緊抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，將與首都“四個中心”發展定位不匹配的高等教育資源進行精準、有序、錯位疏解。一方面，北京可以繼續發揮高校的集聚優勢，集中精力和財力，推進高等教育發展重大項目，攻關世界高精尖科研技術難題，打造科技創新中心[20]。同時，利用校地合作、校企合作辦學等多種形式設置分校區、二級學院、研究院或者教學點等，強化示范引領和輻射帶動作用。另一方面，天津和河北也可以通過承接北京向外疏解的高等教育資源，和已有存量教育資源耦合重組，促進本地區高等教育結構的調整和優化，實現高等教育發展的新突破。此外，北京市和天津市也需要重視內部城區與近遠郊區之間高等教育資源的空間合理匹配，避免個別區域資源過度集中、教育承載力過大。河北省也應平衡省會城市和其他地級市之間高等教育資源的分布，通過政策傾斜和加大投入提高河北省各地級市高等教育的造血能力，促進省內高等教育資源公平配置。

第二，結合京津冀協同發展戰略中的功能定位，培養各層次專業化高等教育人才。發達國家的經驗已經證明，合理的高等教育學科結構能夠引領并推動區域產業結構的調整和優化[21]。京津冀地區高等教育應該主動對接城市主導產業布局結構，根據區域戰略需求進行資源整合，科學合理設置高校專業，加強對前瞻性科學和創新性前沿技術的研究，促進交叉性、復雜性學科專業高質量集群建設和發展[22]。同時，三地也應在多樣化發展過程中尋求差異化發展模式，避免無效的惡性競爭。北京應立足社會對高層次創新型和復合型人才的需求，重視研究生層次的高等教育，培養和建立一批高精尖人才隊伍，以高品質教育打造具有競爭力和影響力的全球高端創新中心以及創新型人才聚集中心。一方面，天津在優質高等教育資源的發展上應該尋求與北京不同的發展路徑，在學科專業設置等方面避免與北京出現過度同質化，積極推動高等教育動能與產業相結合；另一方面，應該繼續發揮在職業教育中積累的優勢，構建與區域產業發展相匹配的現代職業教育體系，積極推進國家現代職業教育改革創新示范區建設，進一步擴充高技能人才規模。河北應高起點謀劃、高標準建設雄安新區“高教之城”，推動在京高校疏解轉移項目盡快落地實施，全面構建高水平、開放式、國際化、高等教育聚集的創新型教育體系。此外，河北在進行高等教育發展規劃時，須避免地方高校模仿中央部屬院校的專業設置，杜絕盲目追求大而全的發展模式，應重點建設特色鮮明的高校和學科，為當地培養高級專門人才。

第三，充分釋放高校創新活力，穩步推進跨區域高校聯盟轉型升級。高校在促進區域高等教育協同發展中要切實發揮主體作用，應該成為促進地方創新發展的橋頭堡和排頭兵。一方面，需要尋找并擺脫束縛高校自主性協同力的制約因素，激發高校創新主體活力；另一方面，需要搭建高等教育資源流動的管道和平臺，打造高等教育集群發展共同體，避免無效重復建設，實現教育價值的最大化。目前，京津冀高校間遵循自愿、平等和尊重的原則，基于自我組織和自我驅動，組建了多個跨區域高校聯盟和跨區域特色職教聯盟（集團），并且逐步探索出多層次、多形式、多渠道的合作形式，在人才培養、科學研究以及教學互助等方面有不同程度的規劃和嘗試。但從長期來看，還應將合作理念落到實處，重點商討如何開展合作、設定相應操作流程，在課程互選、學分互認、學位互授、教師互聘、師生交流、高校科研成果轉化等微觀實踐上明確具體內容細節，保障教師、學生和研究人員等微觀主體的基本權益，避免合作之間過于務虛和泛化，出現“貌合神離”。

本文系中國學位與研究生教育學會重大課題“研究生教育對社會發展的貢獻研究”（項目編號：2020ZAA3）的階段性成果

注釋：

①數據來源：教育部網站公布的教育統計數據.

②數據來源：教育部網站公布的教育統計數據.

③數據來源：中國學位與研究生教育發展年度報告課題組.中國學位與研究生教育發展年度報告2016[M].北京:高等教育出版社，2017.