全面推進鄉村振興背景下農村養老保險的制度變遷、耦合機制和挑戰應對*

夏詩園 王向楠

黨的二十大報告指出要全面推進鄉村振興。隨著農村老齡人口的快速增長以及農村生活水平的不斷提高，我國農村居民老年人口的養老需求逐漸增加，對養老服務質量也提出了更高的要求。但與完善的城鎮職工養老保險制度相比，農村養老保險制度的建設落后于農村居民的養老需求，我國農村養老保險仍然存在養老服務供給固化、養老保險制度不完善、立法層次水平有待提升等問題。“十四五”時期是我國養老保險制度走向成熟完善的關鍵時期，這一期間，我國老年人口規模或將進一步擴大，這對養老保險制度特別是農村養老保險制度提出更高要求。如何進一步完善農村養老保險制度，提高農村養老服務質量，構建覆蓋全民、多主體共享的多層次社會保障體系，對于應對經濟下行壓力、人口老齡化加劇、就業結構變化等多重挑戰具有重要現實意義。

一、新中國成立以來我國農村養老保險的制度變遷與基本特征

改革開放是我國偉大復興歷史進程中的一項關鍵抉擇，是實現由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的重要轉折點，開啟了對內改革、對外開放的大幕。因此，改革開放也是我國農村養老保險制度變遷的重要轉折點。在改革開放之后的市場經濟階段，根據養老保險制度的成熟程度，我國農村養老保險制度可分為“舊農保”階段、“新農保”階段、城鄉居民基本養老保險制度階段。

(一)新中國成立以來我國農村養老保險的制度變遷

1.萌芽發展階段(1949～1977年)

新中國成立以后，為使經濟盡快步入正軌，國家決定優先支持城市發展，從而開啟了我國城鄉二元結構發展的序幕。養老保險制度也是從工廠集聚的城市地區開始的，我國先后頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國務院關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》等，對城鎮職工的養老保險問題、退休待遇、生育待遇問題進行了規范，并明確了勞動保險金在繳納、保管、使用、領取等方面的相關方法。與城鎮職工和企事業單位工作人員享有的待遇和服務相比，農村地區缺乏養老保險的相關制度和頂層設計，農村老年人養老缺乏相應保障。1956年頒布的《高級農業生產合作社示范章程》標志著我國農村開始施行“五保”制度。此外，人民公社制度和一些救災救濟項目也為農村老年人的養老服務提供了有力支撐。為提高孤老殘幼等特殊群體的生活保障水平，國家先后撥款在城市和農村地區建立了社會福利院、敬老院。但基本上只接收“三無”“五保”老人，其實質是為特殊群體或弱勢成員提供救濟。總體而言，這一時期，政府在養老服務的資源配置和供給方面占據絕對支配地位，市場作用的發揮十分有限。從區域發展的角度看，城市養老保險制度相對而言發展較快，采用的是國家和家庭共同負擔的形式，而農村養老則主要以家庭承擔為主，和城市地區相比，農村地區的養老保險水平發展相對落后。

2.改革開放之后市場經濟體制下的農村養老保險制度

(1)“舊農保”時期(1978～2002年)。

改革開放以后，家庭聯產承包責任制的實施，改變了傳統的農業生產方式，也為農村養老制度的完善奠定了經濟基礎。1992年，為加快推動農村養老保險制度，我國頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，開啟了農村社會養老保險制度的序幕。為了和后期新型農村養老保險制度區分，這一時期的農村養老保險制度通常被稱為“舊農保”。隨后，我國開始大范圍推廣“舊農保”制度，全國農保機構網絡和管理體系基本形成，養老保險制度的覆蓋面擴大到農民工、失地農民和種地農民群體。而隨著參保人數的不斷增加，“舊農保”在財政補貼、待遇計算以及資金融資等方面的弊端也開始逐漸暴露。總體來說，這一時期，我國農村初步形成了較為完整的養老保險制度，雖然很多與農村養老保險制度相關的政策在制定動機上是好的，但在執行中仍存在政策延續性不夠、基金保值增值困難等問題，在一定程度上降低了農村居民參與養老保險的積極性。

(2)“新農保”時期(2003～2013年)。

為提升農村居民的參保積極性，改革“舊農保”制度中存在的體制障礙，2002年，黨的十六大作出有條件的地方要探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度的重要決定。從2006年開始，我國逐步加大對農村養老的補貼及公共財政投入力度。2007年，黨的十七大報告明確提出，要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。同年，發布了《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的頒布，2009年《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》等政策文件的出臺及實施，有效推動了我國農村養老保險制度的完善，也標志著全國“新農保”試點工作正式拉開序幕。此后，農村地區開始積極探索“新農保”制度，“新農保”的試點范圍持續擴大。2010年，《中華人民共和國社會保險法》的頒布更為新型農村社會養老保險制度提供了法律遵循。2012年，新農保制度基本實現了制度全覆蓋。

(3)城鄉居民基本養老保險制度(2014年至今)。

2014年，為有效實現城鄉養老保險制度的統籌與銜接，我國接續出臺了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》等，標志著我國開始在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并明確農村養老保險制度是國家社會養老保險制度的重要組成部分。隨后，我國逐步提高了城鄉居民基礎養老金最低標準。但需要指出的是，在城鄉養老保險制度的發展初期，從性質上看，我國農村養老保險制度仍然屬于“新農保”的制度范疇。為滿足農村養老需求，我國養老保險覆蓋率和征繳率不斷提升，養老保險制度管理服務持續優化。2017年，國務院印發的《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，明確了商業養老保險在完善養老保障體系等方面的重要作用。2018年，為進一步完善農村養老保險制度，我國統一上調城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，進一步完善了農村養老保險的繳納檔次和領取標準。近年來，我國農村養老保險基于“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”等原則，在補助資助條件、個人繳費檔次、政府補貼標準、參保流程等領域的改革進一步完善。

(二)新中國成立以來我國農村養老保險制度改革的基本特征

1.保障覆蓋面不斷擴大，保障層次更加高階，保障模式更加多元

其一，保障覆蓋范圍不斷擴大。計劃經濟時期，得益于城市優先發展的政策，城市地區養老保險制度發展速度快于農村地區，國企和機關事業單位職工的受益程度也要遠高于農村居民。隨著“新農保”政策的完善以及試點范圍的擴大，我國農村養老保險的覆蓋范圍開始由特殊群體逐漸拓展至全體居民。其二，保障層次由低階向高階轉變。新中國成立以后，受經濟水平等因素限制，農村養老保險制度優先滿足的是農村少數特殊群體的生存需求。從“舊農保”到“新農保”的制度變革，標志著我國農村養老保險保障開始由最低限度的生存滿足轉向高階發展權。其三，保障模式由一元主導向多元并用轉變。新中國成立初期，我國農村的養老以家庭保障為主。隨著經濟發展水平和居民生活水平的不斷提升，以家庭供養為主的傳統養老方式日漸式微，特別是“舊農保”“新農保”等制度的相繼實施，標志著我國農村養老開始進入社保養老與家庭養老并行的階段。從保障模式看，農村傳統養老模式正在不斷弱化，而社保養老的重要性則在不斷提升。

2.政府責任不斷完善，政策措施日趨完善，責任主體愈發明確

其一，農村社會養老保險制度中的政府責任不斷完善。從制度設計看，新中國成立初期，農村養老保險制度未得到重視，政府對農村養老保險的責任處于缺失狀態。“舊農保”“新農保”制度的推廣與完善過程，也是政府對農村養老保險主體責任和監管責任的深化和拓展過程。其二，政策措施逐漸完善，參與主體向多元化轉變。新中國成立初期，百廢待興，農村養老保險制度在制定和實施上缺乏現成經驗，頂層設計上存在諸多需要完善的地方。改革開放以后，伴隨著經濟發展水平提升，農村保險制度開始逐步走向市場化、社會化，農村養老保險制度改革更趨理性和科學，農村養老責任主體也由家庭為主，逐步向政府、社會、家庭以及個人多方共同參與轉變。

3.制度結構遵循由城鄉分離走向城鄉統籌，采取“試點先行、逐步擴大”的漸進式推廣模式

其一，從城鄉分離走向城鄉統籌。為有效緩解城鄉二元結構帶來的負面影響，我國開始逐步探索城鄉統籌發展的養老保險制度，解決城鄉養老保險制度在銜接和政策變遷方面存在的問題，減少城鄉養老保險制度統籌發展的運行阻力。其二，從“試點先行”到“逐步推廣”。新政策的實施以及新舊政策的銜接不可能一蹴而就，要重點關注政策和經濟、社會環境的匹配程度，減少政策實施帶來的負面影響，確保政策實施效果。在我國農村養老保險制度的推進過程中，首先采取“試點先行”的方式，及時解決試點中出現的問題，總結試點經驗，逐步完善相關制度；接著，“逐步擴大”試點范圍，在全國分階段、有步驟地推廣。這樣既避免了“一刀切”推進對政策效果的影響，又綜合考慮了我國城市和農村在經濟社會發展、資源稟賦、文化教育影響等方面存在的差異，促進了我國農村養老保障制度的科學推進與有效供給。

4.遵循農村養老保險制度與經濟體制改革協同發展的理念，建設有中國特色的農村養老保險制度

一方面，堅持與經濟體制改革協同發展的理念。和西方國家相比，我國具有現代意義的養老保障制度起步較晚，新中國成立之初，我國才開始探索農村養老保險制度。雖然該制度還不夠完善，但也體現了政府的前瞻性眼光。隨后，隨著改革開放等戰略的逐步推進，結合經濟社會發展不平衡和社會主要矛盾的變化，針對老年人口規模大、老齡化程度日益加深的實際，國家及時完善了農村養老保險制度，體現與經濟體制改革協同發展的理念。另一方面，農村養老保險制度體現出明顯的中國特色。從現實角度看，“未富先老”是我國農村地區社會經濟發展和養老保險領域的一個重要特征，隨著傳統養老保險功能的逐漸衰弱以及農村老年人對養老需求的多樣化和迫切性，我國農村養老保險制度可為農村地區老年人提供基本生活保險和情感慰藉，體現出政府對于農村老年人群的人文關懷，體現出中國作為一個負責任大國長期以來秉承的 “孝道文化”，體現出濃厚的中國特色，有利于進一步推動社會和諧穩定。

二、全面推進鄉村振興背景下農村養老保險制度的耦合關系和實踐探索

全面推進鄉村振興和農村養老保險制度是相輔相成的，兩者共同致力于推動農村經濟社會向更全面、更協調、更高質量、更可持續的方向發展。

(一)理論溯源——全面推進鄉村振興和農村養老保險制度理論的耦合關系

1.完善農村養老保險制度是全面推進鄉村振興進程的內在要求

其一，完善農村養老保險制度是助力全面推進鄉村振興的重要一環。當前，我國已實現第一個百年奮斗目標，取得了脫貧攻堅戰的決定性勝利，但這并不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。全面推進鄉村振興是實現第二個百年奮斗目標中的重要戰略，而該戰略的實施地點在農村，重點實施對象是農民。隨著人口老齡化程度的不斷加深，我國農村老齡人口規模逐漸膨脹，農村養老保險制度已成為助力實現農村地區經濟可持續發展、挖掘和擴大農村居民消費需求的重要手段之一。其二，完善農村養老保險制度可為推動全面推進鄉村振興提供要素基礎。農村養老保險制度的完善，有利于盤活農村養老資源，發揮基本養老保險體系的規模效應、聯動作用和互濟功效，由此產生的合力可成為全面推進鄉村振興的內生力量，顯著促進農村養老服務的高質量發展，以加快全面推進鄉村振興。

2.全面推進鄉村振興有利于打破城鄉養老壁壘，縮小城鄉養老服務差距，實現共同富裕

其一，縮小城鄉養老保障差距。當前，隨著新型城鎮化戰略的不斷推進，農村家庭結構逐漸“小型化”“空巢化”。同時，和城市地區相比，農村地區的老齡化程度更高，但農村養老保險制度的發放水平、養老服務設施和服務水平等卻遠低于城市。再加上，人均耕地和土地流轉收入的減少，也使“以地養老”和“養兒防老”的傳統保障作用持續減弱，農村老人面臨“老無所依”“老難所養”的困境。全面推進鄉村振興有助于拓寬養老保險基金籌措渠道，促進勞動力資源的有效整合，實現城鄉養老資源的均等化，打破城鄉之間的養老壁壘，縮小城鄉養老服務差距。其二，縮小收入差距，緩解收入不平等問題。養老金收入可持續性是國家福利體系的重要組成部分，直接影響著國家福利目標的實現。隨著居民收入差距的不斷擴大，養老保險一直被認為是再分配的一種重要調整方式，對代內再分配和代際再分配都具有一定的積極影響，可有效降低社會收入差距。政府可通過降低養老保險繳費的累退性、提升高收入群體的繳費基準、繼續擴大養老保險覆蓋面等手段，提升養老保險的收入再分配效果(紀園園等，2022)。其三，提升養老金制度的可持續性，促進共同富裕。社會保障是走向共同富裕的關鍵性制度安排，構建可持續性的社會保障制度是我國以人民為中心發展取向的最集中表現(鄭功成等，2022)。隨著市場化程度的不斷加深，養老保險制度“多軌并行”的弊端不斷顯露，保障水平較低、實際功效較弱、基金效益欠佳等問題相繼出現。構建中國特色的多層次、多支柱養老保險體系是當前養老保障制度建設的重點，將有利于實現主體責任分擔的動態平衡(朱小玉和施文凱，2022)。全面推進鄉村振興有利于促進社會保險基金的可持續發展，促進構建“全國統一、城鄉統一、人人平等”的基本養老保障制度，推動全民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

(二)實踐探索——全面推進鄉村振興背景下的農村養老保險制度的發展現狀

當前，雖然我國養老保險已基本實現了制度上的全覆蓋，但農村居民對“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所養”的渴望，與現有養老保障供給不充分、不平衡之間仍然存在矛盾。

1.供給端角度

其一，第二及第三支柱發展滯后。當前，我國基本養老保險制度的養老金總儲備和參保率都較高，基本實現了全覆蓋。但從結構上看，第二及第三支柱仍處于發展初期：第二支柱的覆蓋范圍較為有限，同時，企業年金新增人數呈逐年下降趨勢，民營企業參與意愿偏低；第三支柱的發展也存在一些問題，如個人養老準備意識和養老金投資意識較低、對第三支柱養老保險的認識存在偏差、政策支持力度不夠、金融產品單一、產品設計和客戶體驗有待改善等。其二，農村養老服務供給質量低，供求不平衡問題突出。現有農村養老機構總體基礎條件較差，存在綜合設施和管理相對落后、專業護理人員短缺且現有專業化水平不高、入住率較低、社會組織參與程度與政策扶持力度不足等問題，由此導致農村養老機構服務供需失衡，如有的農村養老機構床位大量空置，但部分有需求的失能、半失能農村老人卻因不屬于政府兜底保障范圍而無錢或無資格入住，這已成為醫養康養結合的重要掣肘。其三，自籌經費能力不足導致供給進一步萎縮。農村基層養老保險制度的財政開支基本依賴于政府財政支持，自籌資金能力普遍不強。此外，農村老人居住較為分散，農村養老服務供給無法形成規模效應，服務成本居高不下，服務供給質量有待進一步提升。

2.需求端角度

其一，農村土地養老功能日漸弱化，空心化現象突出。長期以來，土地一直是農村居民的主要生計來源和保障，但隨著農民土地收入占比的逐漸減少，加之農村土地流轉機制有待完善等制度性因素的影響，土地的養老功能和生活保障功能不斷被弱化。與此同時，隨著城鎮化建設的逐步推進，越來越多的農村適齡中青年選擇進城打工，農村空心化現象突出，傳統的家庭養老功能持續弱化，全面推進鄉村振興面臨“老難所養”的困境。其二，農村人口老齡化加劇，家庭結構小型化增加了年輕農民的養老壓力。近年來，和城市地區相比，我國農村地區的人口老齡化速度相對較快，空巢老人數量持續上升，農村家庭逐漸小型化，傳統的家庭子女照料老人的養老模式日漸式微，而農村家庭養老規劃的缺乏，進一步加大了農村適齡青年的養老壓力，農村居民對多樣化養老服務的需求進一步增加。

三、全面推進鄉村振興背景下深化農村養老保險制度改革的機遇和挑戰

在國內外環境日趨復雜的背景下，全面推進鄉村振興不僅為農村養老保險制度深化改革提供了機遇，也對農村養老保險制度提出了新的要求。

(一)全面推進鄉村振興背景下深化農村養老保險制度改革的機遇

1.推動老年人力產業資源再開發，促進“銀發產業”的勃興

其一，促進老年人力產業資源再開發。從客觀上看，醫療衛生水平的不斷進步提高了農村老年人的身體素質。從主觀上看，許多農村老年人基于人生價值和物質基礎的需要，也有較強的工作意愿，老年人力資源有進一步開發的潛力。全面推進鄉村振興可為農村帶來更多就業機會，新業態、新場景的出現也為農村老年人價值和生產潛能的開發提供了發展機遇，越來越多的老年人愿意且能夠積極參與經營性工作以及基層文教衛生等志愿性崗位。這種方式不僅能有效緩解家庭養老的負擔，還能提升老年人的獲得感和滿足感。其二，促進“銀發產業”的勃興。隨著老齡化趨勢的日益加深，我國陸續出臺了多項政策措施鼓勵“銀發產業”的發展。全面推進鄉村振興可有效促進我國構建和完善兜底性、普惠型、多元化的養老服務體系，“銀發經濟”或將成為我國未來經濟發展的新藍海。

2.推動農村養老保險產品的開發，激發和釋放農村老年人的消費潛力

一方面，促進農村養老保險產品的開發和升級。在全面推進鄉村振興背景下，進一步發布相關政策支持智慧養老產業的發展，相關企業可借助互聯網技術，圍繞農村老年人的衣食住行等需求，開發應用智能家居、智能穿戴等高科技智能養老產品，推廣線上線下智能設施服務的應用，為農村地區留守老人和社區老年人提供健康管理、情感照護、娛樂休閑、安全監控等服務，讓農村地區特別是偏遠農村地區的老年人也享受到數字智能給生活帶來的便利，提高其晚年生活質量。另一方面，激發農村老年人的消費潛力。隨著農村居民收入的增長、消費觀念的更新以及農村流通體系的完善，農村居民對于消費產品的多樣化、個性化需求日益提升。全面推進鄉村振興可為農村帶來更多的消費熱點，促進農村消費“軟設施”和“硬設施”的提升，助力農村消費提質增效以及農村老年人消費潛力的釋放。

3.助力金融資源向農村集聚，暢通農村普惠金融的“最后一公里”

全面推進鄉村振興，可以促進農村養老保障制度內容升級，引導證券、基金、期貨、債券等金融資源流向農村，促進多層次農村金融組織體系的健全；拓寬相關企業的融資渠道，加快農產品品種開發，推動符合條件的農業企業上市，完善農產品市場交易規則，暢通農村普惠金融的“最后一公里”。

(二)全面推進鄉村振興背景下農村養老保險制度改革面臨的挑戰

1.缺乏專門的農村養老保險法律法規，制度設計和配套政策有待優化

其一，缺乏相關法律法規的支撐。當前，我國農村養老保險立法工作總體滯后，至今仍未有一部國家層面的專門法律來規范農村社會養老保險制度。雖然可以在憲法、勞動法、社會保障法等法律法規中找到一些信息，但相關條文分布較為分散，對于權責關系、保障對象、保險費以及保險金的支付方式等方面的界定仍具有進一步明確的空間。其二，農村養老金管理制度有待進一步建立健全。農村養老金在資金的管理、運用和分配上缺乏嚴格的制度遵循，而且各地的征收程序要求、最后期限規定等存在差異，有些地方還頻繁變更政策，這些行為一定程度上損害了養老保險制度的協調性、系統性、規范性、嚴肅性和權威性。其三，政府責任不清晰。在農村養老服務供給上，由于部分基層政府、家庭、社會公益組織等主體之間的責任劃分不明確，政府職責存在缺位、錯位和越位等現象，影響了農村養老服務工作的效率。

2.農村基礎養老金替代率不足，資金管理效率低

從資金來源看，農村養老保險基金的資金來源渠道較為狹窄，在許多地區，養老金的支付嚴重依賴轉移支付，養老金靈活收付與剛性支出之間的矛盾日益突出。同時，農村居民養老金替代率不足，城鄉之間、區域之間的差異性、不平衡性等問題也為農村養老保險制度的完善帶來一定挑戰等。同時，制度的不完善可能會在一定程度上增加參保個人和企業的負擔，也會導致農村居民基本養老金保障效果的“失靈”，在國家層面的統籌規劃上還具有完善的空間。有的地方養老保險基金管理部門缺乏明確的城鄉協調機制，存在工作分散、管理不規范等弊端，導致基金管理透明度低，降低了農村養老金資金的利用率。同時，農村養老金市場化投資運營程度不高，易受地方政府干預，資金分散，難以形成規模經濟，保值增值幅度不明顯，長期面臨貶值壓力等。

3.農村養老保險的供給主體、產品種類和服務模式較為單一，存在農民養老需求分化與服務供給固化的矛盾

其一，農村養老保險的供給主體、產品種類和服務模式較為單一。從客觀上看，現有農村養老機構覆蓋面小、數量有限，硬件設施相對薄弱，專業護理人員較為缺乏，現有護工專業素質不高，服務質量與水平參差不齊，職業道德和法律意識也不強。從主觀上看，受傳統文化“養兒防老”觀念的深刻影響，很多農村老年人不愿意接受機構養老服務。其二，社區養老作用未得到充分發揮。社區力量參與度不足，存在社區養老機構數量少、規模小、專業化不強、資金支持少、發展質量水平偏低等問題，制約了社區農村養老服務體系的建設，社區養老的作用未得到充分發揮。其三，農村普惠養老產品和服務缺乏吸引力。受收入水平的限制和理財知識缺乏等因素的影響，農村老年人對普惠養老相關產品和服務缺乏購買動力和購買意愿，加之農村養老服務金融產品缺乏創新，養老騙局頻發，導致了農村老年人對農村普惠養老產品和服務的不信任。

4.城鄉二元經濟結構不利于城鄉養老保險協調發展，農民在農村養老保險制度創新中的地位有待提升

其一，新中國成立初期，城鄉二元結構在推動城市發展、快速提升經濟水平等方面發揮了較大的積極作用。但改革開放之后，城鄉二元結構的負面效應也逐漸顯現，城鄉之間在收入、資源要素的分配和流動等方面的差距愈發明顯。同時，二元社會保障制度早期的實施過程中一定程度上強化了養老保障制度在路徑上的依賴(劉苓玲，2009)等，這些都導致農村社會保障長期處于我國社會保障體系的邊緣，不利于城鄉協調發展。其二，我國農民參與養老保險制度創新的機會和話語權很少，存在忽視農民在制度創新中的主體地位和作用等問題。再加上，信息反饋機制的缺失也使政府無法及時了解農民在養老保障方面的需求，在政策的制定和實施上極易脫離農民實際，降低政策效果，造成資源的嚴重浪費(李雅興和陳建華，2009)。其三，宣傳不到位。由于宣傳不到位等原因，農民群眾特別是文化水平較低、收入水平較低的人群，對社會保險制度的認知水平較低，一定程度上影響了農村社會保險制度效果的充分發揮(王延中等，2016)。

四、全面推進鄉村振興背景下深化農民養老保險制度的相關建議

1.完善相關政策，加強頂層設計，構建城鄉一體化的農村養老保障制度

其一，健全農村養老服務相關政策，破除制度壁壘。出臺政策規范，明確農村養老保險的性質、對象、內容和標準，將農村社區養老和機構養老的管理權責關系、服務規范、資金監管、行業標準等以制度性的形式確定下來。此外，還應健全農村養老保障的救濟、司法協助和糾紛制度，維護農民的正當利益。其二，鼓勵各類社會資本參與，充分發揮非營利組織的作用。充分發揮社會資本的作用，借助多種模式積極推動企業、非營利組織等主體積極參與農村養老保險市場。在多主體參與的過程中，政府在為參與農村養老服務的主體提供一定優惠政策的同時，還應避免多主體參與對農村養老服務供給的負面影響，平衡經濟效益和社會效益。

2.完善農村養老金機制，提高養老金資金管理效率

一方面，拓寬融資渠道，完善養老金調節機制。雖然，我國已連續多年提高居民基本養老金標準，但這一標準和農村實際生活水平仍存在一定差距。應進一步提高農村基礎養老金標準，完善國家基礎養老金調節機制，明確基本養老金財政補貼的確定和調整方式，合理確定中央和地方財政分擔比例，科學設定計算依據。同時，積極借助市場力量，通過PPP等方式吸收社會資本，緩解農村養老服務機構建設資金不足等問題。對于確實存在籌資困難的地方政府，國家要加大農村養老保險財政轉移支付和政策傾斜的力度，增加差額補貼的金額，確保養老基金落實到位。另一方面，提高養老金資金管理效率。可嘗試推行投資代理制(楊婭婕和雷杰，2012)，構建科學合理的基礎養老金替代率動態調整機制(米紅和項潔雯，2014)，創新農村金融投資機制和政策性擔保機制，建立健全農村金融支持體系和農村普惠金融政策體系。

3.提升農村養老服務供給的多元化，積極探索多種形式的養老服務，實現醫養銜接

其一，提升農村養老服務供給的多元性。組織工作人員向農村居民解釋政府的最新養老相關政策，建立農民、社區、政府多向溝通機制，及時了解農村老年人的實際養老服務需求，為老年人提供針對性的服務。其二，積極探索多種形式的養老保險制度，發展農村互助社會養老新模式，實現醫養無縫銜接。結合農村實際，充分發揮社會養老保險、機構養老模式和家庭養老模式的各自優勢。從社會養老保險的角度，應積極完善現行新農村保險制度設計、制度激勵等，推動和完善長期護理險相關制度(孫潔，2022)。從機構養老的角度，應完善多層次醫療保障體系，大力扶持基層醫療機構，提高農村醫療保險公共服務能力，在服務上更關注老年人的精神心理健康，為有需求的老人提供上門醫療服務。各地區還可根據各自實際情況成立各種形式的互助組織，推動老年人在經濟、生活、精神上的互幫互助。從家庭養老的角度，應促進家庭養老與農村保險制度的協調發展，促進農村傳統醫療服務與新型服務的融合，構建具有中國特色的可持續發展的農村互助型社會養老模式，使醫養結合型養老服務真正落到實處。通過政府、市場、社會和農民等多方的努力，在借鑒國外發達國家農村養老經驗的基礎上，循序漸進地解決農民養老保障問題。

4.大力發展“互聯網+養老服務”新模式，提升農民幸福感和滿意度

其一，培養專業護理人才，打造“互聯網+養老服務”新模式。將大數據、區塊鏈等互聯網技術融入傳統養老模式，提升農村養老模式的智能化水平，全方位打造“互聯網+”農村養老模式。同時，加強農村醫療服務隊伍建設，積極開展各類專業培訓活動，提高農村養老機構護工相關技能。促進城鎮優質醫療資源和專業人才下沉，引導當地鄉鎮醫院醫護人員下鄉進行專業護理知識培訓，幫助和引導農村養老機構打造出專業的護理人員隊伍。其二，做好相關宣傳工作，提升農民幸福感和滿意度。在農村養老保險制度創新過程中，積極聽取農民在農村養老保險制度的制定和實施過程中存在的疑惑、建議等，應把農民的滿意度和幸福感作為衡量農村養老保險政策實施效果的重要標準。完善農村居民對農村養老保險政策實施過程的監督和評價機制，及時調整社會政策的不合理內容，讓農民真正受益于農村養老保險體系。建立檔案登記卡，全面掌握、實時跟蹤本地區農村老年人生活現狀，對老年人做好農村養老服務政策和執行措施的解讀，提供必要的輔助性服務，避免其成為“信息孤島”。

5.全力鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，拓寬農民收入渠道，完善農村人才回流激勵機制

其一，全力鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興。在黨中央和全國人民的努力下，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。應全力鞏固和拓展這來之不易的成果，構建防止致貧返貧的動態監測機制，堅決守住不發生規模性返貧的底線，為深入推進農村養老保險工作提供良好的政策環境。同時，應抓住全面推進鄉村振興的重大發展機遇，補齊農村地區在養老資源及服務供給、養老基礎設施水平、醫療保障水平、養老人才培養等方面的短板，將農村養老領域建設水平提升至新臺階。其二，拓寬農民增收渠道，平衡城鄉發展。解決農村養老問題的根本在于，從多個渠道提高農村家庭養老的經濟能力和基礎，增加農民收入來源。大力扶持發展本地特色農業，因地制宜，積極建設具有比較優勢的文旅產業，發展特色小鎮(陳炎兵，2016)，發布政策措施支持新業態、新技術在農村地區的應用和發展，鼓勵各種形式的新型就業，出臺相應的創業優惠政策，發掘老年人的價值，使老年人真正感受到“被需要”。其三，建立人才集聚機制，吸引農村人才回流。通過多種形式加強對農村經濟發展規劃、回流創業項目和創業支持政策的宣傳，增強人才服務家鄉的意識及其對家鄉的認同感和歸屬感。健全農村地方人才服務管理機制，協調各項扶貧優惠政策，吸引農民工返鄉，形成人才回流的良好氛圍，降低農村空巢率。