鄉村振興戰略下農村社會救助的目標定位與政策調適

范 叢

(中國海洋大學，山東 青島 266100)

我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困和區域性整體貧困的艱巨任務。但是，我國是發展中的大國，低收入貧困群體的比重還較大，當前人們對于美好生活的向往和發展不平衡不充分的現實矛盾依然存在，最突出地體現在鄉村[1]。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要將全面推進鄉村振興作為農村發展的重要任務，在頂層設計上實現從精準扶貧到鄉村振興的話語轉變和戰略切換。在鄉村振興戰略下該如何鞏固脫貧攻堅成果、解決農村發展的短板、維護小康社會的長期穩定成為下一階段社會治理的重要任務。農村社會救助制度自2009年建立以來，不斷發展完善，形成了以特困人員供養、最低生活保障、醫療救助、住房救助、教育救助、臨時救助以及災害救助為主體的制度體系，對保障農村居民的基本生活發揮了不可替代的作用，特別是在脫貧攻堅戰中，社會救助的作用更加基礎且突出。作為一項攻堅性的任務，脫貧實踐是“運動式”的，要求在較短時間內取得可見的脫貧成效，由此也面臨著脫貧成果不牢固、返貧風險高等難題。社會救助制度能夠兜牢貧困群體的生活底線，鞏固脫貧成果，降低返貧風險。中央文件已多次提出促進精準扶貧與農村最低生活保障制度銜接的要求，正是社會救助在農村貧困治理中重要作用的體現。如今，社會救助在農村已經完成以“兩不愁、三保障”為核心、著重從收入角度保障貧困群體基本生計和脫貧成果的任務，面對當前農村發展的新要求，社會救助制度應進行功能提升，繼續為鄉村振興戰略的全面鋪開保駕護航。

學界對農村社會救助制度的改進和發展已有研究，在宏觀層面上，有學者提出我國社會救助應建設成為“普惠型”救助體系或是“發展型”救助體系[2]；在微觀層面上，有學者提出從社會救助的現有框架下進行部分調整和優化，在救助對象、救助水平、給付方式、救助主體、救助的法治化建設以及救助的城鄉一體化發展等方面進行改革。就如何實現農村社會救助制度的功能轉型，當前研究的普遍共識是社會救助應由消極輸血向積極造血功能轉化，改革創新的內容不僅包括現行的生活救助，還應當涵蓋促進發展的功能[3]，在堅持弱有所扶基本發展方向的基礎上，采取積極的、發展型的救助理念，確立兜底保障與融入發展相結合[4]，強化“助人自助”的貧困治理功能，注重受助者可持續發展[5]，著眼于構建更具綜合性、發展性和積極性的反貧困政策體系，提升貧困人口的發展能力、滿足弱勢人群多樣化的服務需求[6]。在確定制度目標后，應探索建立精準的社會救助資源供給體系，完善多維度的社會救助資源供給結構，形成與經濟社會發展水平相適恰的供給水平[7]，以及以需求為導向、以大數據技術為手段的社會救助對象瞄準機制[8]，實現與精準脫貧等政策的銜接和整合。在社會救助資源供給方面，統籌政府救助和社會援助兩大資源體系，廣泛鏈接并合理利用各類社會資源，構建以提升可持續生計能力、社會融入能力為核心的社會救助體系，對困難群體開展“資金+物資+服務”的多樣化、個性化救助服務[9]。已有研究對社會救助制度的改革和發展進行了較為充分的探討，普遍認為社會救助制度在鞏固保障生存基礎、維護底線公平的同時，應增加更多促進貧困人口能力發展的措施，以更好地滿足當前貧困群體的多元需求。本文立足于鄉村振興視角，合理定位當前農村社會救助的制度目標，并對存在的問題進行剖析，就如何使社會救助制度更好地滿足鄉村振興戰略的要求提出政策建議。

鄉村振興戰略規劃中明確要求建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”[10]，特別是對社會救助中重特大疾病救助、特困人員救助、低保制度等事項做了具體部署；習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習中進一步提出促進社會保障高質量發展和可持續發展的要求，強調“要把農村社會救助納入鄉村振興戰略統籌謀劃，健全農村社會救助制度”，明確了鄉村振興戰略下社會救助的地位和作用。因此，要在充分總結社會救助與脫貧攻堅銜接互嵌、共同促進的經驗的基礎上，對農村社會救助制度進行統籌謀劃發展，以更好地滿足鄉村振興戰略的目標和要求，為實現共同富裕奠定民生基礎。

一、農村社會救助制度在鄉村振興戰略中的目標定位

兜底保障低收入群體的基本生活是農村社會救助本該有的功能目標定位，但是，以“輸血”為主的救助方式已不能滿足當前低收入群體的救助需求，社會救助制度應不斷提升功能，朝著促進發展的“造血”救助方式轉變，并逐漸實現城鄉統籌融合發展。

(一)繼續強化兜底保障：筑牢鄉村振興的民生底線

雖然完成了脫貧攻堅、消除絕對貧困的時代使命，但依舊存在無法通過扶貧手段擺脫貧困的群體。由于扶貧開發政策主要對有勞動能力的貧困戶進行幫扶，農村現有的貧困群體中很多都是在經濟社會發展中不斷沉淀到最下層的群體，如老弱病殘群體，需要社會救助制度長期兜底保障。另外，部分脫貧地區從扶貧開發到鄉村振興的銜接基礎還比較薄弱，即使對貧困人口進行建檔立卡，通過項目開發扶貧，但項目從投入到產出也有一定的時效，在此情況下，貧困群體脆弱性較強，面臨較高的返貧致貧風險。2016年以來，民政部等相關部門提出加強農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的政策文件，確保將符合條件的建檔立卡貧困人口及時納入低保或特困人員救助供養，實現“應保盡保”。截至2020年11月，已有2 004萬建檔立卡貧困人口享受低保或特困人員救助供養政策[11]，社會救助兜底保障扶貧群體已取得顯著成效。但是，扶貧開發的“軟環境”和低保政策的“硬制度”在具體認定條件和援助標準之間還存在宏觀與微觀矛盾，在實際操作中難以把握兩方面對象的交叉和動態變化，影響了資源的合理配置和政策銜接效果，未來還需進一步完善。

對于那些已實現脫貧的群體和處于貧困邊緣的群體來說，從扶貧開發的“兩不愁、三保障”跨越到鄉村振興的“生活富裕”標準還比較難[12]，這部分群體目前主要依靠臨時救助制度來解決生活中的突發風險。臨時救助制度作為解決居民各類突發性、緊迫性、臨時性生活困難的重要舉措，對加強貧困人口的兜底保障有重要作用。中央曾出臺《關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見》，要求針對建檔立卡貧困戶、低保對象、特困人員等困難群眾的各類臨時性生活救助措施統一納入臨時救助制度管理，充分重視和肯定了臨時救助在整個扶貧行動中查缺補漏、強化扶貧效果的功能。鞏固拓展脫貧成果和脫貧質量是當前推進鄉村振興戰略的底線任務，中央已出臺意見明確提出加強脫貧攻堅和鄉村振興這兩項制度銜接的頂層謀劃。可見，無論是在話語表述還是政策行動中，農村各類低收入人口依然是政策扶持的重點對象，而這些都需要社會救助制度繼續發揮兜底保障的作用。

“相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐”是鄉村振興2035年的遠景目標，這就要求在堅持公平正義的原則下，建立完善的農村社會保障制度，確保農村社會分配的公平合理。而社會救助的“托底線”原則也應從托住困難群眾基本生存的底線逐漸穩步提高到托住其達到社會常規生活水平的底線，以及困難群眾在收入和實際生活水平方面與社會平均水平差距的底線，保障困難群眾的收入和實際生活不低于人均水平的一定比例，從而縮小農村貧困群體的收入和生活水平差距，緩解相對貧困，實現農村社會結構的穩定。

(二)促進發展：提高貧困群體的內生動力

傳統的觀點認為，社會救助主要用來解決社會最貧困群體的基本生存問題，無需有其他延伸功能，如果僅在這一層面上理解社會救助的制度目標的話，那社會救助在后全面小康時代下助力解決相對貧困、實現共同富裕中發揮的作用不是很大。但是近年來，我國農村低保對象呈現不斷減少的趨勢，2012年農村低保人口占同期農村總人口的8.3%，2020年這一比例降至6%[15]，說明生活水平處于低保標準以下的困難家庭正在快速減少，再過幾年可能就會維持在很小的規模，但這并不意味著反貧困事業的大功告成。隨著經濟發展和收入差距拉大，處于生活型和發展型貧困的人數在逐漸增多，該群體對自我發展的要求日益凸顯，使得社會救助中的“底線”內涵急需升級。目前，國內外學術界對社會救助的制度目標已經有了新的認識，較為普遍地認為社會救助制度應在促進救助對象個人能力發展中發揮積極作用，滿足基本生活需要是最低要求，還應使救助對象獲得發展的機會和能力，利用有限的救助資源實現自助，并最終融入社會[14]。“積極的社會救助”[15]“發展型社會救助”[16]等理念不斷被提及，這些理念更加注重救助對象能力提升建設，強調人力資本投資，推進救助資源與市場參與之間的有效銜接，把短期的“救急難”與長遠的“社會投資”的社會政策有機結合，在當前鄉村振興的背景下具有極強的借鑒意義。

鄉村振興的20字方針具有豐富的內涵，其中“生活富裕”是鄉村振興戰略的根本目標，即著力解決農村的貧困問題，向著共同富裕邁進，而“產業興旺”是解決農村一切問題的前提，產業發展不起來，鄉村振興就缺乏根基，共同富裕無從談起。產業發展的主體是農民，在鄉村振興視角下的農村貧困群體將更多地面臨發展型貧困，對這類“有潛能的貧困者”，要加快建立緩解相對貧困的長效機制和政策體系，增強脫貧地區造血功能。與之相適應，社會救助的理念也應從著力解決絕對貧困向逐步解決相對貧困轉型，制度目標應從生活型救助轉型到預防性救助和增能型救助。生活型救助的目標是要保障困難群眾的生活水平不低于社會常規生活水平或在當前階段保障不低于社會平均水平的一定比例，為產業發展解除后顧之憂；預防性救助則要求將社會救助行動提前到貧困預防階段，提前降低那些可預見的返貧風險；而增能性救助則是要重點關注困難群眾的發展能力，包括增加發展機會，增強自身發展能力和激勵發展動機，一些專項救助如教育救助、就業救助等都可以為貧困群體賦能，增強內生動力，從而強化鄉村振興的人才支撐。

(三)加強制度統籌：助力城鄉融合治理

鄉村振興戰略對推進城鄉統一規劃、完善城鄉融合發展做了具體政策部署，縮小城鄉發展差距、破除城鄉二元社會結構勢在必行。“振興”體現了村、鄉鎮、城市同步發展的格局和城鄉互動、城鄉協調、相互促進、相互融合的發展理念[17]，這有別于過去針對某一具體農村問題的發展對策。長期以來，資源要素由農村單向流向城市，農村大多處于被城市帶動和輻射的附屬狀態，導致其逐漸出現“空心化”和“貧血癥”[18]狀況，加深了城鄉差距。當前，以農民返鄉創業、資本下鄉、項目開發、新型城鎮化建設為標志的“城鄉融合”正加快發展，農民增收渠道增多，城鄉差距縮小，城鄉共融共治成為鄉村振興中的必然要求。 進一步優化農村社會救助體系、實現社會救助城鄉統籌發展是跨越分割、消除身份差異的必然要求，是助力鄉村振興的客觀需要。《關于改革完善社會救助制度的意見》中也提到要“推進社會救助制度城鄉統籌，加快實現城鄉救助服務均等化，加強與鄉村振興戰略銜接”。過去，我國社會救助制度受城鄉二元分割的社會結構影響比較嚴重，制度的制定和實施都實行城鄉分治的方式，城鄉在救助對象的認定、救助資金的發放、救助基金的日常管理以及低保標準的測算、公共財政投入等方面均存在難以跨越的鴻溝[19]，在一定程度上強化了城鄉居民的身份差異，個別地區城鄉社會救助水平差距巨大，農村社會救助成為制度體系建設的短板。在全面推進鄉村振興戰略的背景下，統籌城鄉社會救助制度是保障城鄉居民平等獲得社會救助權利、促進社會公平、提高社會治理水平的必然要求。近年來，各地區的社會救助城鄉統籌發展速度明顯加快，在救助政策、救助管理、救助標準方面逐步走向城鄉統一，尤其在部分經濟發達的地區已率先實現社會救助的城鄉一體化[20]。推進社會救助的城鄉統籌，需要穩步提高農村的社會救助標準，解決救助體系的城鄉分治狀態，為貧困群體在城鄉之間的合理流動提供保障，充分發揮安全網的作用，免除農村貧困群體的后顧之憂，助力鄉村振興的全面實現。

二、當前農村社會救助制度面臨的問題

社會救助制度在鄉村振興戰略中應有繼續強化兜底保障、促進發展以及助力城鄉融合共治的目標定位，是實現鄉村振興不可或缺的制度安排，其功能不僅不能降低，反而要繼續提升。但是，農村社會救助制度還存在救助標準偏低、救助覆蓋狹窄、救助方式單一等問題，不適應鄉村振興的要求，亟需進一步改善。

(一)救助標準偏低，兜底保障功能弱化

從總體上看，目前我國社會救助的水平偏低，首先表現在低保救助標準低。2020年，全國農村平均低保標準占同年農村居民人均可支配收入的34.8%，占全國居民人均可支配收入的18.5%[21]，相比之下，發達國家的貧困標準一般占居民人均可支配收入的50%～60%左右，當前的救助水平仍然只能保障貧困人口的基本生存。在反貧困的實踐中我們發現，即使達到了脫貧的收入標準，很多情況下，貧困群體依然會存在獲取教育、基本醫療和住房的實際困難，而具有較高的返貧風險，這與脫貧或救助標準偏低有很大的關系。低保標準偏低不僅影響到低保制度的覆蓋人數，由于低保標準也是實施其他專項救助的前提和基礎，也影響到了與低保制度掛鉤的多個救助項目的對象規模，并最終造成整個社會救助體系功能的弱化[22]，引發漏保和救助不足危機。

除低保標準偏低外，在醫療救助方面，盡管貧困人口享有較高的醫療報銷比例，根據就近就醫的原則，農民應選擇可及性強的醫療機構，但是，當前城市優質醫療資源下沉力度不夠，就近的衛生室和鄉鎮衛生院往往只能提供最基礎的醫療服務，農村貧困人口獲得及時的、高水平的醫療救助的可及性較差，面臨較高的因病致貧風險。再者，隨著部分城中村、城郊村與城市之間的經濟聯系日益密切，農村居民與城市居民在產品消費和生活成本方面的分界線逐漸模糊，越來越多的消費品涌向農村，農村居民日常生活日益“都市化”，致使農村社會救助制度對貧困人口生活質量的提升作用比較有限。低標準的保障水平與社會認可的基本生活水平間的鴻溝難以逾越，難以從根本上改善貧困群體的生活狀況，在鄉村振興的背景下，低保障標準也對社會救助在鞏固脫貧成果、降低貧困人口返貧風險等功能的發揮形成較大的挑戰。

(二)救助覆蓋面小，相對貧困人口缺乏常態化幫扶

消除絕對貧困后，農村貧困的性質也在發生改變，相對貧困治理成為鄉村振興戰略實施中的一個重要方面。相對貧困是一個富有張力的概念，有的將其理解為收入低于社會平均水平或收入狀況相對他人匱乏的狀態，有的將其理解為支出型貧困，還有的理解為生活型貧困或者發展型貧困，總的來說，相對貧困的概念更加關注群體間生活水平的差距，更加重視社會公平。2020年，農村20%低收入組家庭年人均可支配收入4 681.5元，折合每月390元，20%中間偏下收入組可支配收入也只有10 391.6元，每月866元，而農村20%最高收入組家庭可支配收入為38 520.3元，城市20%最低收入組家庭可支配收入為15 597.7元[23]，所以，不管與城市人口相比或者與農村高收入戶相比，農村低收入組的收入狀況都與之相差較多，遠未達社會平均標準。2020年農村人口5.05億，這40%的低收入人口就有2億多。相比絕對貧困，農村相對貧困人口呈現出群體數量更多、邊緣化范圍更大、界定標準更難等特點。

相對貧困人口有效應對生活風險，離不開社會救助制度在保基本生活以及促進就醫、就學、就業等方面的保障。在特困和低保群體已實現應保盡保的基礎上，社會救助應拓展范圍覆蓋到那些有著較高致貧風險的相對貧困弱勢群體，如果面臨生活困境而缺乏幫扶，他們極易成為最貧困群體的一部分。當前農村社會救助制度的覆蓋面還較為有限，以特困、低保等貧困戶為主且存在福利捆綁問題，相對貧困群體未被常態化納入救助體系中。雖然已有地區對社會救助兜底保障的標準和范圍進行了一定程度的拓展，特別是權衡和優化了剛性支出等指標，適度擴大了覆蓋范圍，但是這些政策執行較為松散且地區發展差異大，與地方政府的民政理念和財政狀況密切相關，未形成統一的常態化救助模式。

建立常態化的相對貧困人口救助幫扶機制是防范致貧風險的現實需要，但這并不是要求將社會救助的制度目標完全轉向相對貧困治理，社會救助只是反貧困社會政策的一種，其最重要的功能依舊在于保障貧困群體的基本生活水平，但是，相對貧困研究的轉向為社會救助提供了一種動態的視角，即社會救助瞄準的貧困現象不會隨著社會經濟發展水平提升而自動消失，而是長期存在的。在相對貧困的治理中，雖然市場機制可以發揮重要作用，但社會保障制度的作用在現階段更加基礎且重要。除了少數特別需要的領域之外，普惠性的福利制度目前還難以做到大幅度擴展和提升，其原因不僅是資金上的制約，更重要的是普惠性民生保障對市場和其他社會主體及其保障機制都有較強的擠出效應[24]，在這種背景下，優化社會救助體系、進一步擴大救助覆蓋面成為解決農村低收入群體相對貧困問題的制度選擇。

(三)救助方式單一，難以滿足貧困群體的多元需求

在社會救助制度發展的初期，農村低保制度及其他救助項目的主要目標是滿足最貧困者的基本生存需要，大多數項目都采用直接的物質給予和現金救助方式，比如低保制度通過現金補差、醫療救助通過報銷醫療費用、教育救助通過免除學雜費、就業救助通過給付失業補貼等方式直接給予救助，在一定程度上存在維持低收入群體生存現狀的傾向，服務型救助不足所導致的負面影響還不是很突出。但是，隨著經濟社會的發展和反貧困行動取得了實質性成果，貧困者在物質生活各方面的困難基本得到解決，在服務方面的救助需求上升，尤其是面對社會融入、技能提升、自我發展等方面的內外障礙難以解決，這在農村表現尤為突出。例如，在教育問題上，雖然教育救助通過學費減免、經濟補貼等方式為農村貧困群體的就學問題提供了一定的保障，但農村青少年輟學率還是明顯高于城市，教育救助僅在經濟層面發揮的作用是比較有限的，農村貧困家庭子女輟學的原因較為復雜，不全是經濟原因，也有缺乏引導、關愛、對教育認知不足等因素。教育救助層面缺乏一定的文化敏感性，注重對象資格識別而忽略對對象內部需求差異，注重貨幣化幫扶而對專業服務提供關注不足等[25]，因而在教育救助中還需要探索其他救助方式。又如，在老年人口幫扶方面，隨著農村人口老齡化日益加深，與城市老年人相比，農村老年人能夠享受到的公共服務較少，除了提供基本的養老金和貧困補貼外，還需增加情感慰藉、生活照料、健康醫護等其他服務型項目。福利需求的提升促使社會政策手段不斷革新，社會救助方式也應更加多元化和專業化。

還有值得注意的一點是，由于社會救助方式的單一，加之農村地區基本公共服務供給也相對不足，對于某些貧困戶而言，如果想獲得醫療、教育、就業等方面的服務性幫扶政策，可以通過取得貧困戶的身份來實現，從而帶來農村群體間的橫向不公平，造成貧困戶與普通農戶之間新的“懸崖效應”[26]。在鄉村振興背景下，面向未來的社會救助仍然需要現金救助的兜底保障機制，但擴展服務型救助方式的必要性也越來越突出。

三、鄉村振興戰略下農村社會救助制度的政策調適

鄉村振興戰略是國家現代化進程中帶動農村發展的中長期宏大戰略規劃，是對脫貧攻堅成果的鞏固，是解決三農問題的統籌謀劃，是打破城鄉二元結構的根本措施，其主要目標是不斷增強農村居民的幸福感、獲得感、安全感。社會救助制度是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，也是體現黨全心全意為人民服務的宗旨和中國特色社會主義制度優越性的民心事業。習近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學習等不同場合發表重要講話，明確指出，社會政策要兜住兜牢民生底線，要把農村社會救助納入鄉村振興戰略統籌謀劃，深化社會救助制度改革，完善日常性幫扶措施，形成覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。進一步完善社會救助制度是減輕農村現存貧困、化解返貧風險、縮小城鄉發展差距的政策選擇。要使農村社會救助制度在鄉村振興中持續發揮作用，就需要超越傳統社會救助的理念和實踐，在救助標準、救助對象和救助方式等方面加以改革和發展，實現從生存型救助向發展型救助的轉變。

(一)擬定多維貧困標準，完善監測幫扶機制

隨著貧困治理視角的轉變，社會救助的制度目標要將絕對貧困視角下主要解決生存型貧困問題轉變到在相對貧困視角下主要解決生活型貧困和發展型貧困。為此，要對社會救助對象，即貧困人口的救助標準加以改革。救助標準具體包括2個方面：一是救助的識別標準，主要指的是采取何種方式確定受助對象的問題。我國救助實踐中對救助對象的確定，一般以家庭人均收入及家庭資產條件為參考，只要收入和財產符合當地政府的“準入線”，即可獲得救助。長期以來，這種認定方式簡單地與收入捆綁，難以反映家庭在其他層面的實際困難，且造成福利疊加，如獲得低保身份即等于獲得在教育、醫療、住房等項目上的所有救助資源。進入后扶貧時代，為及時將救助范圍擴大到更多的困難家庭，應摒棄僅靠收入準入線識別救助對象的方式，采取多維貧困指標，綜合貧困群體對健康、教育、就業、住房等方面的實際需求來確定。參考國際上使用較廣的多維貧困指數(MPI)，多維貧困指標一般包括健康、教育和生活條件3個維度以及營養狀況、兒童死亡率、兒童入學率、受教育程度、飲用水、電、日常生活用燃料、室內空間面積、環境衛生、耐用消費品10個指標[27]，可以反映不同個體或家庭在不同維度上的貧困程度，其取值越小，說明該個體或家庭貧困程度就越低，相反，則越高。該指標體系可以根據實際情況進行調整，目前被廣泛應用于國家或地區宏觀貧困狀況的測算以及城鄉居民、兒童、農民工等特殊微觀群體的多維貧困研究中。二是救助的幫扶標準，指的是救助水平的高低。當前我國農村低保標準及其他項目的救助水平都普遍偏低，還存在較大的城鄉差距和地區差距，根據民政部發布的2021年四季度城鄉最低生活保障標準，西部地區各省份城鄉最低生活保障標準差距都顯著高于東中部地區，且總體救助標準低，西部地區是脫貧攻堅的主戰場，低保障標準對鞏固脫貧成果、降低貧困人口返貧風險等功能的發揮形成較大的挑戰。貧困地區有可能不具備繼續提高幫扶標準的經濟基礎，國家救助資金應適當向深度貧困地區進行傾斜，為未來城鄉統籌、區域統籌發展提供支持。

在確定農村低收入群體的識別標準后，應充分利用建檔立卡、低保制度等已建成的數據庫，進一步整合農村低收入人口信息，將社會救助的干預端口前移，從“人找制度”過渡到“制度找人”[28]，即通過建立大數據庫，實現目標人群的精準定位，建立起農村低收入人口監測幫扶機制。通常認為貧困脆弱性是對家庭未來福利水平變化的預判，家庭脆弱性與遭受的風險和抵御沖擊的能力相關。為便于監測農村低收入人口的脆弱性，建議在救助實施過程中增加面板數據的收集積累環節，通過貧困脆弱性測度篩查出潛在的受助對象和易返貧的脆弱群體，防患于未然地采取一系列干預措施，提供事前的物質或者服務支持，降低疾病、失業等生活風險對家庭造成的沖擊程度[29]。還要通過實地復核、與其他部門建立信息聯動等手段關注農村貧困家庭的收入變化情況，及時更新農村低收入人口大數據庫，確保救助幫扶有進有出。農村居民收入來源較為復雜，存在隱匿性、難以量化等特征，在此情況下應完善申請-核查-評議-審批機制，聯動村民小組、村干部、鄉鎮民政專干等管理主體，確保能夠較為及時地掌握家庭收入變化情況。另外，包括社會救助在內的社會政策應當致力于減少或者消除那些導致居民陷入貧困的各種誘因。例如通過教育救助提升貧困家庭子女接受教育的可及性和提高教育水平，以切斷貧困代際傳遞；通過實施積極的就業政策和有效的就業培訓促進貧困群體的市場參與，減少失業現象的產生等。

(二)優化分層分類格局，擴展救助覆蓋面

《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于改革完善社會救助制度的意見》提到，2035年要實現社會救助事業高質量發展，經濟發展成果惠及更多困難群眾，民生兜底保障安全網密實牢靠，適應建設社會主義現代化的宏偉目標，這與鄉村振興2035年遠景目標不謀而合。社會救助的高質量發展需要形成分層分類的救助格局，從而惠及更多相對貧困群體。

在我國，雖然分層分類的救助理念早已提及，相關救助政策也已在部分城市試點實施，但尚有諸多問題與不足，主要表現在作為實施分類救助的前提和基礎的分類標準還很粗糙，難以體現特殊困難群體內部的細致差別，以至于對特殊困難群體的救助力度不足[30]。分層分類的救助體系建設應以完善的信息系統為支撐，可以按“五層次+四類別”進行設計：“五層次”指救助對象的分層，分為特困群體、低保群體、低保邊緣群體、低收入群體、臨時救助群體5個圈層，基本能夠涵蓋當前農村所有的低收入人口；“四類別”指救助項目的分類，可形成基本生活救助、專項救助、急難救助和補充性救助4大類別。在具體實踐層面，5個圈層的貧困家庭都可以享受救助資源，但救助項目的覆蓋面根據家庭貧困程度的不同而擴大或縮小。比如基本生活救助主要覆蓋特困、低保群體，專項救助覆蓋延伸到低保邊緣家庭和低收入家庭，急難救助、補充性救助則覆蓋所有困難家庭。需要注意的是，基本生活救助與專項救助的分離意味著要將低保制度與其他救助項目解綁，合理有序地剝離低保制度的疊加福利，未來的基本生活救助主要用于解除貧困群體的生存危機，取消不必要的延伸功能，使其逐步回歸保生存的底線定位[31]。“五層次+四類別”的救助模式形成了“保基本、多組合”的“救助套餐”，從救助對象來看，既涵蓋了社會救助中的傳統目標群體，也逐步把相對貧困中的困難家庭納入到社會救助體系中，擴大了救助覆蓋范圍；從救助項目來看，理清了生活救助、專項救助、急難救助、補充救助項目的不同功能，緩解了福利疊加、救助懸崖等問題，使救助措施更加精細化和有針對性，進一步拓展了救助內容，逐步形成大救助格局，促進農村救助體系的轉型。

(三)增加服務型救助，滿足多樣化的救助需求

以提供現金或實物為內容的救助方式無法滿足當前救助對象差異性和多樣化的救助需求。隨著人力成本和市場化服務的價格越來越高，即使現金救助再增加一倍，事實上也不足以支付農村居民購買所需的服務。因此，社會救助方案應更多地考慮增加服務救助而非現金救助。服務救助是以勞動、服務、活動等方式提供救助，與現金和實物救助相對應，以解決救助對象的具體困難、實現特定救助目的的救助方式[32]，服務救助的功能主要體現在生活、照護、支持等多個層面[33]。鄉村振興背景下，超越基本生存條件的低收入群體的困難情況往往更加復雜，社會救助制度的具體目標應該指向預防性救助和增能性救助方向，不斷增加服務性的救助手段。

我國服務救助整體處于普遍缺乏狀態，特別是農村地區，主要突顯在數量、性質、制度化缺乏3個方面。在數量上，城市推行較快的就業服務、護理服務、心理輔導、兒童照料等內容，在農村供給處于缺失狀態；在性質上，服務救助供給被動化，主動介入性較弱，都是救助對象在困難擴大化后向社區居委、救助中心等請求協助，政府部門接到困難請求后，才鏈接資源、啟動服務救助程序，基本是臨時處理、被動解決，缺少對救助對象的摸排、跟蹤及各項有效的服務管理；在制度性上，服務救助供給基本是非制度化，服務救助的時期較短、變動較多、差異較大，專業性不強。鄉村振興戰略下，社會政策目標從特惠轉向了普惠，政策覆蓋群體也隨之擴大，這就需要增加多種多樣的服務性救助內容，并與基本公共服務供給相銜接。“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，每一項都離不開服務，服務救助能夠針對貧困群體的致貧原因和脫貧障礙提供個性化的服務，滿足貧困群體的實際需要，在幫助他們擴展機會、提高技能、激勵動機等方面發揮更大的作用。具體來說，在就業救助方面，可以增加面向就業困難群體的公益性扶貧崗位項目，同時把一些以工代賑項目下沉至基層[34]，就業服務救助還需要專業社會工作的介入，向低收入者提供以增能為重點的專業化服務，從機會擴展、能力提升、動機激勵等方面加強對低收入者的幫助，以此幫助他們提高就業機會和就業質量[35]；在醫療救助方面，除了幫繳醫保費用、報銷門診住院費用等經濟手段外，還要加強基層醫療衛生服務體系建設，強化照料服務、身體康復、疾病預防和健康咨詢等醫療服務，按鄉村振興的要求銜接“健康鄉村”建設；在教育救助方面，需要拓展監管服務、心理健康以及教育認知服務等，以促進貧困家庭子女和農村留守兒童的健康成長，防止貧困的代際傳遞；另外，面對當前農村老齡化日益加深、傳統家庭保障功能弱化的現實，需建立針對老年群體的可及性強的照護服務、醫療保健服務，同時加快建立多層次農村養老服務體系，與農村基本公共服務、農村特困供養服務等相互配合，形成農村基本養老服務網絡。鄉村振興的總要求對基本公共服務方面的需求較大，戰略規劃中也明確提出要加強教育、醫療衛生、社會保障等公共政策資源向農村傾斜，推進城鄉基本公共服務均等化，在社會救助領域，服務性救助方式可以與社會工作、公共服務供給等形成發展合力，專業社會工作支持下的服務性救助可以嵌入公共服務供給的格局中，從而多方面保障農村居民的服務性需求。

在我國農業農村現代化建設中，精準扶貧與鄉村振興是兩大基礎性發展戰略，是為實現“兩個一百年”奮斗目標而作出的重要部署，兩者既相互獨立又緊密聯系，脫貧攻堅是推進鄉村振興的基礎和前提，鄉村振興則是脫貧攻堅的鞏固和深化。隨著實施的深入，逐漸面臨著發展戰略與社會政策的有效銜接以及戰略之間有效銜接的重要問題，目前扶貧與低保制度正在實現“兩線合一、兩庫合一”，在促進脫貧攻堅銜接鄉村振興的交匯期，社會救助制度的作用依然不容忽視。脫貧攻堅戰略重點面向農村有一定勞動能力的低收入群體、邊遠山區的深度貧困群體等，而鄉村振興戰略則面向全體農村居民，包括數量龐大的已脫貧人口和低收入人口，這就要求社會救助制度在鄉村振興戰略中不僅要繼續發揮兜底保障的重要作用，還要有增強貧困群體的內生動力、推進城鄉融合發展的目標定位。雖然當前農村社會救助制度還存在救助標準偏低、救助覆蓋面小、救助方式單一等短板，但在新時代民生底線提升、貧困群體的救助需求日益多元化的現實下，社會救助將實現從生存型救助向生活型和發展型救助的轉型，在救助標準、救助覆蓋面、救助方式等方面進行優化和提升，從而有力保障脫貧攻堅與鄉村振興的戰略過渡和銜接。