中國式現代化背景下中國耕地保護問題和解決對策

畢婉君

廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510000

0 引言

黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現代化是人口規模巨大的現代化、是物質文明與精神文明相協調的現代化、是人與自然和諧共生的現代化、是走和平發展道路的現代化。要實現中國式現代化，首先需要解決“人口規模巨大”帶來的糧食安全問題。牢牢守住18 億畝耕地紅線是保障糧食安全的基礎，也是實現中國式現代化的基石。因此，把握時代背景下的耕地保護任務，剖析耕地保護存在的問題，并探索耕地保護策略，對實現中國式現代化十分必要。

1 中國式現代化背景下的耕地保護任務

中國式現代化豐富了耕地保護的內涵，同時對耕地保護任務提出了更高的要求。人口規模巨大的現代化要求保證耕地數量和產量，確保糧食安全，將14 億中國人的飯碗牢牢端在自己手中［1］；物質文明與精神文明相協調的現代化，要求既要保證耕地質量，豐富種植作物類型滿足人們的飲食文化需求，又要重視農耕文化的保護與發展；人與自然和諧共生的現代化要求關注耕地生態安全問題和可持續利用；走和平發展道路的現代化需要以耕地的數量、質量、生態多維保護作支撐和保障。綜上，面向中國式現代化，對于耕地保護，需要立足我國人多地少的基本國情和人與自然和諧共生的時代要求，以確保耕地數量穩定、質量提高、生態管護、利益協調等目標。

2 中國式現代化背景下的耕地保護問題

2.1 耕地總量持續減少，恢復任務艱巨

近年來，受城市建設發展的蠶食、生態退耕還林還草、國土綠化建設需要、農業結構調整、農村違法占用耕地建房等因素影響，我國耕地面積持續減少。2021年公布的《第三次全國國土調查主要數據公報》（以下簡稱“三調”）顯示，截至2019年底，我國耕地1.279億hm2，雖然高于1.200 億hm2耕地紅線，但相比《第二次全國土地調查》（以下簡稱“二調”）數據，我國耕地減少了0.075億hm2［2］，人均耕地不到0.093 hm2，僅為世界平均水平的40%左右［2］。未來，隨著中國式現代化的建設，雄安新區、粵港澳大灣區、長江經濟帶等國家重大區域發展戰略逐步實施，以及大批的重大基礎設施、交通線性工程建設等的推進和落地，將產生大量的用地需求，而這將不可避免地占用耕地和永久基本農田，耕地總量保持和數量增加“任重道遠”。我國“二調”是耕地，但“三調”不再是耕地的農用地共有1 686.67 萬hm2（其中即可恢復耕地580.00 萬hm2，工程恢復耕地886.67 萬hm2），這部分可恢復為耕地的農用地占耕地總量的13%，其恢復工作面臨著農民意愿、資金來源、恢復時序、后期管護等一系列問題，耕地恢復任務艱巨。

2.2 耕地質量總體不高，優質耕地易占難補

根據“三調”數據，位于我國一年一熟地區的耕地占全國耕地的48%，年降水量800 mm以下地區的耕地占比65%，地形坡度15°以上地區的耕地占比9%，利用條件較差的旱地占比50%以上［3］。這些耕地光熱、地形、水資源利用條件較差，農業生產和自然生態安全的穩定性也不高。《2019 年全國耕地質量等級情況公報》顯示，2019 年我國耕地平均等級為4.76 等，雖然較2014年提升了0.35個等級，但質量等級較高的1～3等耕地僅占31.00%，耕地地力總體偏低。2019 年，我國7～10 等的耕地面積有2 960 萬hm2，占耕地總面積的21.95%［4］。這部分耕地基礎地力相對較差，生產障礙因素突出，短時間內較難得到根本改善。從地形地質上分析，我國優質耕地分布的區域也是城市適宜建設和快速發展的區域，雖然我國耕地“占補平衡”制度建設已基本成熟，但由于優質耕地與城市發展方向高度重疊和沖突，耕地占優補劣、占近補遠的情況依然常見。占用的耕地大多位于平原區和水熱條件好的區域，補充耕地遠離城區和農民的耕作范圍，補充耕地再撂荒現象嚴重，優質耕地更是易占難補。耕地質量和優質耕地損失問題形勢嚴峻，是中國式現代化下耕地保護的一大難題。

2.3 耕地布局北移，耕地形態碎片化

2021 年，在中共中央政治局常委會研究“三農”工作的專題會議上，習近平總書記再次對耕地保護提出了明確的要求：18 億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。這意味著中國式現代化的耕地保護不僅僅是守住耕地紅線，更應在質量上“穩中有升”。然而，過去的耕地保護“重數量，輕質量”，直接導致了“占優補次”、用養失調等耕地質量問題。“三調”數據顯示，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，光熱水條件較差、復種指數較低的北方耕地占比較“二調”增長5%。黑龍江省、內蒙古自治區、河南省、吉林省、新疆維吾爾自治區耕地占全國耕地的40%［3］。即使在相同耕地面積下，受光熱條件和水資源分布失衡等的影響，耕地布局北移會相應減少耕地產能。同時，無論是南方丘陵山區還是北方平原盆地，受城鄉居民點分布、交通路網、河道山體分割、土地制度改革“包產到戶”等歷史和自然因素影響，我國耕地形態呈現碎片化，而這也成為當代耕地保護的一大難題，且部分耕地形態有待優化，如部分耕地位于生態紅線內、耕地上山、林果業下田?！叭{”數據顯示，我國坡度在2°以下的平地，有超過413.33萬hm2用來種樹。

2.4 耕地生態退化嚴重，土壤污染問題突出

受氣候反常、工業發展、耕地長期高強度利用、化肥過量施用等因素的影響，我國耕地生態環境問題突出。例如，由于高強度利用、地下水超采、耕地基礎地力下降等，東北黑土地退化勢頭明顯，華北平原耕作層持續變淺，水肥保蓄能力差；由于耕種不科學、酸雨加劇等，南方耕地酸化問題突出；由于長期覆膜栽培、農藥肥料高投入等，西北地區薄膜“白色污染”和耕地鹽漬化、沙化等問題尤為嚴重。我國土壤重金屬污染情況堪憂，2014 年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國耕地點位超標率（土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例）高達19.4%［5］。據原農業部2014 年統計，我國東北大部分耕地黑土層厚度由開墾之初的80～100 cm 下降為20～30 cm，土壤中有機質質量分數由開墾之初的3%～6%下降為2%～3%。耕地資源的生態問題將影響耕地資源可持續利用和人與自然和諧共生現代化的實現。

2.5 種糧收益保障機制不完善，“非糧化”和撂荒問題難有效解決

在種糧收益低的背景下，種植糧食作物和經濟作物之間的收益較差，糧食價格的浮動總體偏低，導致耕地“非糧化”情況嚴重，農民缺乏種糧積極性，加之城鄉收入差距等原因，促使農民逐漸棄耕進城務工，耕地撂荒趨勢顯現。此外，種糧補貼政策落實不到位，不論耕種與否、實際耕種面積多少，我國一律按土地承包證書上的面積進行補貼，難以調動農民種糧積極性。僅靠種糧補貼難以解決糧食種植帶來的農業經濟效益和農民收入下降問題。進一步健全和完善種糧收益保障機制，實現糧食安全與經濟效益相協調，是治理耕地“非糧化”和撂荒的關鍵，也是中國式現代化保障糧食安全的時代要求。

3 面向中國式現代化的耕地保護策略

3.1 數量管控，守住底線，端牢14億中國人飯碗

耕地數量是“14 億中國人飯碗牢牢端在自己手中”的基礎，是“牢牢守住18 億畝耕地紅線”的基本要求，也是中國式現代化的重要基石。對此，我國需要做到耕地總量能落地、數量不再減、增量有渠道。

確保耕地總量能落地，嚴格落實耕地保護黨政同責、一票否決、終身追責，將耕地保有量和永久基本農田足額帶位置落實到具體圖斑并建立數據庫，做到“數、線、圖”一致，經得住國家后續核查。

確保耕地總量不再減少，全面實施“兩平衡一凍結”制度。一是完善耕地“占補平衡”制度，建立重大項目用地會商機制和補充耕地儲備系統，在重大項目前期階段提前介入，避讓永久基本農田、少占或不占耕地，進行項目選址優化，全面核查整改儲備耕地，實現儲備耕地可查詢、可追溯，公開共享補充耕地信息，接受社會監督。二是落實耕地“進出平衡”制度，嚴格耕地用途管制，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，要先落實“進出平衡”，后進行耕地占用，不允許“先占后補”，健全“進出平衡”詳細操作指南、審批機制、“耕地流入”的實施資金和質量把控等環節。三是對違法建設占用耕地的，凍結同等數量補充耕地指標。

多渠道有效增加耕地面積，制訂詳細的耕地恢復計劃，優先將“三調”種植屬性為可恢復類農用地有序、有計劃地恢復為耕地，通過推進全域土地綜合整治、墾造水田、耕地后備資源開發，統籌拆舊復墾、生態修復項目等各類土地整治項目，拓寬補充耕地途徑，增加耕地面積。

3.2 質量管理，提升產能，確保優質耕地穩中有升

各地應加快推進第三次全國土壤普查，對全域耕地土壤性狀、類型、立地條件、利用狀況等進行普查，全面分析土壤狀況，為因地制宜開展種植、施肥、改土、治理、養地等提供精準指導；認真開展年度耕地資源質量分類成果更新與監測，掌握全域耕地質量整體狀況和動態變化情況。編制耕地質量保護提升規劃，以提高耕地產能和地力為目標，以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，從土壤改良、培肥地力、保水保肥等不同層面改善農田耕作環境。

大力建設高標準農田［6］和開展耕地提質改造，通過實施田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，促進耕地配套設施完善，提升耕地綜合抗災能力，把高標準農田建設與高效節水灌溉和大中低產田改造相結合，提高高標準農田建設標準和質量；持續開展耕地內在質量建設，以秸稈還田、有機肥替代化肥、綠肥種植、測土配方施肥、合理輪作和用養結合等措施為抓手，培育健康的耕作層。

全面推行耕地耕作層土壤剝離再利用，保護作為耕地精華的優質表土層，剝離的耕作層優先用于新增耕地、耕地提質改造、土地整治和生態修復等項目，也可用于臨時用地復墾、工礦廢棄地復墾、違法用地整治、污染土壤治理、建設項目用地綠化等，而這也是中國式現代化下耕地質量提升的重要抓手。

3.3 布局優化，科學集聚，推動適度成片和規模經營

以規劃編制為切入點，將優化耕地空間布局納入規劃要點統籌考慮，通過國土空間規劃、村莊規劃、耕地專項規劃等的編制和實施，逐步有序退出生態保護紅線內的耕地，把過去在山上開墾的耕地逐步調整到山下，山下的果樹林木盡量調整上山上坡，引導優質農業資源集聚；結合穩定耕地和永久基本農田的布局，探索通過百縣千鎮萬村高質量發展工程、全域土地綜合整治等的實施，對零散的、質量較差的耕地在空間上進行正向優化，促進耕地集中和連片發展。

探索耕地保護集聚區建設，整合現狀耕地、各類耕地后備資源和耕地恢復潛力地塊，按照相對連片、質量優先、易于恢復耕作、便于管護的原則，逐步通過整治和整合，引導耕地集中布局，形成耕地保護集聚區。通過農用地整備和土地流轉等方式將“小田”并“大田”，緩解耕地“碎片化”現狀，推動耕地適度連片、規模化經營和現代化高效農業發展。

3.4 生態管護，提升價值，促進耕地可持續利用

各地既要考慮耕地自身的生態功能健康，又要兼顧區域生態系統的恢復與改善。加強耕地的生態管護，需要從推動耕地生態修復、開展土壤污染治理、完善耕地生態保護補償機制、建立生態管護長效機制等方面出發。

貫徹山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，推動耕地生態系統整體修復，綜合治理酸化耕地、鹽堿地、“問題”黑土地等各類退化耕地，在摸清土壤質量家底的基礎上，深入推進耕地污染監測、治理與修復，提升生態系統的穩定性和持續性；充分發揮耕地的多功能價值，統籌耕地生態系統“田、溝、路、林、渠”整體協調，在發揮農田基礎生態功能的前提下，開發耕地土壤碳匯產品，提倡綠色農業、休閑農業、循環農業，實現人與自然和諧共生的中國式現代化；加強耕地利用和生態保護的融合，提供高附加值的生態農產品［4］。

探索耕地生態保護經濟補償，通過統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務且不使用化肥、農藥，實施輪作休耕，或對其他耕地生態保護效果顯著的農村集體經濟組織和農戶給予獎補，獎補資金主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等?！皺M向到邊、縱向到底”將耕地的生態管護落實到各職能部門，凡是涉及或影響到耕地的項目都要與耕地進行銜接，把耕地生態管護作為工作效果和項目實施可行性的重要參考因素。

3.5 協調利益，創新模式，實現耕地創收增益

響應黨的二十大報告要求，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制［4］。按照耕地的區位、質量等級、使用情況、產出狀況、人均耕地量、承擔糧食安全責任大小及區域經濟實力等，分類核算耕地保護補償標準。按照“誰種田、誰受益”的原則，精準發放種糧補貼，根據具體種糧面積等確定補貼力度，確保補貼效果。完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度，如在種糧之前公布最低收購價格，穩定種糧農民的收益預期，確保糧食安全。加大國家層面耕地保護力度，積極推進各類涉農資金整合，加大對國家糧食主產區和耕地保護面積較大?。ㄗ灾螀^、直轄市）的補償力度。通過跨區域耕地保護補償，解決區域間耕地保護與經濟發展不協調、保護主體與受益主體利益不對稱等問題，從而推動區域協調發展。

創新耕地經營模式，以耕為源頭，結合農產品營銷新媒體，通過“認種農業”、增強現實（Augmented Reality，AR）溯源、糧油棉蔬菜“電商+物流”等新的銷售模式，促進耕地創收增益；利用農村廣闊的田野和綠色村莊，探索將農業生產、鄉村生活、農耕文化體驗相結合的生態休閑和鄉土文化旅游模式，整合利用耕地與周邊農用地，通過農業公園、共享農業、農場實物公園、田園綜合體、“農地+民宿”、文創農業及非遺技術等渠道，結合新產業新業態的發展，促進農村一二三產業融合發展，從源頭上治理耕地“非農化”“非糧化”和撂荒等問題，實現糧食安全與經濟效益的同頻共振。

3.6 智慧監督，動態監管，探索耕地全生命周期管理

借助大數據、云計算、無人機技術、人工智能、移動互聯、物聯網等信息技術，構建和完善智慧耕地管理平臺，實現基于信息化、智能化管理與服務的新型耕地保護管理模式。充分利用自然資源“一張圖”，有效對接國土空間基礎信息平臺、網上辦公和審批系統等，實現耕地變化信息監測、耕地保護監督、永久基本農田監測監管、設施農用地監管等耕地保護業務管理工作的數字化、網絡化及智能化，探索耕地全生命周期管理，不斷提升耕地資源現代化治理水平。

推行實施耕地保護“田長制”管理，以縣區級人民政府為單位，設置總田長、鎮田長、村田長、網格員，由村民擔任網格員，充分調動群眾參與耕地和永久基本農田保護的積極性。建立定期巡查制度、會議匯報制度、宣傳制度等，逐級簽訂“田長制”保護責任書，制定“田長制”考核辦法，以耕地保護責任目標考核為手段，確保“田長制”落實到位，縣級對各鎮政府每年考核一次。

強化耕地保護監督機制，以政府為責任主體，協調聯動各相關部門。自然資源部門“管界線”，主要對永久基本農田的界線進行劃定、管理，并對違法違規占用耕地、破壞農田、毀壞種植條件的行為進行管理。農業部門“管質量”，包括耕地地力的分等定級與變化監測。生態環境部門“管污染”，包括協調農業部門進行耕地污染情況的監測和評價，對耕地和永久基本農田污染事故進行調查處理等。各鎮加強耕地日常執法監督，以“天上看、地上查、網上管”為抓手，充分發揮村級組織日常巡查作用，全覆蓋監測耕地利用情況。

4 結束語

中國式現代化是“飯碗牢牢端在自己手中”［1］的現代化，各地應擔負起中國式現代化的時代使命，結合區域實際情況，細化制定增量、提質、優化、管護、監督等一系列耕地保護行動計劃，主動謀劃耕地保護，而這既是保障鄉村振興和城市建設發展的重要前提，也是保障國家糧食安全的唯一途徑，更是實現中國式現代化的基礎支撐。