中國耕地資源保護面臨的問題及對策

出志海

泉州市泉港區自然資源局，福建 泉州 362801

0 引言

隨著社會經濟的快速發展，我國城市化、工業化進程不斷加快，城市和工業的發展對耕地資源的占用越來越多。同時，由于生態環境惡化、土地利用不合理、管理維護不到位等問題，耕地資源得不到有效的保護和利用。政府應該加大對耕地資源保護支持力度，制定更加嚴格的耕地資源保護制度和法律法規，同時應該建立有效的耕地占補平衡制度，嚴格控制非法占用農用地的行為。社會各界也應該積極參與耕地資源保護工作，通過多方共同努力，實現耕地資源的有效保護和可持續利用。

1 我國耕地資源保護現狀

1.1 耕地資源總體保護有力有效

一是強化管控，從保有量上嚴守18 億畝耕地紅線。目前，我國已經建立了一整套全流程的耕地保護機制，并取得了令人矚目的成就。在法律層面上，《中華人民共和國土地管理法》建立了以保護耕地為核心的土地管理制度。在規劃管控方面，我國將耕地保有量、永久基本農田保護面積等目標任務進行逐層分解［1］，通過規劃數據庫的多次核查與登記，實現以圖管地、圖數一致，從而確保各轄區內耕地保有量的準確性和可靠性。在指標管理上，我國以年度土地利用計劃管理控制新增建設用地及“農轉非”土地的數量和速度，新增建設用地全鏈條管理確立了土地用途管制審批機制。在行政層面上，嚴格限定耕地轉變為其他用地，尤其是建設用地，同時建立糧食安全行政首長責任制、耕地保護目標責任制、土地執法監督制度等，強化土地違法行為的法律責任，切實保證耕地資源保護任務的落實。

二是強化地力，不斷提高耕地質量。為了提高耕地質量，自然資源部、農業農村部和水利部等部門聯合采取了一系列措施。這些措施包括農地整理、高標準基本農田建設、耕地質量改造、受災土地復墾、秸稈綜合利用、農機深耕和化肥農藥減量等。截至2022年底，全國已建成約0.426 7 億hm2高標準農田，耕地質量顯著提高，為糧食安全提供了重要保障，耕地質量建設取得了顯著成效。根據2019 年農業農村部發布的《2019 年全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地面積達21.348 666 億hm2，耕地平均質量等級為4.76 等，較2014 年提升了0.35 個等級，保證了耕地數量不減少、質量有提升。

1.2 土地整治項目穩步推進

經濟建設發展必然需要占用耕地，為確保耕地保有量，必須不斷開辟新途徑補充耕地，土地整治就是補充耕地的主要手段。1998 年，為適應新的土地管理要求，第二次修訂的《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規定，國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地［2］。目前，我國已建立土地開發、整理、復墾、高標農田等多途徑，政府、社會資本、新型農業主體、農民等多主體，新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、社會資本等多資金來源的補充耕地模式，最大限度保證了耕地總量的動態平衡。

2017 年，中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，對耕地占補平衡制度提出了新要求。耕地占補平衡工作發生了重大變化，主要表現在4 個方面。一是管理思路發生重大變化，在頂層設計上，從單純強調項目掛鉤算細賬轉向兼顧區域平衡上算大賬，建立了以數量為基礎、產能為核心的占補平衡新機制。2017年，原國土資源部印發了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號），明確轉變補充方式、擴大補充途徑等8個方面的政策規定。二是補充耕地渠道進一步拓展，明確各類資金、各種渠道增加的耕地用于占補平衡的具體政策。2017年，全國通過土地整治補充耕地21.15萬hm2。三是探索實施差別化的耕地開墾費標準，如浙江省對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的3 倍執行。四是省域內補充耕地指標調劑管理制度建設取得積極進展［3］。

2 當前我國耕地資源保護面臨的問題

2.1 建設用地與耕地保護的矛盾

城市的發展與城市版圖的擴大是造成耕地減少的主要原因。根據國家統計局相關數據，1978 年我國城鎮化水平為17.9%，2019 年已經提高到60.6%，城鎮常住人口也由1978 年的1.72 億人增加到2019 年的8.48億人，增長了近5 倍。大量的人口集聚必然帶來住房、交通、基礎設施等建設用地的大量需求，加上農業用地與建設用地之間巨大的經濟產出差，城市發展主要以“攤大餅”式向外擴張，大量占用農業用地。1978—2018 年，我國城鎮建成區面積已從0.70 萬km2增加到5.85 萬km2，造成城市周邊大量優質耕地被占用，建設用地與耕地保護的矛盾越來越突出，而且近年來我國城鎮化率依舊在穩步增長，參考西方發達國家80%以上的城鎮化率，未來我國建設用地與耕地保護的矛盾問題依然不容忽視［4］。

2.2 生態建設與耕地保護的矛盾

生態建設與耕地保護的矛盾主要表現在人為方面造成的生態建設與耕地保護的矛盾。例如，部分地區為實現耕地占補平衡，對“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、灘涂、濕地等進行開發，這些用地本身具有較強的自然生態功能，對這些土地進行開發，破壞了表土植被，使土地裸露，基于原有生態系統的完整性和系統性，有可能面臨退耕風險。此外，一些地方政府為了追求政績，片面追求生態指標，未能充分考慮耕地保護的重要性，忽視了對耕地的保護，存在破壞耕地開挖人工湖或濕地建設，挖填造湖造林，占用耕地建設城鎮生態公園、休閑廣場的現象，導致部分優質耕地被景觀綠化、休閑旅游等生態建設項目占用，加劇了生態建設與耕地保護之間的矛盾［5］。

2.3 補充耕地數量、質量難平衡

我國各地區總體上完成了耕地保有量的目標，但是部分地區，尤其是東部經濟發達地區，經過多年城鎮化的快速發展和耕地后備資源的開發，在行政區域內已很難實現耕地占補平衡，補充耕地指標已經成為限制當地發展的重要因素，隨著城市化的不斷推進，這種現象將越來越普遍。同時，補充耕地重數量輕質量的問題依舊不同程度地存在，新開墾的耕地質量往往低于占用耕地的質量，受限于灌溉條件、交通設施等因素，新開墾的耕地往往糧食產量極低，加上無法與周邊耕地集中連片，還會面臨撂荒的危險，不利于補充耕地數量與質量的平衡［6］。

2.4 激勵政策和機制不完善

在當前的耕地資源保護政策中，法律和行政手段仍然占據主導地位，這些政策的激勵效果存在明顯的不足。而且，當前的激勵政策主要關注耕地數量的保護，而忽視了對耕地質量、生態環境等方面的綜合性考慮，導致耕地資源保護不夠全面。此外，耕地資源保護激勵機制也不完善，如補貼不能及時發放給相關人員，補貼的金額遠遠不足以激勵農民在耕地資源保護上花費精力，農民參與意愿較低，導致耕地資源保護效果較差。

2.5 耕地土壤污染嚴重

我國土壤環境的總體狀況并不樂觀，一些地區的土壤污染較為嚴重，如長江三角洲、珠江三角洲和東北老工業基地，西南和中南地區也存在土壤重金屬超標的情況［7］。土壤污染不僅會破壞生態環境，還會對農作物生長和食品安全產生不利影響，進而對人體健康造成威脅。

2.6 耕地占補平衡難度大

第一，一些地區已經充分開發利用了具有優越地理位置的后備耕地資源，如北京市、天津市、浙江省等地，這些地區本來地力豐沃，有較多的耕地資源可供利用。但由于這些地區的經濟發展和城市化進程加快，當地的后備耕地資源已經被充分開發利用，幾乎沒有剩余的耕地可供補充。第二，一些過去被認為耕地資源豐富的地區，如黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區、甘肅省、寧夏回族自治區等地，這些地區的耕地后備資源也接近枯竭，農業發展相對滯后，耕地面積逐漸減少，無法滿足日益增長的農業生產需求。第三，由于后備耕地資源的不足，跨地區間的耕地占補平衡受到了限制。部分地區為解決這個問題，通過國家交易平臺出售補充耕地指標。然而，由于耕地資源的稀缺性，這種跨區域的指標交易往往只是暫時性地解決問題，無法從根本上解決耕地占補平衡的問題。再加上近年來部分出售補充耕地指標的地方表示，由于耕地資源稀缺，未來將不再進行這種“放血式”的跨區域指標交易，這意味著耕地占補平衡的難度將進一步增加。

3 加強我國耕地資源保護的對策

3.1 緩解建設用地與耕地保護的矛盾

為了緩解建設用地對耕地保護造成的壓力，從國土空間利用的角度出發，需要引導各類空間的合理布局［8］。政府應科學劃定“三區三線”，嚴格保護與合理利用自然資源，在確保區域內耕地資源數量、質量及生態品質穩定的前提下，進一步加強耕地保護，防止耕地面積減少，保持耕地的基本穩定。針對建設用地供需矛盾特別突出的地區，應加大土地節約集約利用力度，推行土地多元利用和集約利用，盡量減少對耕地的占用。還要提前預留出重點項目建設用地和城市化進程中可開發的彈性空間，通過國土空間規劃和指標管控，堅守18 億畝耕地紅線。此外，相關部門要在開展城鎮建設用地集約利用評價基礎上，開展城鎮內部存量建設用地挖潛，對批而未供、閑置土地進行再開發、再利用，對低效用地采取城鎮集聚開發、退二優二改造提升、退二進三騰籠換鳥、城市更新、礦地利用等方法提高集約化水平和經濟產值，在控增量、定邊界的空間管控下，一定程度上化解建設用地與耕地保護的矛盾。

3.2 化解生態建設與耕地保護的矛盾

為了保護優質的耕地和生態環境，相關部門應制定科學合理的土地利用規劃和管理措施。例如，在對“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、灘涂、濕地等進行開發之前，相關部門應對環境影響和生態風險進行評估，并采取合理的耕地占補平衡措施，確保開發活動不會導致耕地減少。此外，各地政府要在生態建設與耕地保護之間找到平衡點，通過加強土地利用規劃，合理劃定生態保護紅線和耕地保護紅線，推進生態補償機制，推動農業生產方式轉變，在保護好生態環境的同時保護好耕地資源，從而實現經濟發展和生態環境保護的雙贏。

3.3 平衡補充耕地的數量和質量

為解決補充耕地數量、質量難平衡的問題，各地政府可從以下幾點入手。第一，各地政府要綜合考慮灌溉條件、交通設施等因素，選擇適宜的地塊進行耕地補充，確保新增耕地具備良好的灌溉條件和交通設施，以降低撂荒風險。第二，各地政府要注重補充耕地的質量，避免新開墾的耕地質量低于原有耕地，通過科學耕作和精細化管理，提高農業生產效率，從而提高耕地的產出能力。第三，各地政府應加強土地整治工作，通過土地復墾和農田水利設施建設，提高新增耕地的質量和利用率。通過平衡補充耕地的數量和質量，保障糧食安全和農業可持續發展。

3.4 完善激勵政策和機制

第一，在當前的耕地資源保護政策中，雖然以法律和行政手段開展耕地資源保護占主導地位，但政府仍需要設立針對耕地數量保護、耕地質量提升、生態保護等多元化目標的激勵政策，鼓勵農民積極參與耕地資源保護。第二，各地政府應建立健全耕地資源保護補償機制，如可以為農業從業者提供稅費優惠，以減輕他們的負擔，并補償他們因保護耕地而損失的經濟利益。第三，相關部門可通過委托代建、以獎代補、先建后補等土地整治模式，鼓勵社會資本、新型農業主體、農民等自愿積極參與土地整治項目建設，并增加耕地后期管護資金，明確資金使用主體、范圍、流程、管理等，真正提高社會資本、新型農業主體、農民等參與耕地資源保護的積極性。

3.5 加強耕地土壤污染治理

第一，政府應建立全國統一的耕地土壤污染監測網絡，定期對耕地進行監測和評估，及時掌握土壤污染狀況，重點關注重金屬、農藥殘留等對人體健康有害的污染物。第二，政府應制定并完善耕地土壤污染防治法律法規，明確相關責任部門和責任人，建立健全耕地土壤污染治理的政策體系，加大對污染源的排放控制力度，減少耕地土壤污染的源頭。第三，政府應鼓勵農民發展有機農業和生態農業，推廣合理施肥技術和農作物輪作制度，提高土壤養分的利用效率，減少農藥和化肥的使用，減少農業面源污染，促進耕地土壤自我修復。

3.6 實施差別化的耕地占補平衡政策

在耕地保護的新要求下，嚴格限制省域內耕地占補平衡的政策已經難以持續。因此，政府應進一步放寬省域內耕地占補平衡的限制，部分地區在行政區域內實在難以實現耕地總量動態平衡的，允許跨區域在更大范圍內開展耕地占補平衡，實現耕地在全國范圍內的統籌平衡，并建立全國統一的補充耕地指標交易平臺，供需雙方可以在平臺上自由對接，實現耕地占補平衡。針對不同類型的項目，政府可以實施差別化的耕地占補平衡政策。例如，城市和村鎮規劃范圍內的建設項目主要受益于地方，可以由地方自行實現耕地占補平衡。而國家重點布局的線性工程、能源、軍事項目等，這些項目的耕地占補平衡應由國家統籌，相關的占補平衡費用可以規定由國家、地方和建設用地單位共同承擔。

3.7 耕作層土壤剝離再利用

耕作層土壤是農業生產的重要基礎，長期形成的耕作層土壤是不可再生的寶貴資源。然而，目前的法律和行政規章對于建設占用耕地后的耕作層土壤剝離再利用沒有明確的硬性要求和獎懲措施，導致各地推進這項工作的力度有所不同，因此有必要從國家層面對此做出規定。第一，政府應該明確法律對耕作層土壤剝離再利用的規定，將“可以要求”改為“必須要求”，以堅決推動耕作層土壤剝離再利用的實施。第二，對于建設占用耕地的項目，相關部門需要制訂耕作層土壤剝離再利用的具體實施方案，并在規劃設計和實施過程中盡量與耕地開發同步進行，確保耕作層的剝離、運輸、儲存和再利用能夠得到統籌協調。第三，耕作層土壤剝離再利用需要具備一定的技術要求，因此必須進行統一組織，并由專人進行管理。第四，相關部門應該根據不同等級的耕地賦予耕作層剝離再利用不同的價格，以限制建設用地占用耕地時的過度自由選擇，從而加強對耕地資源的保護。

4 結束語

新時期耕地資源保護是一項重要的工作，需要政府、社會和農民共同努力。在以后的耕地資源保護工作中，應該注重耕地數量和質量的雙重要求，嚴格執法，系統推進，實施永續利用等重大措施，加大對耕地資源保護的支持力度，制定更加嚴格的耕地資源保護制度和法律法規，健全完善有效的耕地占補平衡制度，嚴格控制非農用地占用耕地的行為，更好地保護耕地資源，促進土地資源的可持續利用和生態環境的可持續發展。