營造企業“敢干”、企業家“敢拼”的制度環境

高明華

健全法律，以法代政，嚴格執法，尊重市場規律和公司治理規范，推動建立透明化、競爭性、職業化的經理人市場，從而營造“用人不疑、疑人不用”的制度環境，由此才能真正實現企業“敢干”，企業家“敢拼”

2023年3月的政府工作報告提出，保護民營企業產權和企業家權益，加快發展民營經濟，支持民營企業發展壯大。去年12月，中共中央政治局會議強調，“要堅持真抓實干，激發全社會干事創業活力，讓干部敢為、地方敢闖、企業敢干、群眾敢首創。”對企業而言，用好“敢字訣”，并非只是一味地“鼓勁”，而是首先必須為企業創造“敢干”的制度環境，保護“敢干”的企業家。企業能否“敢干”，企業家能否“敢拼”，主要取決于法治前提下的“用人不疑，疑人不用”，這包括政府對企業（尤其是國有企業）負責人、投資者（尤其是控股股東）對董事會、董事會對總經理。

政府對企業：

推動以法代政，減少企業政策風險

政府的主要職責是通過法律為各類企業創造公平、公正、自由的競爭環境，維護競爭秩序，而作為回報，企業必須向政府納稅。沒有政府提供的制度保護，一個企業創造的財富就可能有很大部分轉移給不創造或少創造財富的人，企業為此就會加強自我保護，自我保護的成本就會大幅提升。當企業自我保護的成本大于自己最終實際取得的財富時，企業經營的動力就會完全喪失，社會發展也會隨之停滯。

如果政府不能為企業提供足夠的法律保護，甚至還放任官員的行政隨意行為，“敢干”變成“蠻干”，手伸得過長，那就會為企業帶來更大的不安全感。政府在理論上和法律上應該是中立的，應該追求全民福利的最大化。因此，對所有企業，政府的施政應該是無差異的或無歧視的：因為，只要合法經營，所有企業都會增加公眾福利。但實踐中歧視性施政不時出現，比如區別對待國有企業和民營企業、反壟斷歧視。對受到歧視的企業來說，他們或者通過尋租來尋求自身的財產和安全，或者被迫退出市場，或者轉移至海外，這對于國內經濟增長無疑是巨大的負效應。

即使對國有企業，政府也基本上抱著一種不信任的態度，通過頻頻的企業領導人委任、巡視檢查、冗繁的各種政策等，把企業“罩在籠子里”，使企業難以產生主動創新的愿望，尤其是重大的創新。因為越是重大的創新活動，失敗的概率就越高，被戴上國有資產流失“帽子”的可能性就越大，最終的結果就是企業創新遲緩，效率下降，實際的績效水平遠低于理論上本可以達到的績效水平。

有的政府監管機構還直接作為股東，這對于股權多元化的企業就會帶來很多困惑。因為該類企業中除了國資股東，還有民資股東和外資股東等非國資股東，而作為國資股東的政府監管機構擁有政治權力，并以政治權力代替股東權利（經濟權利），這就導致了同一企業中的國資股東權利和非國資股東權利的不平等保護。本來政府應該是中立的，但在這種情況下，政府其實只是代表國有資本。

目前政府主要是通過各種政策來治理企業，而政策的穩定性和持續性較弱，甚至不同政策存在沖突，受人為因素影響也較大。因此，主要以政策來治理企業必須讓位于主要以法律來治理企業，因為法律具有長期性、穩定性和邏輯自洽的特點。這就需要完善法律，提高法律威懾力，并且嚴格執法。在法治社會，企業家可以準確地預期其行為的法律后果，并將自行承擔責任；而一個以政策為主導的社會，則難以做到這一點。兩種不同的制度環境，對于企業家的影響截然不同。前者可使企業家在合規的框架下大膽開拓，只要有能力，就能夠實現企業的持續穩健發展；而后者則可能使企業家提心吊膽，缺乏足夠的安全感，有能力不敢施展，企業生命短暫，時不時還需要政府領導人來提振信心。

投資者對董事會：

保障自身權益，但不干預董事會行為

現代公司制企業產權關系的突出特征，是企業財產所有權“裂變”為投資人所有權和法人財產權，這種裂變要求對雙方進行權利和職能的合理分工，所有者（投資人）外在于企業，其投資交給擁有專業經營才能并且忠誠的職業經理人（經營者）“打理”。投資人的出資在公司中形成法人財產，法人財產權由經營者擁有，且具有完整性和獨立性，投資人不可以隨意抽回和支配，除非經營者因不能實現出資人權利而被淘汰出局；但投資人不放棄收益權、監督權和一定的決策發言權。這是現代公司制企業的一種專業性分工，這種專業化分工既可以發揮各自優勢，又可以實現彼此的制衡。

起初，經營者和董事是不分離的，董事都是經營者，但這導致了“經營者控制”，隨著所有者的分散，這種情況愈加嚴重。于是，漸漸地，董事從經營者中獨立了出來，代表投資人對經營者進行監督。目前，在美國等市場經濟發達國家，獨立董事已經占據上市公司董事會80%以上的席位，而股權董事（投資人自任董事或派人擔任董事）基本上已經退出董事會，董事會中往往只有CEO一位執行董事，董事長也由獨立董事擔任，由此實現了董事會的真正獨立。而且，董事會中不設股權董事而主要由獨立董事構成，已經成為全球趨勢。原因在于，在不可能做到所有出資人都能派出董事的情況下，為了全體出資人的整體利益、能夠平等保護每個出資人，以及為了企業的可持續發展，主要由獨立董事組成董事會，從而實現董事會的獨立性，便是最佳選擇。

董事會主要是獨立董事構成，就必須考慮獨立董事能夠有動力盡職、獨立承擔責任、對投資者忠誠的作用機制，或者說，董事會如何有動力“敢干”而又不“蠻干”和欺騙？這種機制就是經理人市場，獨立董事必須來自于經理人市場。這種經理人市場應該具有以下幾個特點：

1.必須透明，具有信號傳導和便于監督功能。一方面，使那些具有很強經營能力且誠實守信的人容易被發現；另一方面，便于投資人和社會對他們進行監督；再者，被聘為獨立董事的經理人在市場上的聲譽將大幅提高，從而能夠增強其在擔任經理人的公司中的討價還價能力。

2.必須具有競爭性，具有及時糾錯功能。一旦發現被選擇的獨立董事不能忠實履職，能夠及時替換，這同時意味著被替換下來的人在經理人市場中的聲譽急劇下降，甚至被永久剔除出經理人市場。

3.經理人才能必須具有資產專用性，職業轉移的壁壘很高。即他們所受的教育、工作履歷和經驗使其最適合擔任經理人和獨立董事，如果擔任經理人和獨立董事失敗，他們將難以轉移到其他行業，或轉移的機會成本非常高。

很顯然，從這樣的經理人市場選擇的人最適合擔任獨立董事，且能夠忠誠盡職盡責。即使投資人充分放權，他們也不會恣意妄為，因為代價太高。而目前那些在高校、研究機構等單位工作的人難以具備上述特點，不是合適的人選。當然，還需要強調一點，就是法律對經理人有嚴格的激勵和責任方面的規范。

董事會對經營者：

充分授權，尊重經營者獨立性

經營者由總經理（或稱總裁、CEO）和副總經理（或稱副總裁）等構成。根據公司法和公司治理基本規范，總經理應由董事會獨立從經理人市場選聘，副總經理則由總經理提名，董事會聘任。不僅董事會需要獨立性，經營者同樣需要獨立性。如果經營者的經營行為不獨立，他們就難以對自己的行為獨立承擔責任，就容易互相推諉、人浮于事。實踐中，董事會對經營者的授權一直難以落實。盡管授權很有必要，但如果經營者接受授權后，仍不時受到來自政府、控股股東、董事長等方面的各種干預或干擾，而出現問題卻要由經營者來承擔責任，就會導致經營者不愿意接受授權。本來是各種干預或干擾所致，而出現問題還令其擔責，勢必使他們行事謹小慎微，“敢為”更是無從談起。

以國有控股公司為例。政府的巡視檢查頻次較高，而不同官員的巡視標準又常常不統一；集團母公司（控股股東）對子公司經營計劃經常指手畫腳，子公司股東會、董事會的決策事項如果事先未報經母公司批準，則其股東會和董事會經常“開了白開”；董事長被視為公司的“一把手”，這意味著包括總經理在內的經營者是董事長的“手下”，必須要服從董事長的指揮。在這種情況下，經營者在經營中就會如履薄冰，指望有大的作為是很困難的。

必須認識到，在規范的公司治理框架下，董事會是代表全體投資人和公司的整體利益而進行戰略性決策（不是經營決策）和對經營者進行監督的機構，董事長的定位是董事會的召集人，而非公司的“一把手”；企業經營的核心是總經理而非董事長，這就決定了董事會與經營者必須分開。否則，董事會自身就會變成經營者，戰略決策將變成日常經營決策，監督職能更是難以發揮。尤其在公司法修訂草案已經明確可以由董事會審計委員會來代替監事會的情況下，董事會和經營者分開就更有必要。二者分開后，董事會的核心職能就是通過經理人市場選聘有能力重誠信的總經理，并為選錯總經理而獨立承擔責任。

在董事會選擇出一位有能力重誠信的總經理后，就需要對其授權，那么，可以授予總經理多大的經營權？可以這樣說，只要總經理遵紀守法，并服從董事會的戰略決策，總經理的經營權是可以無限大的。

授權是發揮總經理最大能力的前提條件，但還必須能夠實現總經理的自我約束，使其行為處于合規的軌道上。實現總經理的自我約束需要具備三個條件：一是“犯錯”被懲罰的力度足夠大，這里的“犯錯”不僅包括違規違法，還包括經營決策失誤甚至錯誤；二是責任一定要明晰到個人，且能夠明確責任大小；三是要有足夠的激勵力度。懲罰力度大和責任清晰，會使總經理犯錯和違規的成本極大提高；激勵力度大，則會使總經理做不好的損失太大。對于總經理的自我約束來說，上述三個方面缺一不可。

總之，健全法律，以法代政，嚴格執法，尊重市場規律和公司治理規范，推動建立透明化、競爭性、職業化的經理人市場，從而營造“用人不疑、疑人不用”的制度環境，由此才能真正實現企業“敢干”，企業家“敢拼”。

作者系北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任、教授，中國公司治理50人論壇學術委員會執行主任兼秘書長