金融機構監事會，你的價值誰能識？

吳偉

由于行業的特殊性，在人民銀行、銀保監會沒有修訂相關規章制度之前，短時間內金融機構無法進行選擇。結合金融機構現行監事會制度運作過程中存在的問題，不斷改進和完善，是現實的選擇，有望促進監事會在公司規范發展中發揮越來越重要的作用

監事會作為現代企業制度的重要組成部分，在公司治理架構中起著重要作用。在國內現行公司法人治理框架下，公司的監事會與董事會平行設置于股東會之下，監事會主要負責監督公司財務狀況以及公司董事、高管人員的履職行為。盡管立法層面對于設立監事會的初衷很理想，但實踐中卻并未取得當初設想的效果。

是監事會制度本身的不完備，還是實際運行過程中存在一些問題？目前一種普遍的看法認為，國內絕大部分公司的監事會并未真正發揮監督職能，甚至有人認為監事會形同虛設。關于強化董事會（獨董）作用、精簡監事會架構的呼聲和討論一直是公司治理領域的熱點話題。

2022年12月，全國人大常委會發布《中華人民共和國公司法（修訂草案二次審議稿）》。二審稿進一步明確，公司可以選擇在董事會下設審計委員會履行法律規定的監事會職權，不設監事會或監事。相對于一審稿中公司對于審計委員會和監事會可以擇一設立或同時設立的規定，二審稿摒棄了同時設立監事會和審計委員會的選項。從公司治理效率層面看，二審稿“二選一”的規定簡化了公司內部監督機構設置，針對現行監事會制度設計和運行中存在的一些問題和不足進行了修訂，有利于降低公司治理的運作成本。

相比一般公司，針對監事會制度的“顛覆性”立法調整，金融機構該如何選擇？這不僅僅取決于立法進程，更取決于金融機構監事會制度運行的路徑依賴、現實需要，以及問題導向的倒逼式改革。

監事會制度運行中的挑戰

監事會的獨立性不足，監事人選決定權與監督職責形成悖論，監事的提名、選聘機制有待進一步完善

設立監事會的本意，是為了在公司的所有權和經營權相分離的情況下，股東可以通過監事會這一機制防范公司董事和管理層從事損害公司和股東利益的行為。在現行“資本多數決”的制度框架下，大股東對董事會和管理層的組成均有相當程度的話語權，大股東、董事會和管理層的利益在相當程度存在一致性。相對于大股東，在公司運作過程中缺少發言權的小股東更希望也更有意愿監督董事會和管理層，但是，按照現行監事會制度，股東監事多由大股東推薦，或至少取得大股東的認可，否則無法當選。筆者調查發現，很多金融機構的職工監事通常是內審部門負責人兼任的，與金融機構存在勞動關系和上下級關系，其行為無法避免地受制于管理層，因此兩類監事監督作用的發揮受制于大股東和董事會，導致“監督者”反而受制于“被監督者”，監事缺乏監督代表大股東利益的董事會和管理層的獨立性基礎，監事的獨立性受到嚴重影響。

另外，黨員監事長（監事會主席）職務比較復雜。《中國銀保監會關于印發銀行保險機構公司治理準則的通知》（銀保監發〔2021〕14號）第十一條明確了“黨委書記、董事長一般由一人擔任，黨員行長（總經理）一般擔任副書記”。治理準則沒有明確監事長（監事會主席）的黨內職務，在實際運行中，黨員監事長一般擔任黨委副書記，這樣的身份和職務安排，在獨立性受到一定影響的情況下，有效監督由黨委書記兼任的董事長面臨挑戰。

監事會的職責權限不清晰，與獨立董事、內部審計機構等存在大量的交叉和重疊

根據《中國銀保監會關于印發銀行保險機構公司治理準則的通知》（銀保監發〔2021〕14號）的相關規定，監事會的職責主要包括監督董事會的發展戰略，監督檢查公司經營決策、風險管理和內部控制，監督董事的選聘程序，監督公司薪酬管理制度實施情況及高級管理人員薪酬方案等法律法規、監管規定和公司章程規定的其他事項。監事會的職責范圍與獨立董事、內審部門、董事會審計委員會等存在著大量的重疊和交叉。如，監事會監督公司董事、高級管理人員執行公務的行為，監督公司信息披露以及審議監督公司重大事項等職責與獨立董事存在重疊和交叉；監事會檢查公司財務的職責，與公司內部審計部門和董事會審計委員會存在著重疊和交叉；監事會對于公司管理、決策程序的監督又與履行黨委研究討論前置程序交叉重疊。雖然監事會對這些事項的監督角度與其他機構、部門有所不同，但其獨特性并不是特別突出。職責重疊使監事會監督功能的發揮受到了一定程度的限制，多頭監督導致監事會的監督職能被進一步弱化。這一點在上市金融機構公司治理體系中體現得尤為明顯，金融機構尤其大型商業銀行受政府機關、人民銀行、銀保監會等外部治理主體的監督和約束，而內部監督主體盡管監督內容有所差異，但監督職責分散交叉，既增加了公司內部治理的溝通成本，也進一步削弱了監事會的監督職能。

按照當前的監事會職責界定和實際作用發揮情況，很多人并不認為監事會是不可或缺的。因此，有必要根據金融機構的現實需求和市場發展的需要對監事會的職責范圍進行適當的調整、完善，提高監事會作用發揮的獨特性。

監事會履職充分性不夠，監督信息來源受制于董事會和管理層，監督效果未達預期

最初引入監事會的目的之一是對公司的經營管理進行監督，但目前多數金融機構的監事會行使職權均為通過出席股東會、列席董事會、召開監事會等形式實現，其行使監督職權所依賴的信息絕大多數為被動來源于董事會和管理層的信息。盡管法律賦予監事會檢查公司財務、發現公司經營情況異常進行調查等權力，但如前所述，監事會缺乏獨立性基礎，也就缺乏主動行使監督職權的動力；另外，行使上述職權亦需監事具備相當的專業知識和經驗，且獲得董事會和管理層的配合，才能發揮較好的效果。

在信息來源受制于董事會和管理層的情況下，監事會發揮監督職能取得監督實效難免會受到影響。有些金融機構監事會由于受到人員規模、專業素質、監事來源等因素限制，沒有能力對公司財務、內部控制、信息披露等方面工作進行監督。2021年廢棄的《商業銀行公司治理指引》第三十五條曾規定，監事長（監事會主席）應當由專職人員擔任，且至少應當具有財務、審計、金融、法律等某一方面專業知識和工作經驗。然而，2018年某國資背景的股份制銀行監事長之前的任職履職中，沒有任何上述專業知識和工作經驗，先由有關部門任命，再通過公司治理程序完成“選任”程序，未符合監管部門相關制度要求。

2021年6月下發的《銀行保險機構公司治理準則》則未見監事會主席（監事長）的任職資格具體規定，監事長的監督專業性要求被取消，背后一定程度折射出銀行保險機構內部治理機制協調運轉中的不和諧。

監事會工作成果的效力有待加強，工作成果不能發揮作用，是影響監事會工作開展的一個重要原因

《銀行保險機構董事監事履職評價辦法（試行）》（銀保監發〔2021〕5號）第二十六條中提到了銀行保險機構監事的任職情況，列出了12類的監管事項，但筆者查閱上市銀行保險機構年報中發布的監事會報告發現，大多數銀行保險機構監事會監管沒有實現全部覆蓋，部分金融機構只有一些套話，沒有真正體現出監事會應有的工作成果。

大多數金融機構的監事會報告僅在年度股東大會上形式性披露，致使監事會排除壓力后形成的工作成果很少被需要和使用，不能形成有效監督的威懾力。部分金融機構的監事會工作成果僅作為符合監管要求的程序性文件出現，管理層、決策層不將監事會工作成果作為其管理、決策的支撐和參考，特別是監督的工作成果不被監管部門所重視，阻礙了監事會監督內生機制的形成，影響了監事會工作的積極性。

相關規定的不足與悖論

公司法修訂草案一審稿關于審計委員會和監事會可以擇一設立或同時設立的相關規則，在邏輯和周延性上存在缺陷。一審稿規定，公司可以按照章程的規定，在董事會中設置由董事組成的審計委員會，負責對公司財務、會計進行監督，并行使公司章程規定的其他職權。在董事會中設立審計委員會的公司（股份公司需滿足對審計委員會人員構成的特定要求），可以不設監事會或者監事。可以看出，審計委員會的職能主要為“對公司財務、會計進行監督”，相比之下，監事會的職權則廣泛得多，既有檢查公司財務，也有提議召開股東會和董事會、對股東會提出議案、對董事高管提起訴訟、發現公司經營異常進行調查等權力。

在兩者職權差異非常大的情況下，法律授權公司可以設立職權相對較少的審計委員會替代職權相對更多的監事會，實際可能起到反向引導公司減少和弱化監督機制的作用。這在立法邏輯和周延性上是不合理的。

二審稿對此進行了完善和明確，如審計委員會履行監事會的職責，則不設監事會或監事。但董事會下設的審計委員會如何履行監事會對董事會的監督職責？這無形中又形成了一個新的監督悖論。

做強監事會的現實選擇

完善金融機構公司治理既是微觀金融企業改革的重中之重，也是宏觀防范化解金融風險的關鍵之舉。在防范化解重大金融風險攻堅戰的關鍵之時，積極完善金融機構監事會運行機制，健全內外部約束機制，具有突出的重要性和緊迫性。由于行業的特殊性，在人民銀行、銀保監會沒有修訂相關規章制度之前，短時間內金融機構無法進行選擇。從這個角度而言，我們只能結合金融機構現行監事會制度運作過程中存在的問題，期待未來不斷改進和完善，促進監事會在公司規范發展中發揮越來越重要的作用。

加強黨的領導與公司治理的有機融合

黨的領導是做好一切金融工作的根本保證，是中國特色金融機構公司治理的本質特征。金融機構要堅持把推動黨的領導與公司治理有機融合放在首要位置，切實發揮黨“把方向、管大局、促落實”的領導作用，筑牢金融機構的“根”與“魂”。

黨內監督機制（紀委）和監事會機構監督都屬于大監督體系，探索將黨的監督機制和規范的公司治理機制的融合方案，努力實現監督、調查、問責的閉環。平安銀行和一些金融機構已經開始了有益探索，如由紀委書記兼任監事會主席，這種組織架構下的監事會主席更便于履行監督職責，監督范圍也更加全面，既有財務（經營管理）監督，也有政治（黨紀）監督。如果這種探索取得成功，就實現了黨的領導與公司治理的有機融合。

加強監事會機構建設，提高監事履職的獨立性和專業性

“監督者由被監督者提名、選聘，受被監督者領導”是造成當前監事會難以獨立、有效監督的首要原因。某股份制銀行2021年年報中顯示，“本行3名外部監事在決策和監督過程中，不受主要股東、高級管理人員以及其他與本行存在利害關系的單位和個人影響，注重維護中小股東與其他利益相關者合法權益，能夠獨立行使監督職責。”言外之意，就是相比外部監事，職工監事受高級管理人員的影響比較大，很難獨立行使監督職責。德國公司治理的特點是股東大會選舉產生監事會，監事會選任董事。在中國公司監事會面臨取消的預期下，德國模式很難實現，我們只能通過進一步完善監事提名、選聘機制，對監事會行使職權的程序和形式進行優化，切實提高監事履職的獨立性和專業性。

建議改革、優化監事會的人員組成結構，配套制定相應的制度。對于設立監事會的金融機構（尤其是上市公司），控制股東監事數量，增設外部監事或獨立監事（目前商業銀行監事會需遵循此項要求），并保證外部監事、獨立監事的知情權和話語權。同時，對外部獨立監事的專業性作一定要求，金融監管機構應從源頭抓起，嚴格落實金融機構董事、監事和高級管理人員任職資格管理規定，規范要求監事人選具備履行職務必需的知識、技能、經歷和精力。此外，還應加強監事的后續培訓，不斷提高監事的履職能力和履職水平。

采取差異化的公司治理模式，細化監事會工作職責

從公司法修訂草案二審稿可以看出，有效的公司治理沒有固定或統一的模式，差異化的公司治理模式勢在必行。現行法律法規對監事會的職責規定過于原則，而不同性質、不同規模、不同治理水平的金融機構，監事會的人員配置、職責范圍、履職能力，以及所需監督的重點均不同。例如，國有大型商業銀行因為承擔著特殊的社會責任，需要采取“社會治理”模式。而對城商行和農商行而言，由于發展歷程較短、業務相對傳統，構建公司治理機制時應充分結合各行實際，不生搬硬套監管制度要求，不盲從大銀行治理模式，應堅持實質重于形式的原則，充分考慮自身規模、業務特色，所處的區域經濟文化發展等各方面情況，通過制度、機制建設，為股東、董事、監事及高級管理層充分履職提供保障，充分發揮各公司治理主體的責任感和積極性，形成自我約束、互相監督制衡、協調有序運轉的治理模式。

另外，按照現行公司法規定，公司監事會行使職權采用多數決的形式，對監事獨立行使監督職權存在較大限制。未來是否可以采用獨任制與多數決制相結合的方式，即監事可以單獨行使職權，也可以通過監事會共同行使職權，從而確保監事和監事會能夠更充分地發揮監督職能。

加強監事會工作成果運用，完善監事約束激勵機制

金融機構監管部門需要進一步加強對金融機構監事會工作成果的使用。例如，要求金融機構向轄區人民銀行、銀保監會報備監事會年度工作報告，并由上述機構對工作報告進行檢查、評價；對金融機構調查函詢等有關事項，明確規定由監事會出具情況說明或核查報告；由監事會設立、管理投資者舉報和訴求反映郵箱，廣泛收集投資者對公司的意見；進一步明確和細化對監事會和監事的失職責任追究措施，提高監事會和監事的工作責任心等。通過這些措施，促進金融機構重視監事會的工作和作用發揮。

金融機構監事會要嚴格落實銀保監會《銀行保險機構董事監事履職評價辦法（試行）》監管要求，積極開展董事監事履職評價工作。嚴格按照評價程序要求，從履行忠實義務、履行勤勉義務、履職專業性、履職獨立性與道德水準、履職合規性五個維度對董事、監事履職情況進行履職監督考核評價。經監事會審議，按年度形成《關于董事監事年度履職情況評價的報告》，及時向監管部門上報。對基本稱職的董事要求董事會進行誡勉談話，落實整改，監事會對其進行約談告誡，責令限期整改。運用履職評價考核指揮棒導向作用，提升監事會監督的權威性。

從1993年公司法確立監事會制度，到現在整整30年。30年來，監事會在完善上市公司治理、保護中小投資者權益等方面發揮了積極作用。雖然在制度的實施過程中存在著一些有待進一步完善的地方，但是相信經過相關制度的不斷改進和完善，監事會必將在公司治理高質量發展中發揮越來越重要的作用。