消防監督執法工作中行政指導的作用研究

劉元闊

摘要：隨著消防改制工作的穩步推進，對隊伍日常消防監督執法工作提出了更為嚴格的要求。但在實際工作開展過程中，“以罰代管、處罰為主”的監管意識仍舊不同程度的存在。因此，為了切實保障消防監督執法工作的合理開展，通過對隊伍日常消防監督執法工作中普遍存在的各類問題進行逐一分析，進而研究消防監督執法工作中合理運用行政指導機制的重要意義，提出提高消防監督執法人員日常行政指導能力的對策，以期為隊伍消防監督執法工作的有效開展提供參考。

關鍵詞：消防救援隊伍；消防監督；行政指導；執法工作

中圖分類號：D631.6? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2023）03-0133-03

消防監督執法工作的質量直接關系著社會和諧以及人民群眾的生命財產安全，為了進一步提高各級消防監督人員的執法質量、保證執法效果，要充分發揮行政指導的推動作用，輔助消防監督執法工作正常順利開展。

1 行政指導的相關概念及工作原則

1.1? 行政指導的相關概念

行政指導是當前國家行政管理工作開展的重要方式之一。行政指導工作是國家行政機關在職權范圍內，以實現行政目標為目的，通過行政勸告、行政建議、行政約談等非強制形式與非強制效力要求被指導人進行或不進行相關工作。行政指導的特點就是不使用權力手段，通過與相關人員的合理溝通、協調，取得相關人員同意并進一步完成行政秩序管理工作。通過行政指導可以消除相關人員的抵觸情緒，確保行政工作順利開展。

1.2? 行政指導工作的基本原則

1.2.1? 正當性原則

正當性原則通常特指在工作開展過程中要最大程度地確保相關人員接受行政指導，可接受性主要表現在相關人員如果接受行政機關作出的行政指導，對相關人員自身或者相關單位來說比較有利，甚至可以避免行政處罰[1]。接受行政指導對于相關人員來說，是在準許范圍內保障其利益最大化的主要途徑，是比較容易接受的行政管理方式。但是，通過行政機關的行政指導，一旦實際結果對相關人員而言沒有利益和好處可取，那么相關人員一般很難接受這種行政指導行為。之所以將正當性作為行政指導工作的基本原則之一，就是因為行政指導工作開展的前提必須以相關人員的可接受性為基礎，從而達到行政指導工作開展的預期效果。

1.2.2? 自愿性原則

自愿性原則主要是指相關人員要自愿接受行政指導，并認同行政機關作出的行政指導。強調自愿性原則，是因為行政指導行為沒有行政執法權，不具有強制的法律效力，而是以達成預期行政效果為目的，通過提示、約談和勸告等行政指導行為對行政相關人員提出具體要求。自愿就是指在自己不被強迫的情況下，去做自己想要做的事情，但不得侵害他人的合法權益。行政指導行為就是通過非強制措施使相關人員接受行政指導，以相關人員的意愿為主，如果強迫相關人員違心接受行政指導行為，必將違背行政指導的自愿性原則。

1.2.3? 必要性原則

必要性原則是指行政指導行為相對于行政行為來說，更容易被行政相關人員所接受，可以達到更好的行政管理效果。行政機關行使行政職權的根本目的就是為了維持社會秩序，更好的保障社會的和諧穩定發展。如果通過非強制性的措施也能實現這一目標，并且可以有效減少行政資源的浪費，有效節約行政成本，那么，行政機關主體就可以優先采用行政指導的方式達到行政管理的最終目的。因此，行政指導行為有利于行政管理資源的節約。

2 消防監督執法工作開展過程中的行政指導現狀

2.1? 行政指導工作基本流于形式

行政指導與行政行為的本質區別就在于行政指導行為不具有法律強制效力，因此，各級消防監督部門為了確保消防監督執法工作的順利開展，在消防監督執法工作中經常通過行政指導的方式進行消防監管工作，例如：浦東支隊利用“浦東消防119”App，讓各類企業法人實行網絡自主預約的行政指導工作機制就是一種有益的嘗試。但是長時間通過這種方式進行消防監管工作，工作的實際效能極易被部分企業法人忽視，根本不能引起相關企事業單位、重點經營場所的重視[2]。目前，每逢節假日、重大活動安保期間，各級消防監督部門就會要求各行業進行節前消防安全專項檢查工作，經常通過下發通知的方式召集重點單位、經營場所的負責人召開消防安全會議，對當事人進行行政約談，但經常有個別單位以各種理由推脫不按時參會，一旦消防監督部門會后也沒有針對約談內容對其進行重點檢查，必將導致惡性循環現象的出現，從而造成消防安全工作落不到實處。

2.2? 行政指導水平參次不齊

消防行政指導工作主要是通過與執法對象進行溝通、協調，采用非強制措施，使相關單位負責人完成消防隱患整改，從而落實消防安全責任。但是，由于部分消防監督執法人員的業務水平參次不齊，在進行消防監督行政指導工作時，通常不能一次性的指導到位，不能明確指出重點隱患部位、整改措施以及單位內部存在的消防違法行為，從而導致相關單位的整改工作一直達不到消防安全標準要求，反復整改給相關單位造成不必要的經濟損失，最終導致雙方產生不必要的矛盾。此外，在消防監督執法工作中，部分消防監督執法人員的服務意識不強，不主動與被監管的消防責任人開展溝通、交流，或者交流過程中語氣強硬，致使公眾產生不滿情緒，最終導致執法工作效果大打折扣。

2.3? 濫用行政指導行為

目前，由于我國現行消防法律法規并沒有明確規定消防行政指導行為與消防行政處罰之間的相關界限，從而導致在消防監督工作中行政指導與行政處罰的實際使用范圍不明確。部分消防監督部門為了減少與消防監督對象的正面沖突，經常濫用行政指導，甚至本該進行行政處罰的對象通過行政指導的方式予以代替。例如，在消防監督執法工作開展過程中，執法人員發現某個大型酒店內部存在固定消防設施設置不到位的情況，存在重大消防安全隱患問題，并且短期內不能徹底整改到位，按照消防法律規定應該第一時間給予行政處罰并停業整頓，但部分消防監督部門只是責令該單位限期整改，并讓其提交《消防安全保證書》后便免于處罰。

3 行政指導在消防監督執法工作中的實際作用

通常情況下，行政指導工作可以分為行政提示、行政勸告和行政建議等。通過不同的行政指導方式可以達到不同的效果，因此在消防監督執法工作中要充分發揮行政指導的實際作用，從而保障執法人員切實提高執法質量，最大限度保障人民群眾的生命財產安全[3]。

3.1? 行政提示在消防監督執法工作中的作用

在消防監督執法工作開展過程中，行政提示主要通過開展消防公益政策宣傳活動、發放消防知識手冊等方式，不斷強化社區消防安全常識的宣傳工作，推動公眾不斷加強對消防安全工作的重視程度。例如，各級消防救援隊伍可以通過微信公眾號以及快手、抖音等短視頻平臺，定期向群眾傳播家庭常見的火災事故發生原因、如何避免發生火災以及發生火災后如何安全逃生等消防安全常識，積極引導群眾主動排查各類安全隱患問題。行政提示有利于提高公眾整體的消防安全意識，從根本上降低消防安全事故發生概率。

3.2? 行政勸告在消防監督執法工作中的作用

行政勸告主要是針對情節輕微、沒有引起消防安全事故并且未對社會造成任何不良影響、可以隨時制止或改正的違法違規行為，通過行政勸告的方式使消防監督對象對違規行為及時予以整改及糾正，在事故發生前及時消除各類安全隱患。例如，消防監督人員在對酒店、賓館等人員密集場所進行消防監督檢查過程中發現，由于內部裝修，消防安全通道及出口經常被裝修材料占用，若依據《中華人民共和國消防法》規定，對占用、堵塞、封閉消防通道、安全出口的違法行為，執法人員應當現場責令改正，并處五千元以上五萬元以下的罰款。但是因為本次消防違法行為情節輕微，未造成任何安全事故并能短時間內整改到位，現場消防監督人員可以通過行政勸告的方式，告知當事單位違規占用消防通道可能導致的危害并督促當事單位立刻整改。執法人員通過行政勸告的方式及時糾正當事單位的違法行為，更容易讓當事單位接受，消除人們對消防執法工作的誤解，有利于為消防救援隊伍樹立良好的執法形象[4]。

3.3? 行政建議在消防監督執法工作中的作用

部分行政相關人員本意并不是想違反消防法律法規，而是因為其本身并不知道相關法律法規知識，這種非主觀意愿造成的違法違規行為，情節輕微未造成任何消防安全事故的，可以通過行政建議的方式提出具體的整改措施，督促行政相關人員在短時間內整改到位。例如，工作人員在消防監督執法工作開展過程中發現，某施工單位在現場設置的臨時辦公用房不符合消防規范要求，兩層臨時辦公用房，單層面積超過350m2，但是只有一部上下樓梯，按照消防法規定單層面積超過200m2時，應加設一部消防疏散樓梯。通過了解得知施工人員對臨時辦公用房的消防要求掌握不足，認為二樓作為會議室，很少使用，所以只設了一部樓梯。針對這種情況，消防監督人員應當在現場為施工單位及時講解消防規范要求，并建議該單位及時增設一部疏散樓梯，以保障消防安全。

4 在消防監督執法工作中應用行政指導的重要意義

4.1? 行政指導有利于填補法律空白

當前，部分現行法律法規并沒有根據社會發展的實際情況進行及時修正。如果消防監督執法工作開展過程中依然對舊有制度完全照搬照抄，一旦處理不慎必將導致社會矛盾的激化。由于行政指導的方式可以靈活、有效地彌補現行法律的相應空白，因此，行政指導作為消防監督執法工作的重要補充方式，有效平衡了消防監督部門與被執法對象之間的關系，進一步保障了執法過程的法律效力。

4.2? 行政指導有利于社會和諧發展

消防監督部門作為政府的行政職能部門，主要承擔著轄區內部的消防安全監督任務，發現單位或企業存在較大安全隱患時，多以行政處罰、責令限期整改等強制性措施為主，這種強制性的處罰措施不易被行政相關人員所接受，容易產生正面沖突，激化矛盾。而行政指導通過勸告、約談、建議等非強制手段對行政相關人員進行柔性管理，這種方式加強了與行政相關人員之間的溝通和理解，更易被行政相關人員所接受，從而愿意主動配合消防監督部門進行隱患整改，甚至對我國社會的和諧發展產生相應推動作用。

4.3? 行政指導有利于提高行政效率

通常情況下，行政效率直接代表著各級政府部門的真實工作效率，政府的工作效率又往往直接影響著社會經濟的發展。因此，行政效率的有效提升是保障我國經濟高速發展的重要前提[5]。消防監督執法工作的各個方面都可以靈活運用不同的行政指導方法，不斷拓展消防監督執法工作思路，進一步提高執法人員的執法質量，不斷節約行政資源，最大限度提升各級政府部門的實際行政效率。

5 提升消防監督執法人員行政指導能力的具體措施

5.1? 學習專業知識，提高隊伍整體工作素養

隨著人們對消防安全工作重視程度的逐漸提升，消防監督執法人員的工作任務逐漸加重，但由于改制后部分消防監督人員的第一任職并不是防火監督崗位，導致日常工作過程中自身的專業水平相對有限，對消防知識及消防法律法規的實際掌握程度不足，這就導致工作人員在對監管企業相關工作人員實施行政指導的過程中，并不能給出專業、正確的整改建議。因此，各級消防監督部門必須組織部門內部定期開展消防業務知識及消防法律知識的專項學習，并邀請經驗豐富的專業人員傳授行政指導經驗，從而不斷提高消防監督執法工作人員的專業技能，提高消防隊伍的整體素質，最終達到不斷提升消防監督執法工作質量的目的。

5.2? 不斷完善日常工作制度，規范行政指導行為

當前，行政指導在消防監督執法工作中的運用并沒有相對較為明確的規章制度，這就導致部分工作人員在工作過程中存在濫用行政權力的行為，比如某些企業在消防設施安裝、使用等方面完全不符合消防法規定，存在重大的安全隱患，按照法律規定應給予行政處罰，但消防監督執法工作人員僅是要求其限期整改，導致實際執法力度不夠，所給予的懲罰并不能引起企業的重視[6]。因此，各級消防監督部門必須不斷完善日常工作制度，不斷加強對自身行政指導行為的有效監督，通過建立健全各項監督管理機制對自身日常行政指導行為開展全面有效的監督。

6 結語

綜上所述，隨著消防監督執法工作的重要性日益凸顯，各級消防監督工作人員必須根據行政管理工作的發展趨勢，不斷規范日常工作開展過程中的行政執法行為，利用柔性管理方式轉變傳統思維模式，強化消防監督部門與地方監管單位負責人員的溝通與理解，切實保障消防監督執法工作的高效開展。

參考文獻：

[1]黃圣超.行政指導在提高消防監督工作公眾滿意度中的運用[J].今日消防，2020，5（12）：60-61.

[2]宋萌萌.論我國消防監督執法的現狀?問題及完善[J].廣西政法管理干部學院學報，2020，35（5）：58-62.

[3]呂星昱.探討新形勢下加強消防監督執法規范化建設的幾點措施[J].今日消防，2020，5（9）：85-86.

[4]李天宇.如何加強消防法制與消防監督執法規范化建設[J].今日消防，2020，5（9）：103-104.

[5]沈寶昌.新形勢下關于消防監督執法規范化建設的研究[J].消防界（電子版），2020，6（17）：88-89.

[6]房芳.對當前消防執法工作現狀分析及改進消防監督工作有關問題的思考[J].今日消防，2021，6（7）：62-64.

Research on the role of administrative

guidance in fire supervision and law enforcement

Liu Yuankuo

（Lingang Fire and Rescue Section of Shanghai Pudong New Area， Shanghai 201206）

Abstract：With the steady progress of the fire reform work， more stringent requirements have been put forward for the team's daily fire supervision and law enforcement work. However， in the process of actual work， the supervision awareness of "replacing management with punishment， and punishment is the main one" still exists to varying degrees. Therefore， in order to effectively ensure the rational development of fire supervision and law enforcement work， through the analysis of various problems that generally exist in the daily fire supervision and law enforcement work of the team one by one， the significance of the rational use of administrative guidance mechanism in fire supervision and law enforcement work is studied. Measures to improve the daily administrative guidance capability of fire supervision and law enforcement personnel are put forward. It is hoped to provide references for the effective development of fire supervision and law enforcement.

Keywords：fire and rescue team; fire supervision; administrative guidance; law enforcement