新公共管理視域下深化高校后勤公共化改革

亢佳琦 宋 欣

新公共管理視域下深化高校后勤公共化改革

亢佳琦 宋 欣

[北京化工大學]

后勤管理是高校教學科研發展的重要組成部分。我國自1999年以來一直非常重視發展高校后勤社會化改革，然而，由于歷史和現實的諸多原因，目前我國高校后勤還存在著社會化改革不徹底等問題，仍需要深化其改革發展建立以公益性和公共性為根本、三服務兩育人為導向的公共化發展路徑。在新公共管理視域下，高校后勤管理要引入企業管理運行方式，在高校后勤社會化改革的基礎上，秉持以服務至上、師生至上的公共化理念，深化高校后勤管理改革，做好師生教學科研的保障工作，打造高校后勤特色的管理文化。

新公共管理理論；高校后勤管理社會化；高校后勤公共化

一、新公共管理理論及對高校后勤的借鑒意義

（一）新公共管理理論的含義

新公共管理亦稱管理主義，主張公共部門以現代經濟學為理論基礎的一種新公共行政理論和管理模式。此理論主張改造公共部門，引入企業管理模式，建立顧客驅動制度，引入競爭機制，進而推動社會合作，提高對公共服務產出的新型管理方式。后來，它又進一步理清新公共管理理論的本質，批判“理性經濟人”的人性假設、“政府市場化取向”的管理理念、“經濟、效率、效益”的價值目標等經濟理性問題，進而摒棄其經濟化取向，使公共管理最終回歸公共化本質。

（二）從社會化到公共化：高校后勤的新公共管理路徑

1.社會化和公共化的區別

公共化主要強調面向人類群體，圍繞群體的意識和行動要求解決一切公共事務中所存在的問題，最終實現群體的安全。社會化更強調人類個體的需要，并最終求得自我的實現和個體的逐利行為。個體的需要離不開社會條件、人的發展需求和實踐活動，逐利是實現自我需要的物質基礎和實踐保障。

2.社會化和公共化的聯系

公共化與社會化相互促進、相互制約。隨著社會化分工的深化，人類個體之間聯系越來越緊密，而市場經濟又形成強烈的競爭機制，在社會運行發展過程中存在的不確定性造成公共化風險和危機。這些風險和危機需要制度完善和公共部門所提供的社會資源和有效的分工合作來化解，需要更高的群體性公共化發展來解決，社會化的發展直接促進公共化的深化發展。同時，公共化發展對于個體社會化進程的發展有一定的約束作用。無論個體如何以逐利和自我實現為目標而發展，都需要考慮到群體的整體利益，否則也會因為公共風險和危機的發生阻礙個體的發展，制約社會化的發展進程。隨著公共化發展程度的加深，個體需要趨于在理性和科學的基礎上推進社會發展的進程。

3.新公共管理對高校后勤管理改革路徑的適用性

新公共管理理論的經濟理性強調公共部門通過引入市場機制的理念，充分發揮市場的經濟性，建立量化、細化的具體指標，對于相應指標建立績效考核機制進行評估。高校后勤作為公共部門的一部分應該通過引入市場的競爭性，在實踐的過程中突出投入產出比，與其他服務單位合作、競爭，改變過去缺乏效率意識、缺乏量化指標考核機制等問題逐步提升服務效率和服務質量。新公共管理理論強調政府不是凌駕于顧客至上的專職官僚機構，而是為顧客提供服務和協調平衡的組織者。高校后勤服務部門具有天然的公益性和公共性，后勤管理改革不能完全依照社會化管理路徑發展，而是要將學校師生視為顧客，深化公共化管理理念和運行模式，以三服務兩育人為導向，形成服務至上、師生至上的責任意識，將高校后勤服務質量放在首位，促使高校后勤改革的深化發展。

二、我國高校后勤服務社會化改革發展歷程及現狀分析

（一）我國高校后勤服務社會化改革發展歷程

自1985年以來，國家出臺了多項高校后勤改革相關文件，指導我國高校后勤服務社會化改革的發展進程，調整政府職能、高校職能和市場職能的關系，一定程度上提高了高校辦學效益，有效地推動了我國高等教育的高質量發展。我國高校后勤服務社會化改革主要分為三個階段。

第一階段（1985年-1999年）：1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，明確指出高校后勤服務工作要以試行社會化作為改革的方向，學校黨政機關要把社會化改革的責任擔當起來。新政策出臺后高校后勤改革研究層出不窮，為我國高校后勤改革提供了理論和實踐依據。

第二階段（1999年-2003年）：1999年6月《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中深化了學校內部管理體制的改革，并提出要精簡機構、減員增效，鼓勵社會力量加入進學校的后勤服務和保障工作中，助力發展教育產業。1999年底，《關于進一步加快高等學校后勤社會化改革的意見》中界定了高校后勤服務“社會化”改革內涵，指出“所有高等學校要將后勤服務分離于學校行政管理，并且組建自主經營、獨立核算、自負盈虧的學校后勤服務實體。

第三階段（2003年—）：在此階段各高校陸續結合政策要求和自身情況積極推進后勤服務社會化改革，逐漸改變過去傳統政府管理模式，通過引入市場競爭經濟體制，使用目標管理法、效益-分析法等多個現代管理模式，運用績效考核和外包人員等人事管理辦法，將企業化運營引入到高校后勤中，讓高校后勤成本有效地減少，減輕了學校的經濟負擔，通過市場競爭，也提升了高校后勤服務管理的服務理念，激發了工作人員的積極性。

（二）我國高校后勤服務社會化改革現狀分析

高校后勤服務社會化改革主要強調“經營性”和“市場性”，通過分流與重組，剝離于原來的高校行政及事業管理體系，構建自主經營、市場選擇的社會化高校后勤服務模式。目前，各高校后勤社會化服務改革模式存在差異性，主要分為四類。

1.行政化后勤模式

學校成立后勤主管部門和設立多個服務保障實體部門來承擔學校主要后勤事務，屬于“小機關，多實體”運行模式，各行政建制組織沒有競爭性，缺乏現代企業制度的管理方式。雖然具有相對獨立的財務核算和經營性收入，但還是基本依靠學校的財政撥款來保障后勤的正常運轉。當后勤社會化服務改革暴露問題時，我國一部分高校又恢復到行政化后勤模式，行政建制機關全面負責校內的后勤服務相關事務，通過契約讓社會企業協助完成。

2.自辦后勤企業模式

在“小機關，多實體”的基礎上做了一定程度的企業化改制，注冊成立獨立法人，由后勤服務主管行政部門及學校組建的國家（集體）所有制企業--后勤自辦服務企業承擔。自辦后勤企業利用其一定的校外市場競爭力，壟斷校內后勤事務，拓展其業務范圍。通過服務付費獲得更多經濟效益，減輕了學校財政的負擔。但是后勤企業自收自支存在一定的營利性，違背了學校公益性和非營利性的屬性；有些自辦后勤企業自身經營能力不夠，后勤事務很難完全承擔。

3.半社會化后勤模式

在自辦后勤企業模式的基礎上，開拓了部分校內后勤服務市場。在“社會”和“市場”的協同優化發展下，與校外企業建立契約，將校辦后勤企業承擔不好的事務向校外開放，實現學校后勤服務保障水平的提升。社會化改革初期，學校改制校辦給予了后勤企業一定的校內市場壟斷權，但社會化改革的深化后，校內市場逐步或者完全向社會開放，較大地擠占校辦后勤企業的服務經營份額，偏離了高校后勤發展的公益性和非營利性屬性。

4.完全社會化后勤模式

此模式下完全開放校內市場，引進校外企業來經營后勤服務保障事務，是高校后勤服務社會化改革的理論性目標。一般采用此模式的高校沒有組建自辦的后勤企業，或者學校組建的校辦后勤企業沒有特殊的優惠地位，與校外企業同等競爭，且規模較小，后勤事務不多。但是，目前大部分高校都規模較大、成立時間較長，存在較多歷史遺留問題，較難實現后勤服務完全的社會化。

三、我國高校后勤服務社會化改革存在的問題

我國高校后勤服務社會化改革從傳統體制模式發展而來，通過引入市場導向改革，實現學校辦社會、學校買服務等方式，提高了學校后勤服務的質量和效率。但是在我國高校后勤服務社會化改革過程中還存在一些問題。

（一）社會化改革不徹底

當前我國高校后勤管理社會化發展主要有兩個思路。一是高校后勤管理部門通過利用服務管理外包模式集成和整合社會專業化服務，充分引入社會競爭機制，為后勤事務提供精細化服務。但有些后勤外包公司存在內部道德風險、外包項目選擇標準不明確等問題，加大了風險管理成本，浪費了學校資金。同時，高校的后勤項目無論自行管理或交由外包模式，兩者轉變均會造成學校資源浪費、師生體驗下降等損失。另外，目前高校后勤管理外包缺乏較成熟的經驗借鑒，沒有較強的外部監督、反饋機制等內部機制。學校對后勤業務的把控費時費力，很難達到充分社會化、高效率的理想效果。二是建立高校自行組建非獨立法人后勤服務集團，更好地加強學校對于后勤業務的把控，通過“企、事業分離”的原則，對高校后勤服務資源進行專業化、產業化重組，高校可以自行優化集團組織架構和其建設、發展的管理機制，更好地發揮學校辦企業的監管職能。但是，后勤服務集團與學校形成的甲乙方管理模式，其僅擁有后勤資產經營管理權，不具備其所有權、處置權和收益權，管理方式略有向行政化管理模式后退的態勢，無法充分顯現其競爭活力和創新動力。

（二）社會化理念偏離我國高校后勤服務根本屬性

1999年推進高校后勤服務社會化改革，也就是推進了高校后勤服務“企業化”和“市場化”的改革，這與高校后勤服務固有的“非營利性”和“公益性”的公共屬性存在矛盾和沖突。與社會企業自主經營、自負盈虧的模式不同，高校后勤服務的公共屬性決定了其發展要以政府（高校）的政策和財政支持為前提，以高校師生教學科研服務和人才培養為宗旨，以獲得優質、高效集約的后勤服務為目標，擔負起維護校園穩定和安全的責任。而后勤服務社會化改革理念是更大程度地讓校內后勤實體和校外外包企業接收并完成高校所下達的經營創收指標任務，存在片面追求經濟利益目標的情況，一定程度上偏離了高校后勤服務管理的公共屬性。

（三）我國高校后勤服務改革機制不成熟

我國高校后勤服務社會化改革仍存在不利的外部因素。一是立法不夠明確。社會企業參與到高校后勤服務沒有較為明確的法律規范。二是政府財政支持薄弱。高校后勤服務主要靠高校自身撥款承擔，有些高校疲于管理，簡單將后勤服務交由市場，沒有在資金和政策方面建立完善的后勤服務管理機制，最終導致后勤服務管理混亂。三是我國第三產業不夠發達。我國服務業仍屬于勞動密集型，無法用較低的價格去滿足高校高質量的服務，只能將高校高質量服務交由市場。四是社會企業人員素質較低。社會企業在服務質量、社會責任感、使命感上存在不足，無力承擔好高校后勤服務的公益屬性。

四、我國高校后勤深化公共化改革思路

（一）明確我國高校后勤服務屬性和公共化改革方向

高等教育本身屬于公共產品，而高校后勤服務是高等教育教學科研非常重要的部分，所以高校的后勤服務也是具有公共產品屬性的公共事務，承擔著高校教學科研和人才培養的重要使命，擁有很強的教育屬性。但高校后勤服務并不是純公共產品，僅有有限的非競爭性和非排他性，所以要在市場機制的模式下滿足公共化的發展需求。高校后勤服務公共化改革并不是倒退到原來傳統行政模式下的管理，而是將市場機制下的“虛擬企業”和行政體制下運行方式的新型事業單位結合起來，最終讓政府、高校、社會三方共同發力優化高校后勤服務公共化改革的新路徑。

（二）發揮好政府的主導作用

高校后勤服務具有公共產品屬性，需要政府提供財政的投入和政策的扶持。一是政府要發揮規劃統籌、政策指導、宏觀調控等積極作用。組建全國性高校后勤公共化改革行政機構，統籌高校后勤公共化改革發展方向，將高校、政府、社會三方合力，建立健全政府主導、學校規范、行業自律、師生共同參與相結合的監管體系，確保其兼顧效率公平和公益。二是建立健全高校后勤服務公共化改革法律體系。明確界定高校后勤服務的根本屬性和承擔供給主體。明確界定高校后勤部門的公益性內涵，通過法律將各高校的后勤企業明確定義為公益性組織或者半公益組織，而非社會性的后勤企業，切實給予一定的政策支持和財政補貼。

（三）充分利用公共資源提升后勤服務整體水平

我國高校后勤服務應充分利用好黨和政府提供的現有便捷公共資源。首先，要充分發揮好黨組織統領作用。加強各高校后勤的黨組織建設，提升后勤隊伍的工作狀態，讓廣大職工可以以飽滿的熱情投身到后勤服務工作當中。通過黨組織的號召力和凝聚力，聯合工會和婦委會等加強對后勤員工的組織關懷建設，關愛職工生活，充分調動職工工作積極性，確保后勤人力資源的穩定，進而提升高校后勤服務的整體質量和水平。同時，政府可以根據高校后勤發展的需要提供相應的公共產品或者公共物品來彌補單純依靠政府提供的政策和財政支持所存在的不足。例如高校可以充分利用公共交通資源給高校師生提供便捷的運輸服務；可以將高校教學空間的擴充、水電基礎工程的建設列入公共資源建設的規劃中。

（四）加強后勤文化建設功能

高校后勤要充分發揮后勤育人的資源和后勤的教育屬性，以“立德樹人”為根本任務，全面落實國家教委對高校后勤工作“三服務兩育人”的要求，加強后勤制度文化建設，讓高校后勤工作真正實現服務與育人雙重保障。通過優質的日常管理、周到的服務和優雅的校園環境，真正實現勞動育人、環境育人、服務育人。有些學校后勤服務已開展了“后勤學校”，開設勞育教育系列課程、將勞動教育和專業學習相結合，為學生提供社會實踐鍛煉的平臺，促進了學生綜合素質的協調發展，真正發揮了育人的職能。

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(責任編輯:趙鵬程)