我國推進義務教育優質均衡發展的基本邏輯、問題審視與制度完善

● 曹 瑩

黨的二十大報告明確提出：“加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，優化區域教育資源配置。”這是以習近平同志為核心的黨中央對新時代義務教育發展作出的重大戰略部署。步入新發展階段，我國義務教育“基本均衡”的目標已經實現，如何在此基礎上進一步邁向“優質均衡”，實現基本公共教育服務均等化發展，是我們面臨的新的時代性課題。解決好這一問題，無疑有助于縮小城鄉教育發展差距，破解“城鎮擠、鄉村弱”“擇校熱”“大班額”等現實難題。在這一背景下，本文從我國推進義務教育優質均衡發展的基本邏輯出發，探究優質均衡推進進程中面臨的現實問題及其成因，進而提出具有針對性的應對策略，以期為構建優質均衡的基本公共教育服務體系提供有益探索。

一、我國推進義務教育優質均衡發展的基本邏輯

推進義務教育優質均衡發展，是新世紀以來黨和國家為有效解決義務教育公平發展和質量提升雙重矛盾而進行的實踐探索與機制創新，其遵循著特定的理論邏輯、政策邏輯和實踐邏輯。

（一）理論邏輯：從分配正義到關系正義

任何教育制度和政策無不蘊含著特定的理論價值取向，義務教育制度設計與改革應遵循怎樣的公平取向，抑或怎樣的價值理念在義務教育領域中才是正義的，這是推進優質均衡發展必須首要回答的問題。從20 世紀70 年代開始，以約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）為代表的分配正義理論深刻地影響著各國教育制度的頂層設計，其提出的平等自由原則、差別原則和機會的公平均等原則等主張［1］，已成為我國推進義務教育均衡發展的重要理論指導。但在分配正義主導的政策環境下，關于正義的應用性討論更多地關注物品和資源的分配，這些討論將一切問題都簡化為對物質資料的分配問題，而忽視了決定物質分配的制度背景，無法處理非物質物品和資源的問題［2］，從而難以適應教育優質均衡發展對實質性公平的內在要求。鑒于此，我們有必要借鑒以艾麗斯·楊（Iris Marion Young）為代表的關系正義論。她提出要從關系的角度去理解社會公平，即正義追問的是一個社會的制度能夠為實現良善生活價值所提供的條件及程度；強調對群體差異的尊重以及為實現這種狀況而進行的制度性建構，關注在人際互動層面的社會關系正義。

從分配正義到關系正義的邏輯轉變，就意味著在推進優質均衡發展進程中，首先應強調教育主體獲得教育教學能力提升機會的平等性。楊認為：“不正義并不意味著單純的物質分配不公正，即使某些群體可以享有充裕的物質條件，他們也很有可能生活在邊緣化的狀態。”［3］這就意味著要更加關注年輕教師、邊緣學科教師、非骨干教師是否擁有同其他教師一樣接受培訓的機會，關注教師在培訓中所獲得的教育知識技能是否滿足其發展需要，關注薄弱學校教師能否將信息技術與教育教學進行深度融合以取得良好效果，等等。其次，拒絕以城市為中心的價值預設，促進以差異和多元價值為核心的文化生成。關系正義要求推進優質均衡發展不應用同一標準、同等尺度來對所有學校、教師和學生進行判斷與衡量，而應關注其是否能夠被公平公正地對待。楊認為：“正義應為群體差異留有足夠的政治空間，使不同文化群體都能享有話語權。”［4］即鄉村學校并不意味著是薄弱的、低質的，鄉村文化也并不是落后的、過時的，而要給予鄉村教育主體在標準制定和評價實施中更多的話語權，消除人為的歧視和剝奪。再次，在充分尊重處境不利群體的主體性前提下實現其平等發展和個性發展。關系正義視角中的教育發展要求尊重差異性，摒棄不顧意愿而強加給被幫扶教育主體的行為，要充分保障教育中的弱勢群體和邊緣化群體也能夠按照其自由意志進行發展。［5］

（二）實踐邏輯：從機會公平到結果公平

教育公平是社會公平的重要基礎，是維系社會公平正義的堅實基石［6］。推進義務教育均衡發展是實現教育公平，保障適齡兒童平等受教育權利和機會的重要途徑，換言之，教育公平的不斷深化也是推進義務教育均衡發展程度持續提升的基本遵循。20 世紀60年代，《科爾曼報告》的出版使得人們開始意識到只有實現學生學業成就上的平等才能實現完全的教育機會均等，即從關注機會公平轉向結果公平。瑞典教育家胡森（Torsten Husen）則進一步提出教育公平包括起點公平、過程公平和結果公平三個階段：教育起點公平即入學機會均等，強調學生平等地享有受教育的權利與機會；教育過程公平即教育條件均等，強調學生平等地參與教育活動；教育結果公平即學業成就機會均等，強調學生能夠獲得滿足個性、差異的教育。［7］循此出發，縱觀我國推進義務教育均衡發展的演進歷程，其總體呈現出從實現機會公平到結果公平的基本邏輯特征，優質均衡發展正是踐行教育結果公平的集中表現。

改革開放之后，我國義務教育事業迎來了新的發展時期。20 世紀80 年代，黨中央相繼頒發文件明確指出要普及小學教育和初中教育，實行九年制義務教育，并根據我國幅員遼闊、人口眾多、經濟社會發展不平衡的實際現狀，提出了分期分批普及義務教育的策略。［8］經過黨和各級政府的不懈努力和攻堅克難，到2000 年，我國九年義務教育普及率達到了85%；到2010 年，全面實現了普及九年義務教育的目標，從而滿足了適齡兒童人人“有學上”的教育需求，初步保障了其受教育權利和平等接受義務教育的機會。進入21 世紀，雖然普及九年義務教育基本保證了起點公平，但區域之間、城鄉之間、校際義務教育資源配置存在著巨大差距，這使得過程公平和結果公平仍然得不到有效保障。如今，“促進均衡發展，實現教育公平”的呼聲日益高漲，并逐漸成為我國義務教育發展的戰略目標。在均衡發展前期，即基本均衡發展階段，其重點在于解決校際的資源配置差距的問題，實現教育過程公平。而在均衡發展后期，即優質均衡發展階段，其重點在于解決教育教學質量與水平達到實質性公平的問題，實現教育的結果公平。

（三）政策邏輯：從資源均衡到質量均衡

縱觀黨和政府推進義務教育優質均衡發展的政策歷程，其所宣示或蘊涵的內在邏輯經歷了從注重資源均衡配置到更為強調教育質量均衡的轉變。首先，從政策理念上看，基本均衡發展政策在資源配置上側重縣域內教育資源的均衡分配，關注學校在生均公用經費、生均校舍面積、生師比、生均計算機臺數和圖書冊數等硬件指標是否達到各省規定的辦學標準，主張用同樣的評價標準來衡量所有學校，縮小校際基本辦學指標上的差距。優質均衡發展政策則主張在實現學校標準化建設的基礎上，加快縮小區域間、城鄉間和校際教育教學水平的差距，強調發揮不同學校在教育資源和辦學質量上的獨特優勢，實現區域內各類學校的差異化和個性化發展。

其次，從政策內容上看，不同于基本均衡發展所強調的優化縣域內教育資源配置，優質均衡發展更加重視擴大區域優質教育資源的體量和利用水平。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出要“有效擴大優質教育資源覆蓋面，服務農村邊遠地區提高教育質量”。這就意味著，其一，推進優質均衡發展重點要實現由“資源共享”向“資源共生”轉變，提高優質教育資源的配置效率和使用效果。其二，更加重視促進學校師資水平的提升。《意見》提出要“制定并實施教師發展提升規劃，大力培養造就高素質專業化教師隊伍，顯著擴大優秀骨干教師總量”，實現師資隊伍由“量”的保證到“質”的提升是優質均衡發展的核心內容。其三，更加重視學生身心的全面健康發展。《意見》明確提到要“健全面向全體學生的個性化培養機制，切實加強學生心理健康教育”。

再次，從評價指標上看，優質均衡發展更加注重對教育質量均衡的監測評估。《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（以下簡稱《辦法》）在選取資源配置、政府保障部分指標時，一是更加強調與提高質量、促進學生全面發展的相關性，創新性地采用了義務教育質量監測指標，強化了指標體系對學生綜合素質發展水平的關注，提高了質量評估權重和權威性。二是更加注重師生發展的質量均衡。從教師質量均衡層面來看，《辦法》增加了“每百名學生擁有縣級以上骨干教師數”“每百名學生擁有體育藝術專任教師數”等指標來對師資隊伍的質量均衡進行判斷。從學生質量均衡層面來看，不僅聚焦于使所有學生都能夠獲得同等條件和水平的優質教育環境，而且更為關注為學生提供更高質量的教育服務，減輕學生過重的課業負擔等。三是更加注重社會認可，即強調指標和人民群眾的雙重滿意度。譬如，在《辦法》中就明確要求認可度必須達到85%以上，否則不予通過。

二、我國推進義務教育優質均衡發展的問題審視

反觀實踐，各地在推進義務教育優質均衡發展過程中，受自然地理環境、經濟社會發展水平、人口教育資源稟賦，以及文化理念和專業能力等主客觀因素影響，仍然面臨著種種現實困境，與理想狀態存在著較大差距。

（一）政策執行的實際效果存在偏差

政策的生命力在于執行，從各地政策執行狀況來看仍存在以下問題：第一，政策執行的形式化、表面化傾向明顯。如，在教師交流輪崗政策執行過程中，盡管政策文件對教師交流的目標對象、年限比例、激勵機制、保障舉措等方面都進行了詳細規定，但在實踐中仍然會出現推諉搪塞、敷衍塞責等現象，使得政策效果大打折扣。第二，政策執行的碎片化現象突出。“建立在專業分工基礎之上的政府職能部門，其日常行政活動信息收集活動僅僅局限在各自職能范圍之內”［9］，即財政、教育、消防、衛生等機構均只收集與自身職能相關的信息，不僅不利于信息統籌和數據整合，而且無形中給基層學校增加了額外負擔和壓力。究其原因，政策執行者的功利化傾向是主要影響因素。這主要體現在：一是過度追求結果目標而忽視過程內涵。譬如，在教師交流政策執行過程中過于追求參加交流教師數量和比例的達標，而忽略了對交流教師質量和實際交流過程和效果的考察。二是過于注重工具效率而忽略價值公平。我國長期以來形成的外在性資源供給模式，更多地關注政策資源實施成本和效率，而忽略了以知識能力、身心素質和人格品質提升為核心的學生需要。三是過于重視眼前利益而輕視長遠利益。如，過度撤并鄉村學校造成的鄉村教育人口持續外流，掐尖優質教師導致鄉村學校不再花費時間、精力培養青年教師，等等。

（二）縣級推進優質均衡發展力量相較不足

古人講：“郡縣治，天下安。”［10］縣域作為一個相對獨立的政治、經濟和社會系統，有著穩定的各項資源和自主行政決策權，是管理和推進義務教育發展的責權主體。因此，在“以縣為主”的義務教育管理體制下，縣級政府承擔著推進優質均衡發展的主要責任。但從現實情況來看，縣級政府在推進優質均衡發展中面臨嚴重挑戰。第一，地方財政壓力大，經費投入嚴重不足。對中西部地區大多數區縣而言，很大一部分“吃飯財政”縣難以承擔“以縣為主”的經費投入重擔，［11］縣級政府財政僅能保障義務教育學校的正常運轉，需要大量中央和省級財政轉移支付資金來“輸血”，因而在推進優質均衡發展時捉襟見肘。第二，縣域優質教育資源匱乏，存在低水平均衡陷阱。在優質教育資源的外部“增量”短缺和內部“存量”不足狀況下，縣域義務教育均衡發展只能在低水平上徘徊。探究其根源，一方面，我國義務教育投入實行“省級統籌，以縣為主”，本質上是以“屬地負責”為特征的財政分權體制。這導致縣域義務教育發展水平受制于地方財政實力，在財政困難情形下，校際實質性合作很難落地。［12］另一方面，縣級政府由于受到目標責任制和晉升激勵制度的影響，在發展義務教育過程中容易形成地方保護和競爭性發展理念，這就使得在區域資源配置時難免會因牽動多方利益而陷入零和博弈境遇之中。同時，實施預期收益不足和制度創新成本較高也使得地方政府在推動優質均衡過程中內生動力不足。

（三）農村地區優質師資和生源持續流失

提高教育教學質量的關鍵因素在于教師和學生。受城鄉二元結構影響，我國農村地區的優秀教師和適齡學生持續向城市流動、轉移和集聚，對推進優質均衡發展是一場嚴峻挑戰。第一，鄉村學校優秀青年教師流失嚴重。部分青年教師將鄉村學校視為“訓練場”“實習基地”，抑或是進入城市學校的“跳板”，一旦成熟或者有更好的職業選擇就會離開鄉村學校。［13］同時，城市學校為了降低教師培養成本、提高辦學效率，也會想發設法從農村學校中挑選優秀教師補充自身。第二，鄉村學校的學生數量持續萎縮。據統計，2010—2020 年十年間，我國鄉村小學和初中的在校生規模凈減少2900 萬人和1149 萬人。未來隨著城市虹吸效應的加劇，以及出生人口數量的持續下降，農村中小學在校生規模萎縮的態勢會持續存在。尋其緣由，一方面，對于青年教師而言，城鎮地區更能夠滿足其對工資待遇、社會保障等物質需要，以及休閑娛樂、社會關系等精神需求；而鄉村學校教學任務繁重、非教學事務雜多，以及專業提升緩慢等，導致其獲得感和成就感不強。另一方面，對于學生而言，城鄉學校辦學質量差距的存在，以及家長們普遍存在“望子成龍”“望女成鳳”的迫切心理，必然會誘使“擇校”行為的出現。

（四）優質資源共享存在被稀釋現象

從各地推進優質均衡發展實踐來看，城鄉學校在進行優質教育資源共享過程中仍然存在以下不良傾向：第一，虹吸效應導致城鄉學校的兩極分化現象嚴重。在城鄉學校優質教育資源存在較大差距的形勢下，優質學校因其地理位置、辦學資源、教學質量等條件擁有對優質師資、優秀生源的優先選擇權，不斷對區域內其他教育資源產生層層遞進的“虹吸效應”，這加劇了農村學校和城市薄弱學校的優質教育資源短缺。第二，優質教育資源被稀釋現象。在集團化辦學過程中，集團總校辦學規模的擴張程度要遠高于優質資源的增殖速度，導致平攤到每位學生身上的優質教育資源持續下降。而所謂的分校由于缺乏資源配置的支配權，這又會導致優質教育資源校際分配不均，從而出現優質資源不斷稀釋的平均化傾向。［14］追根溯源，非均衡發展的政策慣性是主要影響因素。由于早期教育資源稀缺，各地將公共教育資源集中向重點學校傾斜，通過教育資源重點投入來推動重點學校辦學條件的改善和教育質量的提高，從而形成了傳統意義上的“名校”。但是，在長期資源配置“優勢累積”效應的作用下，不僅優質學校對涉及自身組織利益的優質教育資源分享缺乏內生動力，而且校際間為了“爭搶”所謂的優質教育資源，各學校也會想方設法進行競爭。

（五）優質均衡發展監測制度體系不夠完善

從目前優質均衡發展監測制度的政策文本和實施效果來看，其體系還不夠完善。主要體現在：第一，監測主體構成單一，缺乏利益相關者參與。當前，各級政府仍把優質均衡發展監測工作當成其新一輪追求教育事業發展績效的政策工具，與優質均衡發展相關的基層校長、教師、家長和第三方機構等利益相關主題參與度偏低。第二，監測指標重硬性輕軟性。目前的優質均衡發展監測評估仍然側重于對辦學基本標準、校際均衡狀況等硬性指標數據的考核，盡管與基本均衡監測指標相比增加了學校章程制定、教師信息化應用、設施設備利用率、校園文化建設水平等系列軟性指標，［15］但在具體測量時卻存在著缺乏統一標準、材料不規范、證據不嚴謹等問題。第三，監測方式的動態性不夠。在優質均衡發展監測評估在方式上仍然通過自上而下的政策推進和監測資料自下而上的層層上報。這種做法不僅難以根據教育發展狀況進行動態監控。第四，監測結果使用機制不健全。一方面，反饋對象對于問題及整改要求關注度不高。這種做法忽視了對監測數據背后存在的問題和因素的深度挖掘利用。另一方面，缺乏對監測結果的追蹤和溯源機制，其問責的效力相對較低。

三、我國推進義務教育優質均衡發展的制度完善

義務教育優質均衡發展目標的實現，既意味著教育公平在高位上的真正達成，也預示著義務教育高質量發展的有效實現和鄉村教育的全面振興。目前，我國推進義務教育優質均衡發展的政策理念、內容體系和配套措施已經基本形成，但面對新的政策要求和實踐困境，優質均衡發展政策，亟須進一步進行制度優化和完善。

（一）完善制度環境，保障優質均衡政策執行效力

制度學理論揭示，某種正式制度一旦形成，制度的自我強化機制便會使其不斷得到鞏固和強化，并要依靠科層權威和體制資源來加以運行。第一，各地政府應樹立科學的教育政績觀。通過明確各級政府推進落實優質均衡發展工作的任務清單，倒逼落實發展責任，促進各地積極進行制度優化和機制創新。第二，應充分尊重各地經濟社會發展水平和教育資源稟賦的差異性，在具體工作中采取分步驟實施和階段式展開。即按照不同地區經濟社會條件，分區規劃、分步實施，堅持“由強到弱”梯次推進，讓有條件的地區率先實施，同時應按照“弱勢補償”的公平理念，確保優質教育資源由城鎮向鄉村傾斜、由優質學校向薄弱學校傾斜。第三，應營造良好的政策文化氛圍。各級政府和學校應摒棄以唯分數、唯升學為導向的功利化理念，堅持內涵發展、樹立科學教育質量觀，切實將義務教育優質均衡發展納入地方經濟社會發展的總體規劃中，引導各部門形成財政資金優先安排教育、經濟社會發展優先考慮教育、公共資源配置優先滿足教育。同時，公眾媒體應加強對義務教育優質均衡發展先進事跡與成功經驗的宣揚傳播，從而形成人人關心優質均衡發展的良好氛圍與機制。［16］

（二）強化經費統籌，打破縣域間的資源調配障礙

保障充足的義務教育經費投入，是破除縣域推進優質均衡發展力量不足的重要保障。針對當前縣域之間義務教育經費投入差距過大的狀況，一方面，應上移義務教育經費保障責任主體，提高中央和省級政府在不同縣域之間的平衡和調配力度，并針對不同地區所呈現差異樣態分類確定其實施權責。對于經濟較發達的東部地區而言，應在經費投入“以縣為主”的基礎上進一步提高省級和市級政府對資金投入方向的統籌力度，向發展相對滯后和財政壓力較大的區縣進行傾斜投入，進而彌合縣域間過大差距。對于中西部地區來說，應構建以省級政府投入為主，中央財政轉移支付與市縣財政投入為輔的縣域義務教育經費投入保障機制。中央政府應通過加大中西部省級財政轉移支付承擔財政責任，推動省級政府作為優質均衡發展的主要財政責任承擔者，［17］加大對經濟落后縣的財政轉移支付力度，提高發展滯后地區的補償投入比例，提高區域義務教育經費總量水平，市、縣級政府要確保各項教育撥款要向偏遠區縣和薄弱學校傾斜，提高資金使用效率。另一方面，應打破縣域間的地域限制，加強優質教育資源統籌配置和跨區域調整力度，充分發揮省級統籌和市級調劑的動態調整機制效用，借助集團化辦學、學區制、數字化平臺等方式手段平衡縣域之間、城鄉之間、校際優質教育資源的差距程度。

（三）健全流動機制，縮小城鄉教師隊伍水平差距

教師是決定教育質量的主導性和關鍵性因素。在義務教育基本均衡目標實現的前提下，能否實現優質均衡發展，關鍵就取決于教師隊伍建設的素質和水平。循此出發，首先應完善制度設計和政策供給，強化公辦中小學教師作為國家公職人員的特殊法律地位。2021 年11 月，教育部發布《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》，其中第十三條將過去“教師是履行教育教學職責的專業人員”明確地改為“公辦中小學教師是國家公職人員”［18］，這就以行政調配的方式促進中小學教師進行合理流動提供了法理依據。其次，應大力提高鄉村教師津補貼標準，保障鄉村教師能夠享受與城鎮教師同等水平的工資待遇，并在職稱評審、提職晉級、評優選先、教育培訓以及績效工資核定等方面向鄉村教師傾斜。再次，應充分利用數字化技術賦能學校教育教學，縮小城鄉教師素質和水平差距。充分利用大數據、人工智能、虛擬仿真、區塊鏈等數字化技術推進城鄉教師共同體機制建設，大幅提升鄉村教師運用現代信息技術的意識和能力，使其逐步向城市教師的信息技術應用水平靠攏，從而彌合城鄉教師間的鴻溝［19］。

（四）推進區域整合，健全優質資源共建共享機制

有效消除“城擠鄉空”痼疾，就必須進一步消解和弱化城鄉之間和縣際之間優質教育資源流動的藩籬和界限，縮小鄉村與城鎮之間的教育教學質量差距。循此出發，第一，應合理規劃城鄉中小學校的布局布點。應根據人口流動趨勢和學齡人口的分布狀況，適時地擴建、新建縣城和中心鎮的普通高中、職業學校以及初中和小學，較大幅度地增容學位數量，以保障入城兒童及時入學，同時按照就近入學的原則辦好村落間的小規模學校。第二，率先實現縣域義務教育優質均衡目標的經濟發達地區應積極探索在更大范圍內的實現路徑。東南沿海經濟發達城市和中西部地區的省會城市，可以率先探索實施城鄉一體的義務教育優質均衡發展舉措。譬如，建立城鄉義務教育學校教職工編制統籌配置和跨區域調整機制，支持優質學校在全市范圍內牽頭組建跨區域網聯體學校、學校聯盟等學校聯動發展共同體。而經濟發展水平較差的城市以及中西部大多數市縣，則應對照國家標準扎實推進義務教育優質均衡發展縣創建工作，不斷提高城鄉教育的均衡度。

（五）更新評估理念，健全優質均衡發展監測制度

開展監測與評估工作是有效推進優質均衡發展政策的重要舉措和抓手。需要改進的是，第一，應堅持監測評估主體的多樣性賦予鄉村校長、教師、學生、家長以及社會第三方更多的話語權。第二，完善監測評估指標，強化對學校的辦學理念、校園文化、管理水平和區域影響力、公眾對均衡的認可度等定性指標的考核［20］。第三，優化監測評估的方式方法，針對學校德育工作、校園文化建設、教師教學水平等反映質量內涵數據，應利用數字化技術能夠對城鄉學校產生的文檔、圖片、音視頻等半結構化和非結構化數據進行及時采集和統一處理。第四，強化監測評估結果的使用方式，充分發揮評估結果改進教育教學的功能，并強化獎懲機制和問責機制。