科學構建數據要素交易制度

【摘要】我國的數據要素蘊涵著巨大的潛在價值，亟需通過安全、順暢的流通交易過程來將潛在價值轉化為現實價值。目前，阻礙我國數據要素價值實現的問題可以歸結為數據要素流通體制機制不暢，具體表現為：數據產權制度待完善、數據交易體系不健全、數據多元權益配置規則需明晰、數據安全治理亟待規范等多個方面。基于此，數據要素價值的實現需要配套的法治體系作保障。數據要素交易法治體系的構建，要貫穿數據要素確權、流通與交易、權益分配的全過程，以平衡數據要素交易安全與發展兩者間的關系。具體來看，構建與完善實現數據要素價值、保障數據要素交易安全的法治體系，應以問題為導向，解決數據要素交易制度運行中數據權屬界定不明晰、交易規則不統一、保護體系不完善等問題，以數據要素權益的確認、實現及保護為主線和抓手，推動數據要素流通與交易的健康發展。

【關鍵詞】數據要素交易? 數據要素安全? 數據要素市場化配置? 數據多元權益? 權益邏輯

【中圖分類號】F49? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.006

背景與問題

隨著經濟社會數字化轉型步伐加快，萬物互聯時代已經到來。從各類終端設備聚集而來的信息逐漸匯集為海量數據群，這種體量龐大、內容豐富的數據群又形成了一種新型生產要素。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會首次肯定了數據的生產要素屬性，在土地、勞動力、資本、技術等傳統生產要素之外，將數據增加為新型生產要素，并且提出要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。[1]若數據要素的價值能得到充分釋放，必將對社會經濟發展起到重要推動作用。但數據要素之所以被視為新型生產要素，是由于其具有不同于傳統生產要素的特點，數據的收集、利用離不開信息技術。因而，數據要素價值的實現也需要在信息技術的加持下，經過安全、暢通的流通與交易，才能最終進入權益分配階段[2]，遵循“潛在價值—價值創造—價值實現”的演進形態。

數據具有要素價值已經成為不爭的事實，數據要素的流通與交易是其價值實現的關鍵環節，是數字經濟高質量發展的保障。賦予數據作為生產要素的定位，其意義在于更好地推動數據的開發利用與流通交易，實現數據價值，使數據更有效地助力社會經濟發展。[3]基于此，黨和國家高度重視數據要素市場化體制機制建設，陸續出臺法律政策，推動數據的流通利用和價值實現。2020年3月，中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，要“加快培育數據要素市場”，明確了“市場決定，有序流動”等基本原則，提出了推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護等三個方面的具體推進舉措。[4]2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（后文簡稱“十四五”規劃）進一步提出要“建立健全數據要素市場規則”，強調統籌數據開發利用、隱私保護和公共安全，提出要加快建立數據產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范。

2021年9月1日，我國數據安全領域的首部基礎性立法《中華人民共和國數據安全法》開始施行，它詮釋了數據安全與發展的關系，明確了國家要建立數據分類分級保護制度，規定了開展數據處理活動應當履行數據安全保護義務，提出了政務數據的開放原則。2021年12月21日，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，從完善公共數據開放共享機制、建立健全數據流通交易規則、拓展規范化數據開放利用場景、加強數據安全保護四個方面，對數據要素流通規則的建立給予了較為明確的指引。

2022年10月，《國務院關于數字經濟發展情況的報告》再次明確，要加快出臺數據要素基礎制度及配套政策，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，構建數據產權、流通交易、收益分配、安全治理制度規則，統籌推進全國數據要素市場體系。2022年12月印發的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，提出要探索建立數據產權、數據要素流通和交易、數據要素收益分配、數據要素治理四項基礎制度，規劃了數據基礎制度的保障措施，為政府、企業等相關主體提供了較為明確的行動指引。

綜上所述，隨著數字經濟的持續發展，作為數字經濟核心要素的數據具有的潛在價值也越來越大，促進數據價值的實現，培育成熟、完善的數據要素市場已成為時代的必然要求。數據要素的合理利用與高效流通是促進數字經濟發展的關鍵，而科學合理的數據交易制度是確保數據交易順利開展的基礎。為實現數據價值，合理分配數據紅利，亟需建立安全、可信的數據交易機制。雖然中央和地方都十分重視數據要素市場建設，但我國數據要素市場的發展水平仍處于初級階段，數據交易制度及實踐情況仍存在較多挑戰，數據交易的發展尚未實現預期效果，在數據權屬、交易定價、流通規則等機制設計方面遇到諸多難題，對數據的流通利用造成阻礙。

第一，在數據權屬方面，我國尚未建立明確、統一、完整的數據產權制度，導致數據權屬不清，無法平衡數據市場發展和個人權利保護，嚴重阻礙了數據要素價值的實現。要充分實現數據價值，應首先明確數據的所有權、使用權、分配權等，然而，目前學界尚未形成系統化理論支撐，法律缺乏明確規定。數據權的內涵和外延尚不清晰，數據本身的復雜性加大了確權難度，數據形成過程中參與主體多元且互相之間存在權利張力。[5]業內各類主體各持觀點，導致各方難以產生充分的信任，因交易邊界不清對數據交易望而止步。

第二，在交易定價方面，我國缺少關于數據交易的立法，數據要素流通成本居高不下。在確立數據產品交易合法化的前提下，基于數據本身的可復制性、共享性、價值因人而異性等特點，對數據進行價值評估非常困難，進而影響了數據定價模型的確立。在實踐中，數據要素定價對于數據要素市場建設和市場化配置至關重要，但因數據交易平臺的設立條件、運行主體、監管職能以及法律責任等方面規定缺位，數據交易潛在的法律風險難以消解，[6]數據要素價格機制難以形成和完善。

第三，流通規則方面，我國沒有統籌建立統一的數據流通交易規則，數據流通交易不暢。雖然數據交易機構在設立時都確立了符合各自實際的交易規則，但是從實操層面來看，幾乎沒有哪種交易規則在推動數據交易發展上發揮了實質性作用，且形形色色的交易規則反而不利于在全國范圍內建立數據要素流通交易大市場。[7]現有的數據流通交易規則主要由大數據交易平臺主導，各平臺之間的交易規則難免存在差異，且有關規則難以完全契合大數據交易的特性，存在交易主體、交易標的、交易方式等核心規則不明確的問題。[8]此外，當前地方自發建設數據交易平臺的模式，還可能使地方在構建規則時偏重本地區的利益，造成對數據流動的不合理限制，加劇地方保護主義以及地方政府濫用行政權力不正當干預市場的風險。[9]總之，數據市場的交易規則缺失難以使數據充分流通并發揮其最大價值。

當前，我國經濟發展正處在轉換增長動力、轉變發展方式、優化產業結構的攻關期。為應對新經濟形勢下的新挑戰，以數據要素為引擎推動數字經濟的持續健康發展，成為“十四五”時期做強做優做大我國數字經濟所需迫切完成的重大任務。在此基礎上，縱觀數字經濟的發展實踐，推進數據要素市場化，構建系統、完善的數據權屬制度、數據流通交易制度、數據權益分配制度、數據安全治理制度框架，從而實現數據要素價值，不僅是黨和政府的重要工作規劃，也符合相關企業及廣大人民群眾利益的現實需要。

任何一種要素在市場發展的初始階段，都難免面臨制度供給的欠缺，會經歷一段自治摸索的過程。在這一過程中，往往由行業協會或大企業引導先行先試，探索行業規則的制定，形成相關的行為準則。[10]如何保障數據交易制度的規范化發展，如何指引我國數據要素市場由“自治”走向“法治”，成為當下理論、立法與監管等領域的共同使命。從研究現狀來看，相關文獻大多對數據交易制度的法治建設表示認可，認為我國應構建以降低數據處理成本和充分實現個人信息、隱私保護為核心的數據源供給主體結構法律制度，建立實現數據交易平臺數據供給最大效用和數據潛在價值的全國數據要素空間結構法律制度，保障數據要素市場的培育。[11]但部分學者、經營者及監管者對制度構建保持謹慎的態度，指出在確立數據確權登記制度、健全數據資產定價機制、完善數據交易法律法規等方面存在有待克服的監管和治理障礙，需要在今后的發展中逐步解決，對法律和政策層面都提出了新的挑戰。[12]

從實際情況來看，構建規范化、法治化的數據要素交易制度仍存在一定難度。數據確權、交易定價、流通交易規則等任何一個方面出現問題，均可能對數據流通交易制度的構建與完善造成阻礙，使其難以充分完成實現數據要素價值的任務。為準確把握數據流通交易過程中的堵點問題，平衡數據市場發展和個人權利保護，本文首先梳理數據交易制度的發展現狀，結合現實考察推進數據交易制度建設的法律困境，以及數據流通和交易實踐過程中觸碰到的障礙，從中提煉出妨礙數據流通和交易的癥結所在；其次，把握數據要素流通和交易制度的關鍵基礎，在保障數據安全的基礎上，有序推進數據要素市場化配置；最后，針對存在的問題，在關鍵基礎之上提出邏輯展開的推進對策，在明確數據產權、構建合理的數據權益配置制度的基礎上，推動數據要素的開發利用，推動數據交易制度運行，以期在法治保障下，充分激發數據要素的潛在價值，助力我國數字經濟高質量發展。

數據要素交易制度的關鍵基礎

我國數據要素流通和交易制度的建設，應當以數據要素及其市場體系的特征為根據，平衡好數據要素市場治理和數據要素市場運行的關系，保障數據要素市場平穩運行。[13]《中國數據要素市場發展報告（2021-2022）》顯示，2021年我國數據要素市場規模達815億元，預計“十四五”期間市場規模復合增速將超過25%，整體將進入群體性突破的快速發展階段。[14]

國家工業信息安全發展研究中心發布的《2022年數據交易平臺發展白皮書》指出，截至2022年8月，全國已成立40家數據交易機構。我國數據交易平臺發展經歷了兩個階段：2015年，黨的十八屆五中全會正式提出“實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享”，以貴陽大數據交易所為代表的數據交易機構如雨后春筍般涌現，是數據交易平臺探索的第一個階段。2019年，黨的十九屆四中全會提出將數據作為生產要素參與分配，數據交易再度成為熱點問題；2021年，北京、上海、深圳等數據交易平臺的成立，標志著數據交易機構迎來了第二輪探索期，平臺建設浪潮方興未艾。從發展趨勢上看，我國數據要素市場發展的受關注程度日益提升，然而，數據要素的價值實現仍處于較低水平，數據要素市場現狀整體上可概括為“供給旺盛、流通不足、價值遠未實現”。

因此，把握數據要素交易制度的關鍵基礎成為中國數據交易制度建設的當務之急。亟需在把握關鍵基礎的前提下構建制度體系的基本框架，規劃制度建設的重大舉措，制定制度實施的具體方案。從我國數據要素交易市場發展中所呈現的問題來看，應從保障數據安全和推進數據要素市場化配置兩方面著重發力。一方面，數據安全是底線，是發展數據要素市場、實現數據價值的重要保障。因此，在數據要素的流通和交易過程中，必須守住數據安全和隱私保護的底線。另一方面，推進數據要素市場化配置是數據要素交易機制運行的重要基礎，應通過加強數據要素市場化配置激勵和調動數據所有者進行數據交換、交易和共享。數據要素市場化的核心是通過市場機制激勵數據投入并提高數據與其他要素的結合水平，[15]應從推動數據互聯互通、數據分類分級、政府公共數據開放三方面展開，充分調動各經濟主體不斷生產、交換數據要素，充分釋放數據的潛在價值。

數據要素安全治理法治化。數據作為一種新型生產要素，不僅對于數字經濟來說是不可或缺的，同時已經融入了實體經濟的運行，因此，數據要素也可以被看作是一種基礎性戰略資源。數據要素安全更是直接關系到中國經濟，是數字經濟高質量持續發展的關鍵點和壓艙石。為打牢數字經濟持續健康發展的基石，必須強調對數據要素安全的有效保護，妥善處理數據要素安全與合法利用的關系。從根本上看，保護數據要素的安全與促進數據要素的使用、流通和交易并不矛盾，保護數據要素安全是為了更好地推動數據要素的開發和利用，通過數據流通與交易來釋放數據的潛在價值，簡單來說就是以安全促發展。[16]當前，在數據交易過程中存在諸多安全風險，更有不法分子利用數據安全漏洞擾亂數據要素流通交易秩序。要實現數據要素價值，就需要直面這些數據安全治理問題。[17]

數據中本身蘊涵著可以被解讀和分析的國家政治、經濟、軍事等各方面重要信息，[18]覆蓋面廣，影響范圍極大。因此，保障數據安全不僅要重視個人數據的保護，也要擴展到對機器自動生成的、并不與具體個人直接聯系起來的數據的保護。目前，數據安全面臨的風險主要來自兩個方面：一是帶有獲利目的的外部威脅與對抗的持續升級，加之新興技術演進帶來不可預知的安全風險；二是來自內部的安全風險，即傳統安全體系存在著固有的問題。只有數據安全得到切實保障，數字經濟才可能持續健康發展。在關注數據價值的實現與增長的同時，也不可忽視數據要素價值的穩定性與可持續性。對數據要素的安全治理有必要防范靜態與動態兩個方面的風險。所謂數據靜態安全風險，主要是指數據泄露；所謂數據動態安全風險，主要是指流通交易中的安全問題。

近年來，在數據要素的安全治理方面，我國已經陸續頒布實施了《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）等法律法規，為數字經濟的發展提供了底線保障。《數據安全法》全方位地搭建了我國數據安全治理領域的基本法律框架，但《數據安全法》中規定的數據安全保護、重要數據保護、數據安全審查等制度和措施與其他相鄰法律領域，特別是《個人信息保護法》《網絡安全法》《網絡安全審查辦法》等法律法規中相關制度措施的銜接仍有待進一步明確。不過相關法律法規的出臺意味著各地方、各部門要以法律為準繩，平衡經濟發展與數據安全的關系，以科學合理、包容審慎的監管態度，積極防范與有效化解數據價值實現過程中可能出現的安全風險，在推進數據要素全面深入融合到社會經濟各領域的過程中，保障數據要素安全，使數據要素價值在安全可控、規范有序的環境中得到充分釋放。

從當前現實情況來看，在數據要素流通交易的過程中，還需進一步加強對數據要素安全和個人隱私數據的保護。數據交易中心基本上是在互聯網云端進行交易操作，面臨著數據被惡意篡改、數據泄露等諸多風險。此外，數據要素的需求方和供給方在利益驅使下，有可能會采取強制授權、過度采集等手段，對個人信息權益造成損害。因此，個人隱私保護也應當成為數據要素安全保障的一項重要內容。[19]

從國際貿易的角度來看，數據跨境流動也伴隨著較大的安全風險。數據跨境流動可能會引發用戶數據被泄露、濫用，甚至會被其他國家用于分析挖掘重要戰略信息。以某打車軟件為例，其掌握的交通大數據包含我國真實坐標的地理道路數據、道路交通流量、人員流動軌跡等重要敏感信息。其中部分數據直接涉及重要設施、敏感區域的地理位置，一旦數據跨境傳輸被境外國家掌握利用，他們運用大數據分析等高科技手段，可能對我國社會狀況進行精準刻畫，進而開展有針對性的情報收集和間諜破壞活動，危害我國數據主權和國家安全。

綜上所述，在智能化階段，數據已成為社會政治經濟發展的新動能，各類新技術、新產業的研發正是建立在海量數據的開發利用之上，“數據治理”和“數據管理”則是實現安全性和可利用性之間平衡的關鍵。[20]在此邏輯下，保障數據安全的關鍵在于能夠實現最大限度地利用數據與風險最小化之間的平衡，在數據交易、數據跨境傳輸等具體場景中，應遵守法律法規，并在此基礎上實現良好的數據保護與數據開發利用的有機統一。

推進數據要素市場化配置法治化。推進要素市場化配置的過程就是以制度或技術促進市場化交易的過程。[21]目前我國數據要素市場化配置尚處于起步階段，規模小、成長慢、制約多。數據要素價值的實現面臨著確權難、開放共享難、自由流通和交易難以及數據安全保障難等諸多問題。特別是近年來，一些大型互聯網平臺企業采取的封鎖、屏蔽、強制“二選一”等行為，究其根本是通過阻礙數據的流通和共享，來取得或者維護自身的競爭優勢，這種行為限制了數據要素的開放共享和自由流動，對數據要素交易產生了負面影響。

推進數據要素市場化配置是構建完善的數據要素交易制度的重要基礎。對數據要素進行市場化配置，離不開治理能力的現代化發展，需要政府創新治理理念與治理工具，有利于政府管理和社會治理模式的升級。通過對數據資源進行整合與篩選，暢通數據要素的流通與交易渠道，能夠緩解“信息孤島”現象，有助于數字化辦公模式的更新換代，甚至可以推動市場治理走向現代化與高效化。[22]立足于當前我國數據要素市場化配置的現實狀況，應充分認識到我國的數據要素市場尚處于起步階段，規模較小，成長速度相對緩慢，在數據確權、開放、流通、交易、監管等方面仍存在諸多瓶頸制約，[23]數據互聯互通、數據分類分級與政府公共數據開放是推進數據要素市場化配置的重要路徑，將有助于形成共建共治共享的社會治理格局。

1.數據有序有效互聯互通。如今，數據已經成為一種公認的新型生產要素，成為帶動數字經濟發展的重要“能源”，數據要素的市場化配置也已經成為我國數字經濟深化發展的重點所在。然而，企業尤其是超大型平臺企業，為獲取或維持數據優勢，通過封鎖、屏蔽等行為建立“圍墻花園”，致使大量存儲于平臺的數據要素無法實現優化配置。[24]

推進數據有序有效互聯互通，有助于消除平臺間的數據壁壘，能夠提升經濟發展的效率，促進社會資源的集成共享和創新應用，加速資本、勞動和數據等生產要素的流動和配置。數據要素的價值需要通過流通和交易來釋放，分散在政府機構、企業乃至個人手中的數據只有在流動起來的場景下，才能最充分地發揮其潛在價值。[25]因此，只有在開放有序的市場中，在市場需求的導向作用下，經受市場競爭的優勝劣汰，數據要素配置效率才能達到最優，從而進一步激發市場活力，樹立創新發展的市場秩序。只有促進數據要素合理的互聯互通，使數據要素在各網絡平臺間有序地自由流轉、整合和配置，才能最大程度地開發數據要素價值，推出更好的商品和服務。簡言之，要實現數據的社會化利用、釋放數據要素價值，就要使數據能夠在市場中流通和交易。

2021年11月，國家互聯網信息辦公室發布《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，其中第四十八條規定，提供即時通信服務的互聯網平臺運營者應當支持不同即時通信服務之間用戶數據互通。一方面，數據有序有效互聯互通能夠打破少數平臺對數據資源的壟斷。雖然數據要素一般具有非競爭性、可復制性等特性，但是平臺通過封鎖、屏蔽等行為，以及購買獨家數字版權資源等方式，也可以實現對數據要素的壟斷。通過平臺互聯互通打破數據封鎖和數據壁壘，才能使其他平臺有機會以公平合理的方式，獲取數據資源。同時，通過對數據要素進行互通與共享，還能夠更充分地優化資源配置、激活閑置資源，提高資源利用效率。

另一方面，有序有效互聯互通對數據要素市場化配置的增進，還體現在消費者用戶數據方面。因為平臺互聯互通為消費者自由選擇和切換平臺提供了保障，消費者可以基于需求，根據商品服務的價格和質量進行選擇，由此形成對平臺企業的創新激勵。平臺企業只有通過不斷創新，提供質優價廉的商品與服務，滿足消費者需求，才能真正吸引消費者，并源源不斷地獲取用戶數據資源。

總之，數據有序有效互聯互通有利于激發市場主體活力。目前，平臺經濟領域商業模式創新的資本回報率要遠遠高于核心技術創新。這種現象容易導致“重市場、輕研發”的問題。與美國、歐盟等國家相比，我國互聯網百強企業所擁有的關鍵核心技術十分有限。通過互聯互通，推動數據共享和用戶多歸屬，能夠更好地激發數據的創新潛能。雖然數據的共享可能會在短期內削弱我國“超級平臺”在數據方面的優勢，但是長期看來，中小企業的創新發展，能夠倒逼國內超級平臺加大對關鍵技術創新的研發投入，通過技術創新來穩固競爭優勢，實現平臺高質量發展。

同時，數據有序有效互聯互通還有利于建設全國統一的數據要素市場。從中長期來看，平臺企業與消費者均可從數據要素科學合理的互聯互通中獲利。當前，全國統一大市場的建設正在加快推進，在此背景下，需抓緊數據要素市場培育，充分釋放數據要素的潛在價值。應平衡數據權益與數據互通，指明平臺互聯互通的制度方向與功能定位，使相關主體能夠積極響應并推進互聯互通，促成平臺間數據的合理開放，建構良好的數據生態體系，激勵市場的競爭創新。

2.數據分類分級。在數字經濟和科技變革浪潮下，數據保護利用需求更加多元，數據流通處理場景日益復雜，傳統的“整齊劃一”數據安全保護模式力有不逮，傳統的信息安全保護范式在應對數據要素大規模流通交易場景下的新型數據安全風險方面也顯得捉襟見肘。[26]若不對數據進行科學的分類分級，會增加數據要素流通與交易的不確定性，造成買賣雙方難以對數據進行合理定價，阻礙數據要素價值的實現。因此，科學合理地做好數據要素的分類分級是構建數據要素基礎制度的必要環節。

數據分類分級是對數據要素進行市場化配置的前提條件，是促進數據要素公平有序、安全有效流通的基礎保障。所謂數據分類分級，是數據分類與數據分級的合稱。數據分類是指，根據屬性特征將數據劃分成一定的種類，將雜亂無章的數據梳理成有邏輯可循的系列集合；數據分級是指，根據一定的原則、標準、規律將數據劃分出具有層次的級別，不同級別的數據遵循各自對應級別的規則。[27]《數據安全法》第二十一條也明確對數據分類分級作出了規定，提出要根據數據在經濟社會發展中的重要程度與其所能帶來的危害程度，對數據實行分類分級保護。

數據是社會現實的映射，是對紛繁復雜的客觀世界的數字化表達。《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》將數據分為公共數據、企業數據和個人信息數據，并以此為基礎建構了數據利用的權利義務體系。公共數據、企業數據、個人信息數據是以數據生成來源為標準所進行的分類。其中，公共數據是各級政府部門、企事業單位在依法履職或提供公共服務過程中產生的數據，既可以支撐公共服務主體的公共管理活動和公共服務決策行為，同時也可以為整個社會提供公共、可重復使用的數據資源，成為重要的數據要素供給來源。企業數據是企業在生產、經營、管理過程中生成并控制的、不涉及個人信息和公共利益的業務數據，可以支撐企業智能決策，促進創新，具有明顯的經濟價值。個人信息數據是依據數據集中是否包含個人信息所進行的分類，個人信息承載著人格權益和個人信息權益，保障這些權益不受侵害是一切數據利用行為的前提。

數據分類分級保護制度的特點在于按照重要性和風險等級對數據進行區分，采取具有針對性的個性化管控措施。可以說，數據分類分級制度實現了數據安全保護理念的轉變，更新了數據安全保護范式。個性化管控措施能夠應對數據大規模流通、處理下的新型數據安全風險，平衡數據的安全保障需要與開發利用需求。對數據進行分類分級是保障數據全生命周期安全的前提條件，只有落實科學、合理的分類分級，才有可能實現數據風險管理成本與利用效益的平衡，助力數據產業的持續、健康發展。[28]應以網絡安全等級保護作為制度銜接與啟示，總結數據分類分級保護的實踐經驗，明確數據分類分級的基本理念和關鍵要素，在遵循國家安全原則、頂層設計原則、數據資產化原則、最小范圍原則的前提下，建立數據分類分級標準和相應的安全保障制度，以平衡數據安全與利用，釋放數據要素價值，促進數字經濟發展。

總之，數據分類分級是數據領域的基礎工程。只有對數據的業務歸屬和重要程度形成明確認知，才能詳實地把握數據情況，從而有針對性地采取不同策略保護和管理數據。數據分類分級有助于組織間的數據共享和開放，使數據交易更加有序。清晰的數據分類目錄可供交換雙方查閱海量復雜的數據，根據數據分級制定共享條件可以保證數據在流動或交易中的安全性。可見，數據分類分級既是數據安全治理過程中的重要環節，也是數據精細化管控的依據。

3.政府公共數據開放。數字經濟時代，政府部門在具備條件的情況下應當有序開放其掌握的公共數據資源，供社會公眾使用。開放政府數據的主旨在于支持數據創新，促進經濟繁榮。開放政府數據同時也是政府提高服務保障能力與治理能力的表現。[29]國務院在2015年印發的《促進大數據發展行動綱要》中就明確提出，要大力推動政府部門數據共享。由此可見，政府數據開放已成為數字國家發展的一項重要內容，更是推進數據要素市場建設過程中的關鍵舉措。

政府數據開放力圖實現責任政府建設與公眾賦能，為社會創造商業價值。[30]現實中，海量的政府公共數據一直處于沉睡狀態，政府公共數據開放可以促進數據要素市場建設。“十四五”規劃也提出要加強公共數據開放共享，建立健全國家公共數據資源體系，確保公共數據安全，推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用。

數據要素在能夠實現安全流通的前提下，才能真正成為我國數字經濟發展的活水之源。公共數據是數據要素的重要組成部分，數字經濟的持續健康發展離不開良好的公共數據基礎。各級政府部門掌握著規模巨大、內容豐富的信息數據資源，在保護國家機密、商業秘密及個人隱私的前提下，應當最大限度地開放數據資源，實現公共價值。[31]從國際視野來看，加快政府公共數據開放已成趨勢。各國政府為提升公共數據的資源利用率，相繼通過推進數據資源市場化配置，來促進數據的流通與交易。當然，在政府公共數據開放過程中也需同步推進數據的全生命周期安全保障工作，確保數據在各主體間有序、安全地流動。

數據要素交易權益的邏輯展開

數據要素市場化是數據基礎制度的重要實現機制，如何保障數據權益，如何配置與其相適應的法律制度，是當下亟待研究解決的問題。[32]目前，我國的數據要素交易制度仍存在一系列尚未解決的難題，集中體現為產權界定尚不明晰、缺乏統一的交易規則、數據要素權益配置的具體路徑不清晰等。在推動數據要素市場化的大背景下，唯有讓數據要素高效、有序地流轉起來，才能激活生產力，從而達成更優的社會經濟價值。[33]數據要素市場化要求在法律層面積極構建一系列基礎制度，對數據交易等問題在權益上予以充分保障，在制度上予以合理回應。

探究平衡數據權利靜態保護和數據要素動態交易激勵間沖突關系的合理路徑，是我國現階段推進數據法治必須直面的現實問題，既不能采取靜觀其變、過于放任、不加干預的消極態度，也不能采取威權主義的管制理念來過度干預。應當盡可能在權利的靜態保護和效益的動態促進之間尋求一個相對合理的平衡點，在保障合法投入收益的基礎上，推動數據要素的流通和交易。[34]因此，數據交易制度建設應在保護數據安全、推進數據要素市場化配置的關鍵基礎的前提下，明確數據產權，構建合理的數據要素權益分配制度，鼓勵對數據要素的開發利用，完善數據流通和交易制度，實現我國數字經濟的高質量發展。

明確數據要素多元權益的屬性與表現形式。當前，我國數據要素市場面臨場內交易狹小、數據壟斷、政企數據對接不暢和個人信息保護難等問題。“權屬未定，產業迷茫”更已成為目前數字經濟發展的命門，[35]明確數據產權歸屬、建立數據產權制度迫在眉睫。《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》著重指出，我國要建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。

目前，我國與數據確權相關的主要問題可以從三個方面來加以闡釋。其一，數據所有權主體不明晰。有關數據所有權的爭議主要集中在企業與個人之爭，即數據所有權應當歸屬于收集數據的企業還是應當歸屬于產生數據的個人。若將數據所有權界定給個人，可能會導致較高的流通與交易成本，從而影響數據資源的優化配置；若將其界定給收集數據的企業，一方面可能導致“大數據殺熟”“二選一”等數據壟斷行為，另一方面容易侵犯個人隱私。其二，數據交易的合法性不確定。數據持有者不確定自身是否有權從事數據交易活動，導致交易意愿不強。其三，數據產權缺乏法律規定。我國尚未出臺權威的數據產權法，這就預示著數據交易活動的適法性風險，不利于提振數據交易主體的信心。

若要激活數據要素的流通與交易，必須明晰數據產權。需建立數據要素確權體系，明確可交易數據的范圍。可從數據作為生產要素的角度出發，以保障個人數據權益不被侵犯為底線，明確數據所有權、使用權和收益權等相關權利。在確權的基礎上，合理分配數據要素權益，激勵數據價值增值的最大化。

首先，根據交易角色來確定數據權利歸屬。數據要素不同于傳統的生產要素，其具有無形性，不能通過占有或登記的方式彰顯其所有權。按照我國民法原理，數據產權應以權利的起點為原點，以確定誰控制數據、誰有權接入數據、誰有權交易數據和誰有權分配數據價值為核心。[36]在數據交易過程中，應根據個體、企業以及政府扮演者的不同角色，明確個人和數據交易主體的數據所有權、使用權和收益權等數據權利。

其次，合理分配數據要素生產過程中各參與主體的權益。一個完整的產權理論應當包括從生產到分配的全部環節，無論是對展示性數據進行確權以及賦予數據主體攜帶權，還是單純保護數字架構，都不能很好地解決用戶從自身活動中獲益或者集合性價值在平臺和用戶之間公平分配的問題。[37]為了確保數據安全和交易秩序穩定，需要尊重各參與主體所擁有的分配權利，推動完善適用于不同主體多元共治的治理體系，明確不同類型數據的權責主體，完善不同場景下數據的使用規則，對于不適于流通交易的數據，制定合理的開放和保密準則。在過程中充分調動和發掘傳統社會網絡和實踐中的治理要素與保障機制，使社會主體積極參與數據要素市場化建設。

再次，保障個人數據權益不被侵犯。厘清個人數據中存在的值得法律保護的個人利益，是準確定位個人數據保護立法的目的基礎。[38]個人數據既區別于個人信息又與個人信息具有緊密聯系。個人數據屬于財產權范疇，個人信息則基于個人隱私和人格權意義而受到保護。但是，通過注冊使用各種APP，個人信息就可能轉化成個人數據。[39]基于個人信息的隱私權保護屬性，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在總則部分第一百一十一條規定，“自然人的個人信息受法律保護”，另外在第六章“隱私權和個人信息保護”中專門對個人信息保護作了規定。《個人信息保護法》也對個人信息權益保護作出了規定，在數據要素市場化建設中保障個人數據權益尤為重要。

此外，還需關注數據生產鏈與交易鏈中的數據增值。在我國整體經濟結構從要素投入增長向要素效率增長轉型的宏觀背景下，數據的增值性利用成為了激發此種要素價值潛力的關鍵機制。因此，必須在立法層面厘清數據增值性利用的權利基礎，依循法律邏輯構建數據增值性利用制度，對不同主體的合法利益訴求作出妥善安排，從而達致數據“流動自主有序、配置高效公平”的理想效果。[40]

構建合理的數據多元權益配置法律制度。數據權益配置是數據要素價值實現的關鍵環節，對推動數據交易制度落地、促進數據要素市場化發展都有著重要影響。數據生產要素的流動能夠帶來巨大的經濟價值，意味著數據要素面臨二次分配的問題，這就需要形成較為清晰、合理、高效的數據要素配置框架和規則體系，明確數據要素市場中不同主體的數據權益。[41]我國《民法典》第一百二十七條明確了數據的財產性質；《數據安全法》第八條也規定，開展數據處理活動不得損害個人、組織的合法權益；但二者仍未對數據的權屬問題給出明確的答案。當前，數據權屬及其權益分配規則不清，已成為掣肘數字經濟發展的最大制度障礙。[42]

近年來，我國從政策層面高度關注數據權益配置。2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要“研究根據數據性質完善產權性質”。2020年5月，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出要加快培育發展數據要素市場，完善數據權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施。2021年3月，“十四五”規劃也提出了“數據資源產權”“數據產權交易”等關鍵議題。

為進一步平衡數據權益，應在明晰平臺互聯互通、數據分類分級、政府公共數據開放等基礎制度的前提下，構建合理、共贏、協調的數據權配置制度框架。數據權屬制度只是促進數據產品迭代更新、數據服務精準融合、數據產業健康持續的治理“鈍器”，只有把數據權屬與數據采集、數據共享、數據流動、數據安全結合起來考慮，相關政策建議才有可行的依據。[43]

第一，堅持以市場為主導，以政府監管為輔的原則，實現有為政府與有效市場的良好結合。建設數據要素交易市場，應充分發揮市場配置數據資源的決定性作用。大數據產業市場規模龐大，需要緊跟數據要素資源發展趨勢，優先發展數據要素產業，將數據要素資源使用過程映射到大數據產品在企業、市場、公眾之間的生產、流通、消費過程中，形成大數據產業先行的產業鏈格局，不斷推動數據要素資源相關產業鏈的升級再造。[44]相關部門需要建立明確的數據要素交易規則與監管制度，糾正交易過程中的不正當行為，并在此基礎上推進買賣雙方的公平交易，不斷提升數據流通效率。

第二，堅持數據要素開放共享，強化競爭監管，以便民利民為數據要素市場化的發展目標。數據作為生產要素，容易引致壟斷現象，掌握系爭數據可能達到強化抑或阻礙市場競爭的雙刃效果，數據的收集、處理、利用等環節會相互作用和反饋循環，從而對市場競爭產生疊加、聚合影響力。[45]因此，建設數據要素交易制度，構建合理的數據權益配置制度，需要加快建立各主體之間數據開放、共享、交換機制，強化《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律法規的規制效力和社會效果，加速推動各級各部門落實權力清單、責任清單、負面清單制度，提升公眾獲得感。

第三，實施數據分類施策，制定數據要素交易制度統一規范。應將數據分為個人數據、企業數據、政務數據等，并在此基礎上，對數據要素實施分級安全保護措施，統一數據規范管理制度。在各類應用場景中，設置政府開放數據以及社會數據的安全防護級別，不斷豐富數據衍生產品數量。只有從數據交易的現實需求入手，找準數據交易場所的功能定位，探明數據交易場所的運行機理和法律制度需求，系統構建和完善數據交易場所的信任機制、交易機制、治理機制，才能切實發揮數據交易場所對數據流通利用的促進和支持作用，把握數字經濟時代的發展紅利。[46]

完善數據要素交易糾紛解決機制與方法。隨著數據要素逐漸融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，數據要素在市場中的交易頻率越來越高，數據要素交易市場新業務層出不窮，交易過程中出現的糾紛也不斷增加，并呈現出專業性高、涉眾性強、類型多樣、情況復雜等特征。面對嚴重的糾紛，數據交易參與人或選擇通過訴訟方式解決，或選擇放棄維護自己的權利，使得交易過程中所產生的糾紛無法得到完全解決。因此，在加強數據交易標準建設的同時，亟需從完善制度規則等方面入手進一步完善數據要素糾紛解決機制。如何在處理交易糾紛時避免訴訟方式帶來的問題且使其具有高效和快捷等優勢，如何保障多元主體在數據交易市場的合法權益，是完善數據要素交易糾紛解決機制的關鍵。

第一，及時建立健全數據交易安全制度體系，制定數據交易中的隱私保護和安全審查制度，重點加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的隱私與安全保護。與此同時，進一步完善平臺類企業數據管理制度，制定平臺企業在數據遷移、交易和處置等方面的制度規則，建立規范有序、包容審慎的數據要素生態體系，從源頭上遏制數據交易糾紛的發生。

第二，構建糾紛多元化解決機制，充分發揮政府、企業、社會組織等各參與主體的積極性、主動性。縱觀數據要素交易市場中的絕大部分消費者，其在經濟實力、專業知識、對法律法規的了解程度等方面往往處于弱勢，風險識別和自我保護能力不強；當合法權益受到損害時，面臨維權意愿不高、維權能力不足、獲賠難等諸多困境。面對日益增長、日益復雜的權益救濟需求，僅依靠監管部門的力量遠遠不夠。因此，只有整合監管部門、司法機關、自律組織、市場主體等社會各界力量，構建糾紛多元化解決機制，強化訴訟與非訴機制之間、各類糾紛解決機構之間的協調配合，充分發揮各種機制、各類機構的優勢，才能更好、更有效地保護各方主體的合法權益。首先，政府應從完善法律法規、優化制度設計入手，對特定行業、產品和服務的數據交易全程實施社會監督，督促企業在數據產品交易服務時提高安全意識，依據法律法規和行業數據標準進行安全交易，提升數據交易的安全可信度。其次，企業應積極承擔數據交易的社會責任，在數據安全基礎設施建設、日常管理、技術研發等方面積極發揮作用，把握數據交易的關鍵環節。最后，社會組織作為生態體系中的重要一環，應在數據交易的合規公證、安全審計、算法審查、監測預警、風險評估和人才培養等方面發揮重要作用。

第三，加強科技創新能力，運用新型智能技術，有效破解數據流通中的數據安全等糾紛問題。譬如充分運用區塊鏈、隱私計算等技術，從隱私保護技術、安防監管方面進行化解，有效管控數據計算價值使用的目的和方式，實現數據使用的事前評估和持續監督相結合、風險自評估與安全監督相結合，保障數據使用的安全性與合法性，破解數據濫用、隱私泄露、用戶歧視等問題。依托大數據技術建立健全違法線索線上發現、流轉、調查處理等機制，提升糾紛解決效率，實現數據交易糾紛解決機制智能化。

結語

綜上所述，要構建數據要素交易制度，首先需要把握數據要素交易的關鍵基礎。數據產權界定不清晰、數據權益配置制度不完備是數據要素交易制度順利施行的“攔路虎”，亟待法律予以回應。在數據交易過程中保障數據安全，保護個人隱私，在數據跨境交易過程中維護國家安全。同時，應從數據互聯互通、數據分類分級、政府公共數據開放三個方面推動數據要素市場化配置，以數據要素權益的確認、實現及保護為主線和抓手，來推動數據要素交易制度的構建與完善，提升數據要素的利用效率，充分釋放數據要素價值，促進數字經濟的高質量發展。

（本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”和南開大學文科發展基金科學研究類青年項目“服務保障數字經濟健康發展司法案例研究”的階段性成果，項目編號分別為：19JJD820009、ZB22BZ0327）

注釋

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責 編∕陳璐穎