高校采購組織機構(gòu)設置模式優(yōu)化研究

丁曉

摘?要：科學合理設置采購組織機構(gòu)，是高校防范廉政風險、提高采購效率的重要保障。本文通過分析部分高校采購組織機構(gòu)設置中存在的主要問題，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范要求和高校工作實際，提出優(yōu)化采購組織機構(gòu)設置的對策建議。

關(guān)鍵詞：高校采購；組織機構(gòu)設置；策略

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.09.047

采購是保障高校教學、科研工作順利開展的有效手段。作為高校管理系統(tǒng)的重要組成內(nèi)容，采購管理不僅是戰(zhàn)略管理的有機部分，也是高校廉政建設把控的關(guān)鍵點，是加強內(nèi)部控制建設的主要環(huán)節(jié)之一。因此，科學合理設置采購組織機構(gòu)，是高校防范廉政風險、提高采購效率的重要保障。但在具體實踐中，部分高校的采購組織機構(gòu)設置不合理現(xiàn)象較為普遍，有的甚至違反了內(nèi)控規(guī)范相關(guān)要求。本文通過分析部分高校采購組織機構(gòu)設置中存在的主要問題，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范要求和高校工作實際，提出優(yōu)化采購組織機構(gòu)設置的對策建議。

1?高校現(xiàn)行采購組織機構(gòu)設置主要模式

本文隨機選擇了全國31個省市自治區(qū)的96所高校，其中35所為教育部工信部直屬高校，61所為省屬及地方高校。通過查閱相關(guān)高校門戶網(wǎng)站、分析采購管理制度，從采購管理實施機構(gòu)是否獨立、采購管理與采購行為是否分離兩個層面進行了梳理，大體上可以將高校采購組織機構(gòu)設置模式概括為三大類型。

1.1?職能整合型

該類型把采購部門掛靠或者合署于相關(guān)職能部門，負責本校采購管理工作。共52所，占本文調(diào)查高校總數(shù)的54.17%。其中部屬高校10所，省屬及地方高校42所。

在掛靠或者合署的職能部門中，多為資產(chǎn)、財務、后勤、設備、實驗室管理等部門。掛靠或合署資產(chǎn)及相關(guān)部門的最多，共36所，占此類型總數(shù)的70.59%；其次為財務部門，有9所，占17.31%。部屬高校與省屬及地方高校差異明顯，10所部屬高校中，有6所高校把采購部門掛靠在財務處；42所省屬及地方高校中，僅有3所高校掛靠在財務處。

在內(nèi)設機構(gòu)及管理方面，14所高校未設立招標采購中心、采購管理辦公室等內(nèi)部科室，而是直接沿用相關(guān)職能部門名稱，占此類高校總數(shù)的27.45%；15所高校未成立“采購工作領導小組”等領導機構(gòu)，占此類高校總數(shù)的29.41%；3所高校未制定綜合性采購管理辦法。

1.2?獨立設置型

該類型獨立設置采購部門，負責全校采購管理以及政府分散采購和學校集中采購的組織實施。共33所，占本文調(diào)查高校總數(shù)的34.38%。其中部屬高校23所，省屬及地方高校10所。

該類型與高校采購資金多少、采購規(guī)模大小密切相關(guān)。高校預算經(jīng)費越多、采購規(guī)模越大，采購部門獨立設置的可能性也越大。一般情況下，部屬高校預算經(jīng)費要多于省屬及地方高校，因此該類型中部屬高校要遠多于省屬及地方高校，占69.70%，而在職能整合型中，部屬高校僅占19.23%。

在機構(gòu)性質(zhì)及內(nèi)部機制方面，33所高校中有22所把采購部門確定為職能部門，7所確定為直屬單位，4所確定為教輔機構(gòu)；所有高校均成立了采購工作領導小組，并將領導小組辦公室設在采購部門；均制定了學校采購管理辦法，有29所在2018年以后進行了修訂，占此類高校總數(shù)的87.88%。這也反映了高校對采購工作的重視程度。

1.3?管采分離型

少數(shù)高校把采購部門拆分成采購管理機構(gòu)和采購實施機構(gòu)，分別負責采購的管理監(jiān)督和具體實施。共有11所，占本文調(diào)查高校總數(shù)的11.46%，主要集中在浙江、福建等省份。其中部屬高校2所，省屬及地方高校9所。

采購管理機構(gòu)基本為采購管理辦公室，掛靠或合署在財務、資產(chǎn)管理等職能部門，同時承擔學校采購工作領導小組辦公室職能。11所高校中，掛靠或合署在財務部門的6所，在資產(chǎn)管理部門的5所。采購實施機構(gòu)一般為采購中心或招標采購中心，有3所高校獨立設置；有7所掛靠或合署在其他職能部門，其中5所掛靠或合署的職能部門與采購管理辦公室一致；另有1所高校采用領導小組下設專項工作小組的方式，未設立招標采購中心等機構(gòu)。

采用該類型的高校目前相對較少，主要集中在浙江、福建等省份。而且采購管理辦公室與采購中心掛靠合署在同一職能部門的，嚴格意義上還是屬于獨立設置模式。顯然，該模式尚處于探索階段。

2?高校現(xiàn)行采購組織機構(gòu)設置模式的問題分析

上述三種采購組織機構(gòu)設置類型，未充分考慮到高校采購工作所具有的項目類別多、資金來源廣、采購規(guī)模大、政策性專業(yè)性強等特點，將其等同于一般高校其他機構(gòu)，從而導致了廉政風險增加、工作效率低下等一系列問題的產(chǎn)生。

（1）職能整合型——采購工作與其它業(yè)務緊密交叉，存在采購管理弱化、服務效率低下、廉政風險增大等問題。

把采購組織機構(gòu)掛靠合署其他職能部門，部門間權(quán)責界定模糊且相互協(xié)調(diào)存在困難，采購往往成為某一部門的“副業(yè)”，使得工作弱化、效率低下。同時，采購部門掛靠合署于國資、財務、后勤等職能部門，導致部門權(quán)力過于集中，同一部門對所采購的項目既管理又執(zhí)行，很難保證其客觀性和公正性，無法建立不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督的工作體系，不符合內(nèi)控規(guī)范要求，不僅管理難度加大，伴隨的廉政風險也相應增大。

（2）獨立設置型——采購管理和采購行為未完全分離，不利于建立相互制約、相互監(jiān)督的工作機制，容易滋生腐敗。

相比上一種類型，此類型很大程度上解決了不同部門職責不清、工作效率低下、不相容崗位未分離等問題，但沒有遵循“采購”和“管理”分離原則，采購部門既要負責全校采購管理，又要承擔學校統(tǒng)一采購的組織實施，依然同時扮演著“裁判員”和“運動員”角色，因此無法建立相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部工作機制，采購過程容易滋生腐敗問題。隨著高等教育事業(yè)發(fā)展，高校采購規(guī)模也越來越大，這一問題會愈加凸顯。

（3）管采分離型——大多數(shù)未真正實現(xiàn)“管采分離”，本質(zhì)上還是前述兩種類型，相關(guān)問題依然存在。

該類型尚處于探索起步階段，本文調(diào)查的96所高校中，僅有3所高校獨立設置了采購中心。雖然也有少數(shù)高校分設了采管辦和采購中心，但基本上掛靠或合署在其他職能部門，且兩者多數(shù)掛靠或合署在同一部門，不可避免地存在采管辦人員直接參與具體實操性事務等現(xiàn)象，導致監(jiān)督管理職能弱化。因此，大多數(shù)高校并未真正實現(xiàn)“管采分離”，本質(zhì)上還是屬于前述兩種模式，相關(guān)問題依然存在。

3?優(yōu)化高校采購組織機構(gòu)設置的建議

高校采購組織機構(gòu)有廣義和狹義之分，前者包含了領導決策機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督檢查機構(gòu)等，后者主要指管理執(zhí)行機構(gòu)。本文主要分析狹義的高校采購組織機構(gòu)。

3.1?高校采購組織機構(gòu)設置的基本原則

科學規(guī)范的采購組織機構(gòu)，既要符合內(nèi)控規(guī)范要求，也能滿足采購工作實際需求。高校在設置采購組織機構(gòu)時，要綜合考慮這兩方面因素。

在內(nèi)控規(guī)范要求上，教育行政部門的文件最具有直接指導意義。一是教育部的文件規(guī)定，如教育部辦公廳《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號）第8號-采購管理第四條規(guī)定，“高校應當設置專門的采購管理機構(gòu)或明確歸口管理部門，統(tǒng)一管理學校的采購業(yè)務活動”。二是地方教育行政部門的文件要求，如安徽省教育廳印發(fā)了《安徽省省屬高校采購管理暫行辦法》（皖教秘審[2021]4號），規(guī)定省屬高校采購工作應實行“統(tǒng)一領導、歸口管理、管采分離、分級采購”的管理體系，建立“分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)”的工作機制，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督之間分工負責、相互協(xié)調(diào)。

在高校采購工作現(xiàn)狀上，隨著我國高等教育事業(yè)發(fā)展，教育經(jīng)費投入在持續(xù)增加；同時，隨著“放管服”政策改革力度的加大，高校采購需求中屬于政府集中采購的項目會越來越少，而學校自主采購（或委托第三方招標代理機構(gòu)）的采購數(shù)量會越來越多。這樣的雙重疊加之下，高校采購規(guī)模會不斷增大。因此，雖然通過明確統(tǒng)一歸口管理部門負責采購管理活動也能符合高校內(nèi)控規(guī)范要求，卻無法滿足高校采購日益增長的發(fā)展需求。而且，采購管理執(zhí)行機構(gòu)往往承擔采購領導小組辦公室職責，有部分“決策機構(gòu)”職能，因此，將管理和執(zhí)行職能進行分離也成了必然選擇。

綜上所述，“獨立設置、管采分離”是高校采購組織機構(gòu)設置必須遵循的基本原則。

3.2?高校采購組織機構(gòu)設置的具體建議

（1）將采購管理和執(zhí)行職能分離，分別設置管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。管理機構(gòu)為采購工作歸口管理部門，并承擔采購領導小組辦公室職能，負責采購相關(guān)制度建設、采購計劃審批、監(jiān)督檢查等工作，重點強化監(jiān)督管理職能；執(zhí)行機構(gòu)為采購工作具體實施部門，負責采購文件審核、公告發(fā)布、合同審核、驗收履約等學校集中采購實施管理、自行采購指導等工作，重點強化業(yè)務規(guī)范與服務職能。

（2）采購管理機構(gòu)可以與其他職能部門合署。結(jié)合高校機構(gòu)精簡、強化相關(guān)工作協(xié)調(diào)性等實際情況，可以通過合署方式設置采購管理機構(gòu)。宜選擇與負有采購監(jiān)督責任的財務、資產(chǎn)等部門合署，便于加強采購與財務管理、資產(chǎn)管理等工作的協(xié)調(diào)性，并在內(nèi)部實現(xiàn)崗位、人員的獨立；不宜與后勤、設備等有較大采購需求的部門合署，以免疊加采購審批等職能后增加廉潔風險。同時，兩者關(guān)系上應是“合署”，而非“掛靠”“合并”等，以保持采購管理機構(gòu)的相對獨立性。

（3）獨立設置采購執(zhí)行機構(gòu)，并合理確定機構(gòu)性質(zhì)。特別要把握機構(gòu)的性質(zhì)定位。采購管理機構(gòu)與采購執(zhí)行機構(gòu)在工作內(nèi)容上有“管理與被管理”的關(guān)系，而高校一般將采購管理機構(gòu)確定為行政管理部門，因此，采購執(zhí)行機構(gòu)宜定位為“直屬單位”或“教輔機構(gòu)”。

（4）合理確定機構(gòu)名稱。機構(gòu)名稱應當體現(xiàn)所承擔的主要職責，并做到簡練、明了。采購管理機構(gòu)可以命名為采購管理辦公室、招標與采購管理辦公室等，采購執(zhí)行機構(gòu)可以命名為采購中心、招標與采購中心等。

4?結(jié)論

高校采購組織機構(gòu)設置是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，需要隨著內(nèi)控規(guī)范要求和高校事業(yè)發(fā)展的變化而進行動態(tài)調(diào)整。因此高校采購組織機構(gòu)設置是一項需要長期研究的工作。在目前情況下，高校遵循“獨立設置、管采分離”原則設置采購組織機構(gòu)，有利于理清采購管理部門和執(zhí)行部門的工作職能，優(yōu)化工作流程，配合采購管理信息化系統(tǒng)，從而規(guī)范高效實施各類采購活動，保障學校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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