非政府組織參與公共危機管理問題研究

趙昕 劉倩伶

摘?要：公共危機管理是在公共危機發(fā)生時維持和保證社會秩序的重要手段。近年來，隨著公共危機管理體制的轉變、協(xié)同治理的不斷發(fā)展，非政府組織（NGO）在公共危機管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，非政府組織（NGO）參與公共危機管理卻面臨著重重困境。對非政府組織（NGO）參與公共危機管理問題進行研究有助于非政府組織（NGO）在公共危機管理中積極性的發(fā)揮以及公共危機管理的發(fā)展。

關鍵詞：非政府組織；公共危機管理；協(xié)同治理

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.031

國內外公共危機管理的實踐證明，非政府組織（NGO）能夠在公共危機管理當中發(fā)揮不同于政府的積極性且非政府組織（NGO）參與公共危機管理具有其優(yōu)越性。

在我們國家，有NGO的身影出現(xiàn)在公共危機的管理當中，NGO起到了一定的作用。但是，NGO參與公共危機管理卻因內外部多種因素而陷入困境。在公共危機管理機制改革和協(xié)同治理的背景之下，非政府組織（NGO）如何突破困境、更好地參與公共危機管理成為了一個十分重要的問題。

1?現(xiàn)實呼喚非政府組織（NGO）參與公共危機管理

1.1?非政府組織（NGO）內部條件

非政府組織（NGO）內部的條件呼喚其參與公共危機管理，這主要體現(xiàn)在NGO自身的優(yōu)越性以及其參與公共危機管理意識兩大方面。

一方面，非政府組織（NGO）由于其屬性以及不同于政府的特殊性，在公共危機管理當中有著貼近民眾、反應迅速、資源豐富等獨特優(yōu)勢。因為NGO是從民間來的，所以NGO也比政府更親民，更能體會到老百姓真正的利益訴求。在公共危機管理當中，非政府組織（NGO）能夠更加有效地與民眾進行溝通，能夠更好地處理公共危機事件當中的矛盾和沖突。此外，非政府組織（NGO）能夠更好地組織和動員群眾參與到公共危機管理當中來，能夠更好地調動社會的積極性。

非政府組織（NGO）由于自身系統(tǒng)相比較而言較為簡單，在面對公共危機事件時，能夠對公共危機事件更快地作出反應和行動。非政府組織（NGO）由于組織成員來源的多樣性，其擁有的資源也較為豐富和多樣。豐富多樣的資源讓NGO在公共危機處理中更好地扮演了它的角色。

另一方面，NGO對公共危機管理的參與意識在增強。“市場失靈”使得非政府組織（NGO）越來越多地參與到社會治理當中，社會的需求使得非政府組織（NGO）不斷參與到公共危機管理當中。近年來，尤其是疫情以來，非政府組織（NGO）參與公共危機管理的重要性有了更加深刻的理解，參與公共危機管理的意識逐漸增強。

1.2?非政府組織（NGO）外部條件

NGO參與公共危機管理的外部條件日趨成熟，這既是隨著公共危機管理體制的變化、協(xié)同治理的發(fā)展、信息技術的發(fā)展而產生，也是社會對NGO參與危機管理的一種呼喚。

我國在公共危機管理方面，一系列法規(guī)和制度相繼出臺。我國長期以來的公共危機管理都是以政府為主導，政府往往包攬了處理公共危機事件的絕大部分環(huán)節(jié)。隨著公共危機管理實踐的進行以及多元治理的發(fā)展，政府之外的力量逐漸凸顯。一份名為《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》的出臺，就是對這一現(xiàn)實的一種回應。在這份意見中，公共危機管理的主體由單一政府轉變?yōu)槎嘣獏⑴c，包括政府、企業(yè)、NGO和公眾等。公共危機管理體制轉型的必然要求是NGO的參與，而推動NGO更好地參與到公共危機管理中，則是NGO轉型的題中應有之義。

協(xié)同治理理論是從協(xié)同理論和治理理論中誕生出來的，是治理理論中不可分割的一部分。

協(xié)同治理強調治理過程中不同主體的協(xié)同。由于不同主體在治理當中有著不同的優(yōu)勢，將不同主體的力量協(xié)調起來從而達到治理目標是協(xié)同治理的要求。在公共危機管理中，協(xié)同治理要求在公共危機管理過程中，不同的主體都要參與進來。在協(xié)同治理的大背景下，NGO參與其中是公共危機管理中的重要一環(huán)。

NGO參與公共危機管理的一個重要依托，就是信息技術的發(fā)展。一方面，信息技術的發(fā)展提供了必要的信息，讓NGO參與到公共危機的管理中來。信息封閉是過去信息不夠發(fā)達的時期的狀態(tài)。由于掌握的信息不足，NGO即使要參與公共危機處理工作，也不可能如愿以償。

隨著信息技術的發(fā)展，非政府組織（NGO）能夠通過互聯(lián)網迅速地了解公共危機的發(fā)生并作出反應。另一方面，信息技術的發(fā)展提供了更多的途徑讓NGO參與到公共危機的治理中來。非政府組織（NGO）能夠通過互聯(lián)網進行公共危機的預防與宣傳、進行公共危機的相關數(shù)據分析等。

2?非政府組織（NGO）參與公共危機管理的困境

2.1?非政府組織（NGO）內在困境

非政府組織（NGO）參與公共危機管理的內在困境主要涉及運行機制與管理制度、總體數(shù)量、參與領域、資源與資金、工作人員、合作等方面。

具體來說，內在困境主要是運行機制與管理制度不夠完善、非政府組織（NGO）總體數(shù)量較少、非政府組織（NGO）參與公共危機管理的領域有限、非政府組織（NGO）資源和資金缺乏、非政府組織（NGO）工作人員綜合素質有待提高、非政府組織（NGO）之間合作交流缺乏。

中國的NGO組織目前的運作機制和管理體系還不是很完善。非政府組織（NGO）由于專業(yè)性不足，其運行往往較為混亂，人員分工與管理亦存在許多的問題。

中國的NGO組織總體數(shù)量較少，處理公共危機事務，能夠參與的NGO組織數(shù)量也不多。而從小區(qū)域來看，NGO在特定區(qū)域出現(xiàn)的數(shù)量也比較小。既然如此，參與公共危機管理對于NGO來說，壓力就更大了。

非政府組織（NGO）能夠參與管理的領域往往與自身的定位、人員、資源等有著很大的聯(lián)系。NGO介入公共危機管理的領域，往往因為自身條件所限而顯得十分有限。公共危機管理涉及的領域十分廣泛，涉及危機事件預防、宣傳和處置的方方面面。目前，NGO參與的公共危機管理往往是某些環(huán)節(jié)，它涉及的領域并不是公共危機處理的所有環(huán)節(jié)。

在資源方面，受非政府組織（NGO）性質影響，非政府組織（NGO）的資源很大程度上來源于內部成員，因此，非政府組織（NGO）的資源往往是有限的。在經費上，我國民間組織在經費上大多還是依靠政府財政撥款，民間組織本身并無源源不斷的經費來源。政府財政對NGO組織的支持，往往只能維持其基本的運轉。NGO內部的財務管理能力一般都比較差。資源、資金上的匱乏，讓希望參與公共危機管理的NGO們力不從心。

非政府組織（NGO）具有一定志愿特征，組織內大部分工作人員是出于志愿而參與到非政府組織（NGO）的相關工作，因而組織的專業(yè)性總體上來說不足。此外，非政府組織（NGO）還存在著人員培訓欠缺的問題。NGO人員的非專業(yè)性和缺乏對人員的培訓，使得他們在公共危機處理的參與上出現(xiàn)了問題。

危機管理，溝通協(xié)作不可獲取。但是，國內的NGO大多都有自己參與的公共危機管理工作。國內NGO與國外NGO更少交流與合作。在多元合作治理的局面之下，非政府組織（NGO）之間合作交流的缺乏對非政府組織（NGO）參與公共危機管理帶來許多的負面影響。

2.2?非政府組織（NGO）外在困境

非政府組織（NGO）所面臨的外在困境主要在于相關法律體系不夠健全以及不同主體的責任不夠明晰這兩個方面。

NGO參與處理公共危機的相關法律體系尚不健全。一方面，NGO參與公共危機管理的合法性還沒有在法律層面得到體現(xiàn)。NGO作為公共危機管理的參與者，其主體性需要從法律上得到認可。如若其主體性在法律上得不到認可，那么它的參與活動將大大受限。另一方面，對于NGO的規(guī)范，法律上并沒有對其加以規(guī)范。參與公共危機管理的NGO需要得到規(guī)范。對于NGO的監(jiān)督，要貫穿其活動始終。在非政府組織（NGO）參與公共危機管理的過程前、中、后階段皆應有監(jiān)管存在。但是，對NGO參與公共危機管理的監(jiān)管并沒有體現(xiàn)在法律層面。

此外，多元主體參與帶來好處的同時，也帶來了不同主體之間責任劃分不明晰的問題。多元主體共同參與，需要對不同的主體進行明確的責任劃分。各主體應當依照責任劃分開展活動，履行各自的職能并且擔負起應有的責任。在面臨問題時，應當誰負責、誰解決，而非因為責任劃分不清晰而互相推諉。

3?非政府組織（NGO）參與公共危機管理的路徑

3.1?政府為非政府組織（NGO）參與公共危機管理創(chuàng)造良好環(huán)境

非政府組織（NGO）需要政府創(chuàng)造良好的環(huán)境來參與公共危機管理。為促進更多的NGO更好地參與到危機管理，政府應當在法律制度、公共危機管理體制、資源資金、權力責任等方面發(fā)揮作用。具體而言，政府應建立健全NGO參與公共危機管理的法律體系，在公共危機管理中不斷完善機制，在公共危機管理中支持NGO參與，明確各個主體的權責。

非政府組織（NGO）在沒有相關法律明確其地位以及權利義務的情況下，會存在諸多問題。一方面，NGO參與公共危機管理的地位并未得到規(guī)定，NGO參與公共危機管理會被質疑其資質來自自身以及公眾等各個方面。另一方面，NGO參與公共危機管理的權利與義務，則存在著不清晰的認識問題。基于這樣的現(xiàn)狀，政府應通過立法形式明確NGO參與公共危機管理的主體地位，對NGO參與公共危機管理的相關權利和義務進行規(guī)范。

公共危機管理機制的完善能夠進一步明確參與模式，使非政府組織（NGO）的參與方式、參與途徑更加清晰。政府要不斷完善公共危機管理機制，推動非政府組織（NGO）參與到公共危機的管理中。

NGO參與公共危機管理的動力不足，參與的過程中也因為缺乏資金和資源等問題出現(xiàn)了很多問題。為解決非政府組織（NGO）因資金、資源不足而難以參與到公共危機管理中去的問題，在資金方面，政府應當公平地給予非政府組織（NGO）資金和資源，在技術方面，政府可以通過政策促進技術型人才流動至非政府組織（NGO）內。

協(xié)同治理之下，公共危機管理的參與主體越來越多。政府應促進非政府組織（NGO）更好地參與公共危機管理，在公共危機管理中明確各個主體的責任和責任。一方面，政府應明確各類主體在公共危機管理中的權利。政府應賦予NGO權利，使其擁有部分公共危機管理相關權利并區(qū)分NGO與其他主體的權利以促進NGO參與公共危機管理。另一方面，政府應該劃分所有參與處理公共危機的主體的責任。清楚明晰的責任劃分是責任履行和認定的基礎。政府應當在各個主體參與到公共危機管理之前，將各個主體的責任劃分清楚，以便于在公共危機管理的過程當中促進各個主體履行責任和承擔責任。

3.2?非政府組織（NGO）自身為參與公共危機管理奠定基礎

非政府組織（NGO）作為公共危機管理活動的參與主體，應當積極為參與活動奠定良好基礎。主要路徑包括完善運行機制和管理體制、拓展參與公共危機管理領域、做好資源和資金的管理、提升人員綜合素質、對外加強合作與交流等。

在NGO參與公共危機管理的過程中，NGO的運行機制、管理制度等方面的缺失都有一定的體現(xiàn)。NGO在運作機制和管理制度上的缺失，使其參與公共危機處理工作受到阻礙。所以NGO本身應該把它內部的運作機制、管理體系完善起來。NGO內部運作流程要不斷優(yōu)化，運作效率要不斷提高；要強化資源管理，提升效益。

NGO應該主動出擊，擴大公共危機處理的參與面，因為目前來說這是有限的。一方面，非政府組織（NGO）應當主動關注公共危機管理的各個領域，增進對更多領域的了解，并積極參與到各個領域當中去。另一方面，而NGO則更多的應該在自身的資源、技術等方面有所準備。為擴大公共危機管理的參與領域，非政府組織（NGO）需要做好相應領域所需要的資源、技術等。

NGO參與公共危機管理，資源和資金的缺乏是一個很大的障礙。在政府為非政府組織（NGO）提供資源、資金的同時，非政府組織（NGO）自身也應當不斷努力，加強對資金、資源的管理，提高資源、資金利用度。在經費上，NGO要不斷加強對自己的資金管理。NGO不能光靠政府的資金支持，所以，自己理財也很重要。在資源方面，NGO要做好分類、清理各類資源等工作，以參與公共危機管理。

NGO要把提高內部人員整體素質作為工作重點。在人員的招募、培訓、管理等各個過程當中都要以提高人員綜合素質為目標。在人員的招募上，NGO對人員的招募要嚴格執(zhí)行。在流程上應當注重規(guī)范性，在人員選擇上應當注重綜合素質。在人員的培訓方面，非政府組織（NGO）應當做好不同階段的人員培訓。非政府組織（NGO）應當避免出現(xiàn)內部人員對于組織職責不清晰、對于自身工作不理解等情況的發(fā)生。在人員的管理方面，非政府組織（NGO）應當注重內部人員管理的有效性。NGO的人員流動往往比較大，因為它有一定的志愿者性質。通過有效的人員管理，促進人員綜合素質的提高，對于NGO來說十分必要。

信息共享，經驗借鑒，往往是合作交流的過程。NGO在外部加強合作與交流，對其參與公共危機處理有好處。協(xié)同治理之下，非政府組織（NGO）作為公共危機管理的參與主體之一，需要不斷加強與其他主體之間的交流與合作，共同實現(xiàn)公共危機管理的目標。NGO要與外界加強合作與溝通。不管是國內的NGO和NGO，還是國外的NGO和政府、企業(yè)等都應該加強合作，加強交流。

3.3?社會認可非政府組織（NGO）參與公共危機管理

社會的認可對于參與公共危機管理的非政府組織（NGO）而言具有重要影響。對參與公共危機管理的NGO組織來說，社會認同度高是有很大好處的。

社會公眾對NGO組織參與公益危機管理的認可，對NGO組織參與其中意義重大。NGO參與公共危機處理需要得到絕大多數(shù)人的贊同和擁護。NGO參與公共危機管理，在缺乏公眾認可和支持的情況下，一定程度上會受到掣肘。目前，由于得不到公眾的認同和支持，而在參與公共危機管理的過程中，我們國家的大多數(shù)NGO組織本身也不愿意參與到公共危機管理中來，因此會產生很多麻煩。所以，重視提高民眾對NGO組織的認同度，就顯得特別重要。

在大眾媒體作用越來越突出的今天，媒體宣傳NGO參與公共危機管理有利于NGO參與。

媒體對非政府組織（NGO）參與公共危機管理的宣傳不但對于非政府組織（NGO）自身有益，而且對于提升社會認可度也有益處。對于NGO而言，更多的NGO會通過媒體的宣傳認識到參與公共危機管理的可能性和必要性，從而介入其中。同時，通過媒體的宣傳，公眾和企業(yè)也能夠提升對NGO的認同度。總之，由于媒體宣傳覆蓋了包含NGO、公眾、企業(yè)在內的廣泛作用對象，且媒體宣傳傳播速度快，NGO參與公共危機管理社會認可度提高的重要途徑便是媒體宣傳。

4?結語

非政府組織（NGO）參與公共危機管理面臨著內部資金資源不足、人員綜合素質不夠高、非政府組織（NGO）間交流缺乏以及外部法律體系不完善、主體責任不明晰等問題。

NGO參與公共危機處理的路徑主要涉及三個方面：NGO自身、政府和社會。政府應當通過建立健全相關法律體系、完善公共危機管理機制、提供資金技術支持、明確劃分主體權責等方面創(chuàng)造出有利于NGO參與公共危機管理的外部環(huán)境；非政府組織（NGO）自身應當通過完善運行機制和管理體制、擴大參與領域、做好資金資源管理、提高人員綜合素質、加強合作交流等發(fā)揮主體作用；對于NGO參與公共危機管理的行為，媒體和民眾應該加強認同。

參考文獻

［1］王文萍.非政府組織參與公共危機管理的困境及對策研究[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2021，（01）：910.

[2]翟年祥，唐先路，孫雨奇，等.非政府組織在公共危機管理中的作用探微[J].淮南師范學院學報，2022，24（01）：5259.

[3]陳瓏凱，唐敏康.多元主體在城市公共危機管理中的有效參與[J].中國應急救援，2018，（06）：1114.

[4]溫坤，孔令毅.非政府組織（NGO）在公共危機管理中的作用分析[J].管理觀察，2018，（06）：3536.