面向人工智能時(shí)代的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制：結(jié)構(gòu)調(diào)整與立法完善

摘 要：依托人工智能技術(shù)的發(fā)展，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制在預(yù)警監(jiān)測(cè)和評(píng)估、預(yù)警信息公開與傳播及其預(yù)警后應(yīng)急措施等方面均得到了技術(shù)性提升。然而，由于監(jiān)測(cè)與預(yù)警的結(jié)構(gòu)分離與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制對(duì)預(yù)警機(jī)制的功能覆蓋，一定程度上抑制了人工智能技術(shù)在預(yù)警機(jī)制中的應(yīng)用。因此，為了使人工智能能夠在突發(fā)事件預(yù)警中發(fā)揮高效的技術(shù)功能：一是需要強(qiáng)化代表技術(shù)中立價(jià)值的“專家系統(tǒng)”在突發(fā)事件預(yù)警中的作用，通過(guò)將具有專業(yè)知識(shí)的監(jiān)測(cè)主體與預(yù)警主體予以融合，分情況逐步推行“誰(shuí)監(jiān)測(cè)、誰(shuí)預(yù)警”的基本原則；二是將“應(yīng)急響應(yīng)”的概念納入《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)之間的功能界分。

關(guān)鍵詞：人工智能；監(jiān)測(cè)預(yù)警；應(yīng)急響應(yīng)；分區(qū)分級(jí)；《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

中圖分類號(hào)： D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1674-8557（2023）02-0035-09

一、問(wèn)題的提出

在SARS事件以后，完善公共應(yīng)急法制成為國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中最為重要的非技術(shù)支撐體系。 依循著“焦點(diǎn)事件”推動(dòng)法律政策和科學(xué)技術(shù)變化的慣常邏輯， 在法律政策層面，國(guó)家在2007年正式頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，填補(bǔ)了公共應(yīng)急法制的空白；科學(xué)技術(shù)層面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、深度學(xué)習(xí)算法等人工智能技術(shù)的發(fā)展，由傳統(tǒng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)融合大數(shù)據(jù)分析、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能傳感設(shè)備等新一代信息技術(shù)所形成的智慧應(yīng)急領(lǐng)域正不斷推動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 其實(shí)，“人類歷史進(jìn)程的其中一個(gè)基本的推動(dòng)力是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，它決定了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力可能性的范圍，以及一系列社會(huì)結(jié)構(gòu)性特征”。 但是，技術(shù)的決定性功能也需要經(jīng)歷量變到質(zhì)變的過(guò)程。即便是革命性的技術(shù)也需要在社會(huì)既有的體系中實(shí)現(xiàn)融合與發(fā)展。一般而言，人工智能技術(shù)的發(fā)展能夠使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的整個(gè)循環(huán)結(jié)構(gòu)——預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、善后恢復(fù)——在運(yùn)行效率和效果上得到全面的提升。然而，中國(guó)應(yīng)急管理體系的動(dòng)態(tài)模式雖然在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為演進(jìn)與固化并存，但總體在客觀上以趨向固化為主，即救援與處置“絕對(duì)優(yōu)先”，善后恢復(fù)在個(gè)別情況下得到重視，預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警發(fā)展則相對(duì)落后。 于是，面向事態(tài)控制的制度機(jī)制將比面向風(fēng)險(xiǎn)控制的制度機(jī)制獲得更多的發(fā)展動(dòng)力。也就是說(shuō)，在突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制發(fā)展相對(duì)落后這一結(jié)構(gòu)固化的情況下，人工智能的技術(shù)與資源便會(huì)自覺地流向突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，從而引起突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的地位在整個(gè)應(yīng)急管理運(yùn)行結(jié)構(gòu)上的進(jìn)一步固化。同時(shí)也不利于人工智能技術(shù)在突發(fā)事件預(yù)警領(lǐng)域的發(fā)展與應(yīng)用。因此，如何通過(guò)制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，消弭人工智能技術(shù)與突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制之間的落差，實(shí)現(xiàn)人工智能技術(shù)與突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的有效融合？這是本文要解決的主要問(wèn)題。

二、“人工智能+預(yù)警”的現(xiàn)實(shí)影像：基于公共衛(wèi)生事件預(yù)警的影響性分析

在內(nèi)外部因素影響下，2009年以后中國(guó)政府開始規(guī)劃和實(shí)施智慧城市發(fā)展項(xiàng)目。 智慧城市包括了民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、商業(yè)活動(dòng)等方面的智能響應(yīng)。智慧應(yīng)急作為公共安全領(lǐng)域的智能響應(yīng)系統(tǒng)，是智慧城市建設(shè)不可分割的重要組成部分。 2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式出臺(tái)了《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，要求加快關(guān)鍵技術(shù)和裝備的研發(fā)，推廣應(yīng)急產(chǎn)品和應(yīng)急服務(wù)。在重點(diǎn)發(fā)展方向上，要求重點(diǎn)發(fā)展監(jiān)測(cè)預(yù)警類應(yīng)急產(chǎn)品。 2015年，為應(yīng)對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)，由30多家來(lái)自應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的企事業(yè)單位、科研院所、行業(yè)機(jī)構(gòu)共同發(fā)起的上海應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立。 2017年1月，《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》印發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了我國(guó)智慧應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。同年，科技部印發(fā)了《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》的通知，明確了我國(guó)人工智能技術(shù)與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。其中，監(jiān)測(cè)預(yù)警與控制技術(shù)是我國(guó)社會(huì)安全治理支撐保障的關(guān)鍵技術(shù)。 在一系列政策文件的支撐之下，作為智慧應(yīng)急核心技術(shù)的人工智能在應(yīng)急領(lǐng)域得到了廣泛的發(fā)展與應(yīng)用。在“新冠肺炎”疫情應(yīng)對(duì)工作當(dāng)中，大數(shù)據(jù)、5G、無(wú)人機(jī)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等人工智能高新技術(shù)，為疫情防控第一線有序開展疫情信息統(tǒng)籌、科學(xué)研判、巡防預(yù)警、物資運(yùn)輸、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等工作提供強(qiáng)有力科技支撐。

那么，在國(guó)家政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)的監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)領(lǐng)域，筆者以公共衛(wèi)生事件預(yù)警領(lǐng)域中人工智能技術(shù)的具體應(yīng)用為考察對(duì)象，探究技術(shù)水平的發(fā)展對(duì)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制影響。

第一，預(yù)警監(jiān)測(cè)與評(píng)估。預(yù)警監(jiān)測(cè)與評(píng)估是對(duì)社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行收集并分析，為預(yù)測(cè)可能存在或惡化的突發(fā)事件進(jìn)行的準(zhǔn)備活動(dòng)。目前，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，預(yù)警監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展從未停滯不前。在公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警當(dāng)中，我國(guó)以收集和匯總?cè)珖?guó)人口法定傳染病數(shù)據(jù)為主的法定傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在1950年便已建立。當(dāng)時(shí)的信息收集與傳遞主要是以郵寄報(bào)送的方式，逐級(jí)向上級(jí)衛(wèi)生行政主管部門匯報(bào)。現(xiàn)代計(jì)算機(jī)和通訊技術(shù)的發(fā)展催生了全國(guó)疾病計(jì)算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的誕生。 SARS事件之后，國(guó)家衛(wèi)生行政主管部門推出了“傳染病信息報(bào)告系統(tǒng)”，該系統(tǒng)是基于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器（B/S架構(gòu)），授權(quán)用戶能夠?qū)魅静∵M(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、審核、查詢、分析，同時(shí)收集大量疾病特征信息。 該系統(tǒng)所具有的數(shù)據(jù)規(guī)模和優(yōu)良的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)特性，廣受褒獎(jiǎng)。 在新冠肺炎疫情防控期間，基于大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的發(fā)展，能夠提供更加及時(shí)的精細(xì)化管理和服務(wù)，從而提升城市的治理能力。 全國(guó)范圍內(nèi)的疫情數(shù)據(jù)變化能夠在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并匯總。以百度公司為代表的互聯(lián)網(wǎng)公司、 國(guó)家衛(wèi)健委建立的流動(dòng)人口數(shù)據(jù)平臺(tái)，均能夠有效評(píng)估武漢向全國(guó)各地流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)，從而有效識(shí)別疫情傳播渠道和防控重點(diǎn)，監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)不同城市可能受到疫情影響的程度。例如：基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)于人口流動(dòng)和密度的分析，重慶將一直以來(lái)確診病例0報(bào)告的北碚區(qū)納入了高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。 無(wú)論是百度公司、丁香醫(yī)生公眾號(hào)，抑或是其他大數(shù)據(jù)平臺(tái)所公布的疫情實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)報(bào)告，均包含了疫情動(dòng)態(tài)、遷徙地圖、全民熱搜和實(shí)時(shí)播報(bào)等內(nèi)容。同時(shí)，政府有關(guān)部門利用“5G+大數(shù)據(jù)”精準(zhǔn)定位、人員軌跡技術(shù)和5G+高清視頻等信息化手段對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象逐一開展健康摸底排查，對(duì)可能感染的人群進(jìn)行篩查。 可見，人工智能技術(shù)已經(jīng)普遍服務(wù)于預(yù)警監(jiān)測(cè)與評(píng)估當(dāng)中，強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的準(zhǔn)確性。

第二，預(yù)警信息公開與傳播。中國(guó)突發(fā)事件預(yù)警信息公開的主體都是各領(lǐng)域的國(guó)家行政主管部門，私主體無(wú)權(quán)發(fā)布預(yù)警信息。但是，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，各類信息傳播平臺(tái)的建立使得公眾獲取預(yù)警信息的時(shí)間變得越來(lái)越短。目前，傳媒業(yè)包括有報(bào)紙、電視、收音機(jī)、手機(jī)等等；互聯(lián)網(wǎng)包括有網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)信息互動(dòng)平臺(tái)。此處需要特別強(qiáng)調(diào)的是，以微信朋友圈和微信群為代表的公眾信息交流平臺(tái)，可以以超過(guò)官方媒體的速度獲取突發(fā)事件的最新情況。當(dāng)然這其中還包含了許多未經(jīng)確定的信息或是謠言。而正是這些公眾信息交流平臺(tái)的存在，使得各類媒體不得不通過(guò)建立辟謠平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)輿論的正確導(dǎo)向。 在公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的公開與傳播過(guò)程當(dāng)中，政府能夠基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的確診病例、疑似病例、密切接觸者及其人流信息等綜合考量，實(shí)時(shí)變更區(qū)域范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生事件預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。 同時(shí)，各類社交媒體平臺(tái)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析與政府部門進(jìn)行數(shù)據(jù)更新與交互，能夠有效保障預(yù)警信息的準(zhǔn)確性。在新冠肺炎防控過(guò)程中，公眾能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及時(shí)獲取國(guó)內(nèi)甚或是國(guó)外的疫情發(fā)展?fàn)顩r。從丁香醫(yī)生微信公眾號(hào)公布的疫情實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)來(lái)看，其包含了亞洲、歐洲、北美洲、大洋洲、非洲及其鉆石公主號(hào)郵輪的“新冠肺炎”的現(xiàn)存確診人數(shù)、累計(jì)確診人數(shù)、死亡人數(shù)和治愈人數(shù)。 可見，身處數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的個(gè)人都會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地在網(wǎng)絡(luò)上留下個(gè)人數(shù)據(jù)的使用痕跡。 建立在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上預(yù)警信息公開和傳播機(jī)制，能夠使得公眾及時(shí)準(zhǔn)確獲取與突發(fā)事件相關(guān)的預(yù)警信息。

第三，預(yù)警后應(yīng)急措施。預(yù)警后的應(yīng)急措施是減少突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，避免或減緩?fù)话l(fā)事件和危機(jī)事件發(fā)生或發(fā)展的最后手段。其制度邏輯在于通過(guò)預(yù)警后管控措施糾偏非正常的社會(huì)運(yùn)行秩序，同時(shí)規(guī)避失序狀態(tài)下可能造成的損失。目前，突發(fā)事件預(yù)警后的應(yīng)急措施主要分為：指導(dǎo)型措施、保障型措施和管制型措施。在指導(dǎo)型措施方面，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”所建構(gòu)的信息溝通平臺(tái)可以及時(shí)將有關(guān)公共衛(wèi)生事件的最新防控措施告知社會(huì)公眾。同時(shí)，現(xiàn)代化通訊技術(shù)能夠高效實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部自上而下的公共衛(wèi)生事件防控指導(dǎo)工作。在保障型措施方面，預(yù)警后保障型措施是指政府為了保障公民在突發(fā)事件發(fā)生期間的人身和財(cái)產(chǎn)安全，及其基本生活水平，而采取的相關(guān)防御性措施。在“新冠肺炎”疫情防控期間，為了保障確診病例的“應(yīng)收盡收”，在武漢雷神山和火神山醫(yī)院的建設(shè)中，5G技術(shù)充分滿足了智慧醫(yī)療的遠(yuǎn)程指導(dǎo)，還可以保證雷神山醫(yī)院2.5萬(wàn)人同時(shí)在線通信。 在受疫情影響的企業(yè)辦公及其教育方面，數(shù)字化技術(shù)成了治理利器。自復(fù)工以來(lái)，阿里旗下的智能移動(dòng)辦公平臺(tái)“釘釘”上有超過(guò)1000萬(wàn)家企業(yè)組織的2億上班族在線開工，有大約5000萬(wàn)學(xué)生通過(guò)釘釘在線上課。 在生活保障方面，人工智能技術(shù)中無(wú)人化裝備普遍的運(yùn)用于此次疫情防控當(dāng)中。“智能機(jī)器人”的應(yīng)用可實(shí)現(xiàn)物品配送、自動(dòng)高水平消毒、咨詢導(dǎo)診等服務(wù)， 大大降低二次災(zāi)害發(fā)生的可能性，提升疫情防控效率。 在管制型措施方面，大數(shù)據(jù)分析成為了區(qū)域管控措施強(qiáng)度的主要技術(shù)支撐。區(qū)域政府基于疑似病例、密切接觸人群、人員流動(dòng)范圍等數(shù)據(jù)，確定區(qū)域內(nèi)需要采取何種程度的應(yīng)急響應(yīng)措施。

現(xiàn)實(shí)影像在一定程度上昭示的未來(lái)方向。從上述工智能技術(shù)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警當(dāng)中的應(yīng)用可以看出，人工智能的核心功能在于強(qiáng)大的信息輸入和高效的信息輸出。 作為工具意義上的人工智能模仿、延伸和擴(kuò)張人類行為和思維， 并且能夠提升預(yù)警監(jiān)測(cè)和評(píng)估的全面性和科學(xué)性，提升預(yù)警信息公開與傳播的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，提升預(yù)警后應(yīng)急措施的安全性、精準(zhǔn)性和可操作性。

三、人工智能時(shí)代突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的結(jié)構(gòu)性障礙

人工智能技術(shù)為突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制所帶來(lái)的諸多利好已然在實(shí)踐過(guò)程中得以證實(shí)。從規(guī)范層面來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年）設(shè)置專章（第三章）規(guī)定了突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度且于第41條和42條中規(guī)定，國(guó)家要建立健全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，并將預(yù)警級(jí)別分為“藍(lán)黃橙紅”四級(jí)。在特別法層面，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染事件等領(lǐng)域都有關(guān)于預(yù)警機(jī)制的專項(xiàng)立法。例如：在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，《傳染病防治法》（2013年）第17條和19條明確規(guī)定了國(guó)家建立傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。在環(huán)境污染事件領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。但是，從實(shí)踐層面來(lái)看，中國(guó)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制主要還是運(yùn)用于自然災(zāi)害領(lǐng)域，尤其是氣象災(zāi)害領(lǐng)域和地震災(zāi)害領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年3月，氣象災(zāi)害占據(jù)預(yù)警信息發(fā)布的98.3%；非氣象災(zāi)害僅占1.7%。 而其他公共安全領(lǐng)域的突發(fā)事件預(yù)警發(fā)展相對(duì)較為落后。

基于前述的分析可知，人工智能技術(shù)已普遍應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控監(jiān)測(cè)、應(yīng)急指揮調(diào)度、應(yīng)急合作治理、事故后果模擬、輿情引導(dǎo)等過(guò)程當(dāng)中。 尤其是大數(shù)據(jù)收集和分析技術(shù)使得風(fēng)險(xiǎn)信息的及時(shí)性、可及性、準(zhǔn)確性和完整性都將發(fā)生顯著變化。 一般而言，技術(shù)進(jìn)步所提升的治理效率和降低的治理成本能夠有效扭轉(zhuǎn)基本資源匱乏所引發(fā)的應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)固化。然而，科學(xué)技術(shù)的本身是客觀的，承載著技術(shù)運(yùn)行的制度如果存在問(wèn)題，就可能會(huì)抑制科學(xué)技術(shù)的功能發(fā)揮。事實(shí)上，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制在應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)中的固化不單純是因外部原因所引發(fā)的，還需從內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面予以省視。

（一）結(jié)構(gòu)分離抑制技術(shù)功效

突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制具有兩個(gè)最為關(guān)鍵的運(yùn)行結(jié)構(gòu)——監(jiān)測(cè)和預(yù)警。對(duì)于事件風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)決定了預(yù)警信息的發(fā)布與調(diào)整。因此，監(jiān)測(cè)與預(yù)警之間的互動(dòng)與銜接決定了突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制能否有效地發(fā)揮其制度功能。由于制度運(yùn)行的實(shí)際效果受制度運(yùn)行主體之間相互作用的制約， 那么，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的實(shí)效便取決于體系結(jié)構(gòu)中不同主體的相互地位和相互作用。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年）的相關(guān)規(guī)定可以看出，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府具有突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的職權(quán)。而突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)職能則分散在政府各公共安全領(lǐng)域的相關(guān)部門當(dāng)中。同時(shí)，基于特別法優(yōu)于一般法的原則，各領(lǐng)域立法分別對(duì)監(jiān)測(cè)主體與預(yù)警信息的發(fā)布主體做出了不同的規(guī)定（見表1）。

從一般法規(guī)定來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中確立了“相關(guān)部門監(jiān)測(cè)，政府統(tǒng)一預(yù)警”的基本模式。從特別法規(guī)定來(lái)看，除了氣象災(zāi)害預(yù)警之外，其他突發(fā)事件基本遵循了一般法的模式，只不過(guò)是具體化了突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)主體和預(yù)警發(fā)布主體。可見，中國(guó)的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制在總體上呈現(xiàn)出突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和預(yù)警相互分離的主體結(jié)構(gòu)。在這一主體結(jié)構(gòu)之下，突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)成為了獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，其自身并不具有法律意義上的強(qiáng)制力，不過(guò)是法律賦予監(jiān)測(cè)主體的一項(xiàng)基本職能。預(yù)警信息評(píng)估、發(fā)布等具有強(qiáng)制性法律效力的部分則必須以政府的名義統(tǒng)一進(jìn)行。但當(dāng)面臨預(yù)警后的事件應(yīng)對(duì)之時(shí)，具體職能又將分配至政府的各個(gè)部門。理論上，代表的技術(shù)中立的監(jiān)測(cè)主體無(wú)需經(jīng)涉突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中復(fù)雜的價(jià)值論與認(rèn)識(shí)論的博弈，只需將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的客觀結(jié)果予以匯總并上報(bào)，由預(yù)警信息發(fā)布主體進(jìn)行綜合評(píng)估與發(fā)布。但現(xiàn)實(shí)卻并不如此，監(jiān)測(cè)主體的技術(shù)中立只是理論層面的中立，其所具備的專業(yè)性和技術(shù)性特質(zhì)往往被納入預(yù)警信息的會(huì)商評(píng)估當(dāng)中。此時(shí)，需要承擔(dān)價(jià)值判斷的預(yù)警信息發(fā)布主體容易因在“行政系統(tǒng)”所處的優(yōu)勢(shì)地位，容易將主觀意志強(qiáng)加于代表技術(shù)中立的監(jiān)測(cè)主體之上。于是乎，監(jiān)測(cè)信息向上傳遞過(guò)程使得技術(shù)專家的傾向性容易受到不同因素的影響，往往隱藏著不同的價(jià)值判斷。 在受制于慣性思維、政治顧慮和理性選擇的三重壓力下，監(jiān)測(cè)主體便可能做出偏離技術(shù)中立的信息決策。

正如前文所述，人工智能技術(shù)應(yīng)用目的就在于通過(guò)技術(shù)手段提升預(yù)警監(jiān)測(cè)和評(píng)估的全面性和科學(xué)性。然而，當(dāng)技術(shù)應(yīng)用的結(jié)果過(guò)度地受制于多重主體的價(jià)值判斷之時(shí)，人工智能技術(shù)在早期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)過(guò)程中的效果便無(wú)法科學(xué)準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為結(jié)果對(duì)外的預(yù)警信息。那么，人工智能技術(shù)應(yīng)用的預(yù)警后應(yīng)急措施——以預(yù)警信息判斷為基礎(chǔ)——也無(wú)法做到真正科學(xué)意義上的“精準(zhǔn)治療”。可見，監(jiān)測(cè)與預(yù)警之間的制度鴻溝為對(duì)突發(fā)事件所產(chǎn)生社會(huì)影響的過(guò)度考量，對(duì)事件預(yù)警及其應(yīng)對(duì)難度的過(guò)于自信或是僥幸心理等因素提供了存在且發(fā)酵的場(chǎng)域，抑制了人工智能技術(shù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的有效發(fā)揮。

（二）機(jī)制重疊引發(fā)技術(shù)偏離

突發(fā)事件預(yù)警法律制度的有效運(yùn)行一方面取決于其基本架構(gòu)的各個(gè)節(jié)點(diǎn)的相互銜接與配合，即監(jiān)測(cè)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)—預(yù)警監(jiān)測(cè)—監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估—監(jiān)測(cè)預(yù)警信息發(fā)布—監(jiān)測(cè)預(yù)警規(guī)制措施—監(jiān)測(cè)預(yù)警信息調(diào)整與解除。另一方面則取決于公權(quán)力在制度邏輯中的有效運(yùn)行，即公權(quán)力在風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件和危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的作用。從應(yīng)急狀態(tài)下的行政權(quán)力形態(tài)來(lái)看，其在整體制度運(yùn)行的過(guò)程中呈現(xiàn)出一種由小及大的轉(zhuǎn)換過(guò)程——擴(kuò)權(quán)推動(dòng)治理。 這種行政權(quán)力的強(qiáng)擴(kuò)張機(jī)制一般而言并非法治環(huán)境應(yīng)有的常態(tài)，是一種對(duì)事物迫切尋求改變的特殊方式。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）的規(guī)定， 突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制內(nèi)部的預(yù)警級(jí)別與應(yīng)急措施之間均存在一種架構(gòu)——即“級(jí)別—權(quán)力”之間的對(duì)應(yīng)性架構(gòu)。隨著發(fā)布級(jí)別的提升公權(quán)力將依法逐步擴(kuò)張。 而在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各類應(yīng)急預(yù)案中還存在著另外一種擴(kuò)權(quán)型機(jī)制——突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，即“事件分級(jí)—權(quán)力”之間的對(duì)應(yīng)性架構(gòu)。 那么，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中不同規(guī)范載體之間具有相似性結(jié)構(gòu)的兩項(xiàng)制度，即預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）第44條和第45條的規(guī)定，無(wú)論是啟動(dòng)何種級(jí)別的預(yù)警，都應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。而應(yīng)急預(yù)案則包括基于事件分級(jí)所需要啟動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。也就是說(shuō)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）通過(guò)設(shè)立準(zhǔn)用性規(guī)則的方式，授予應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法律效力，使得應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制具有法律上的強(qiáng)制性效力。從規(guī)范意義上來(lái)講，預(yù)警信息的發(fā)布便代表了應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)，而應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)便代表了應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)急預(yù)案作為原則性法律規(guī)則的操作手冊(cè)，在既有的突發(fā)事件應(yīng)急法律制度體系上創(chuàng)設(shè)了大量的行為規(guī)范， 并且還分解了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)之間的因果關(guān)聯(lián)，將預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急響應(yīng)按照事件發(fā)展的不同階段予以區(qū)分，采取不同的應(yīng)急響應(yīng)措施。

從中國(guó)應(yīng)急管理體系——預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置和善后恢復(fù)——的循環(huán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)往往出現(xiàn)在救援處置和善后恢復(fù)階段，也正是因?yàn)榇嬖趹?yīng)急響應(yīng)機(jī)制，各地方政府機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，往往對(duì)外公布的是應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，預(yù)警響應(yīng)的功能便被應(yīng)急響應(yīng)所覆蓋，加之中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)固化，預(yù)警級(jí)別的發(fā)布自然而然的被行政機(jī)關(guān)所忽略了。而正是在這種應(yīng)急響應(yīng)完全替代突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的情況下，人工智能技術(shù)便難以應(yīng)用到突發(fā)事件的預(yù)警當(dāng)中。例如：在“新冠肺炎”疫情防控期間，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，要求各區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)分區(qū)防控。這些與預(yù)警具有相似性的制度創(chuàng)設(shè)雖然能夠取得較好的實(shí)踐效果，但與“智慧應(yīng)急”建設(shè)政策意見中對(duì)于監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)的戰(zhàn)略布局顯然不甚匹配。

四、人工智能時(shí)代突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的結(jié)構(gòu)調(diào)整

外部結(jié)構(gòu)的固化使得人工智能技術(shù)難以著力于提升突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行效率與效果，而內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分離與重疊在進(jìn)一步妨礙人工智能技術(shù)應(yīng)用的同時(shí)，還弱化了技術(shù)推動(dòng)制度結(jié)構(gòu)變遷的功能。在突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制當(dāng)中，人工智能技術(shù)應(yīng)用的關(guān)鍵在于對(duì)事件潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)是可以度量的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)的特征是概率估計(jì)的可靠性，而不確定性則是可不度量的風(fēng)險(xiǎn)。 事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)的可計(jì)算性恰好契合了技術(shù)應(yīng)用的基本條件。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的歷史來(lái)看，非常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)往往被人們認(rèn)為是一種意外，甚或是歸結(jié)為“運(yùn)氣不好”，該類風(fēng)險(xiǎn)一般著重于事態(tài)發(fā)生后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)和恢復(fù)治理。常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)是通過(guò)社會(huì)機(jī)制過(guò)程形成的，是集體建構(gòu)的產(chǎn)物，是需要人們認(rèn)知和理解的過(guò)程。 也就是說(shuō)，常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)是人們經(jīng)歷風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件，甚或是危機(jī)之后所形成的社會(huì)反應(yīng)機(jī)制。這種機(jī)制的形成需要在人類與自然相互影響的行為過(guò)程中逐漸發(fā)展與完備。新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)標(biāo)志著世界已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)防控階段，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)將時(shí)刻伴隨著人們的生產(chǎn)生活。貝克在論述風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的基本特征時(shí)，將“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定為是現(xiàn)代社會(huì)的基本邏輯，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)能夠系統(tǒng)性地緩解現(xiàn)代化所產(chǎn)生的自我危險(xiǎn)和不安。 即常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)的累積可能引發(fā)更為嚴(yán)重的突發(fā)事件、災(zāi)害或是危機(jī)， 同時(shí)對(duì)于常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)及其預(yù)警也能夠有效避免突發(fā)事件、災(zāi)害或是危機(jī)的發(fā)生或發(fā)展。因此，為了適配人工智能技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，為了使人工智能能夠在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮高效的技術(shù)功效，有必要對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。

（一）從分離向融合邁進(jìn)：逐步推進(jìn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警的一體化

監(jiān)測(cè)主體與預(yù)警信息發(fā)布主體可以被抽象為兩組理想概念，即代表技術(shù)的“專家系統(tǒng)”和代表決策者的“行政系統(tǒng)”。專家系統(tǒng)的功能是專注于運(yùn)用技術(shù)和專業(yè)知識(shí)以獲取事實(shí)的客觀狀態(tài)；“行政系統(tǒng)”的功能則是根據(jù)專家系統(tǒng)得出的客觀結(jié)論做出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有效策略。人工智能技術(shù)應(yīng)用分別處于“專家系統(tǒng)”和“行政系統(tǒng)”運(yùn)行的前后兩端，而兩個(gè)系統(tǒng)之間的銜接與互動(dòng)過(guò)程則是裹挾價(jià)值判斷的主要場(chǎng)域。“行政系統(tǒng)”兼具著社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值目標(biāo)，需要充分考慮預(yù)警信息發(fā)布之后的一系列連鎖反應(yīng)。

其實(shí)，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程當(dāng)中，尤其以專業(yè)壁壘較大的公共衛(wèi)生事件，“行政系統(tǒng)”和“專家系統(tǒng)”是不可分割的組成部分。它們不可分割但卻又相互制約。掌握的人工智能技術(shù)的“專家系統(tǒng)”不能不計(jì)后果做出激進(jìn)的技術(shù)判斷，而使得政府成為了呼喊“狼來(lái)了”的孩子。 政府在突發(fā)事件中一旦成為了“狼來(lái)了”故事里面的孩子，其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定所造成的影響同樣難以估量。因此，“行政系統(tǒng)”不能完全建立在技術(shù)中立上做出“有備無(wú)患”的客觀判斷。但過(guò)度控權(quán)的“行政系統(tǒng)”不僅會(huì)對(duì)“專家系統(tǒng)”施加多重的政治顧慮和巨大的心理壓力，從而影響技術(shù)判斷的中立性，還容易因?yàn)檫^(guò)度保守和僥幸心理影響“專家系統(tǒng)”的專業(yè)判斷。可見，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制作為“專家系統(tǒng)”與“行政系統(tǒng)”交涉的制度場(chǎng)域，監(jiān)測(cè)與預(yù)警相分離的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致技術(shù)容易被政治顧慮所俘獲。所以，較為可行的辦法就是強(qiáng)化代表技術(shù)中立性的“專家系統(tǒng)”在突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制中的作用。

從表1中可以看出，氣象災(zāi)害預(yù)警實(shí)行的便是監(jiān)測(cè)主體和預(yù)警信息發(fā)布主體一體化的模式。究其原因：一方面，中國(guó)氣象災(zāi)害預(yù)警發(fā)展較早，技術(shù)水平成熟，對(duì)于災(zāi)害的預(yù)警相對(duì)較為準(zhǔn)確，長(zhǎng)期以來(lái)公眾已經(jīng)形成了應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的行為慣性，對(duì)待預(yù)警態(tài)度也相對(duì)較為緩和；另一方面，氣象災(zāi)害中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)屬于實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，氣象變化的時(shí)效性并未預(yù)留給“行政系統(tǒng)”過(guò)多的評(píng)估時(shí)間。所以在實(shí)踐當(dāng)中，氣象災(zāi)害預(yù)警一直遵循的是“誰(shuí)監(jiān)測(cè)、誰(shuí)預(yù)警”的基本原則。正是這種監(jiān)測(cè)預(yù)警一體化的結(jié)構(gòu)，使氣象災(zāi)害預(yù)警時(shí)效性和準(zhǔn)確性隨著技術(shù)發(fā)展而逐步提升。因此，在突發(fā)事件預(yù)警法律制度適用的其他領(lǐng)域，也可以區(qū)分情況，逐步推進(jìn)這一原則。

首先，在技術(shù)條件相對(duì)成熟但預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)尚不明確的前提下，可以將具有專業(yè)知識(shí)的監(jiān)測(cè)主體與預(yù)警主體予以融合或者分級(jí)融合。在逐步推行“誰(shuí)監(jiān)測(cè)、誰(shuí)預(yù)警”這一原則的基礎(chǔ)上，可采用區(qū)分預(yù)警級(jí)別的程度方法，高預(yù)警級(jí)別采取分離模式由政府審核，中低預(yù)警級(jí)別則適用原則性的規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)制度與預(yù)警制度的深度融合與有效互動(dòng)。此時(shí)，在突發(fā)事件發(fā)生的早期人工智能技術(shù)就能通過(guò)專業(yè)的“專家系統(tǒng)”有效的發(fā)揮監(jiān)測(cè)和預(yù)警的功能。而作為維持社會(huì)穩(wěn)定的“行政系統(tǒng)”，可以依據(jù)“專家系統(tǒng)”的判斷，通過(guò)預(yù)警級(jí)別的調(diào)整，依托人工智能技術(shù)實(shí)行精準(zhǔn)有效的應(yīng)急措施。例如：突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警級(jí)別的發(fā)布主體應(yīng)當(dāng)是掌握技術(shù)并代表“專家系統(tǒng)”的醫(yī)學(xué)共同體，即由病毒學(xué)共同體、流行病學(xué)共同體及其它公共衛(wèi)生領(lǐng)域的共同體所組成的社群組織。在國(guó)家建設(shè)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件直報(bào)系統(tǒng)內(nèi)，連接縱向和橫向上的所有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，并通過(guò)該系統(tǒng)收集到的監(jiān)測(cè)信息，由既作為監(jiān)測(cè)主體又作為預(yù)警主體的醫(yī)學(xué)共同體統(tǒng)一做出突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警等級(jí)的判斷，并授予其發(fā)布中低預(yù)警級(jí)別信息的職能。

其次，在技術(shù)條件成熟且預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)明確的情況下（這種情況一般常見于常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)），明確的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)代表著社會(huì)整體對(duì)于該類風(fēng)險(xiǎn)存在著科學(xué)性和集體性的共識(shí)。而這種共識(shí)承載著全體公民對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)可接受性的共同取向。此時(shí)，“專家系統(tǒng)”基于預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)所做出的客觀結(jié)果，便自然取得了合法性基礎(chǔ)，“行政系統(tǒng)”只需要根據(jù)預(yù)警級(jí)別采取相應(yīng)應(yīng)對(duì)措施即可。因此，在這種情況下應(yīng)當(dāng)適用“誰(shuí)監(jiān)測(cè)、誰(shuí)預(yù)警”的基本原則，以保證人工智能技術(shù)能夠有效適用于突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制當(dāng)中。例如：在大氣污染事件當(dāng)中，借助于氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)的技術(shù)條件，重污染天氣預(yù)警技術(shù)水平和標(biāo)準(zhǔn)都已非常成熟和明確，完全可以由監(jiān)測(cè)主體自行發(fā)布預(yù)警信息，以減少系統(tǒng)磋商所增加的不必要成本。

（二）從重疊向合作邁進(jìn)：明確預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)的功能界分

中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的固化結(jié)構(gòu)，將注重事后應(yīng)對(duì)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制提升為了主導(dǎo)性的響應(yīng)結(jié)構(gòu)。而應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制對(duì)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的功能覆蓋，使得預(yù)警機(jī)制始終無(wú)法在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中得到有效的利用。長(zhǎng)此以往，國(guó)務(wù)院在“智慧應(yīng)急”政策文件中所提及的監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)便難以在現(xiàn)實(shí)的制度場(chǎng)域中得到充分的實(shí)踐和利用，甚或是不利于監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)的研發(fā)和推進(jìn)。因此，有必要對(duì)我國(guó)的突發(fā)事件預(yù)警法律制度及其應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的功能予以界分，從而實(shí)現(xiàn)在運(yùn)行結(jié)構(gòu)上的相互嵌套和相互配合。由于突發(fā)事件預(yù)警的事前預(yù)防性功能，其在時(shí)間維度上自然存在于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的前端。一般而言，在突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別和信息發(fā)布后，若能在突發(fā)事件尚未發(fā)生或是風(fēng)險(xiǎn)程度較低的情況下，及時(shí)采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施將風(fēng)險(xiǎn)源消除，就不會(huì)出現(xiàn)后期突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。因此，筆者擬從以下兩個(gè)層面進(jìn)行完善：

第一，在立法論層面，首要明確的就是突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行架構(gòu)，即突發(fā)事件監(jiān)測(cè)—信息評(píng)估—預(yù)警發(fā)布—應(yīng)急措施的結(jié)構(gòu)。同時(shí)，強(qiáng)化并且明確預(yù)警級(jí)別與應(yīng)急措施之間的“對(duì)應(yīng)性架構(gòu)”，即不同的預(yù)警級(jí)別對(duì)應(yīng)不同程度和類型的應(yīng)急措施。其次，將應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制納入《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的具體功能、分級(jí)原則及其響應(yīng)措施。也就是說(shuō)，通過(guò)立法明確預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)這一“雙重響應(yīng)體系”。

第二，在解釋論層面，首要明確的是突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是兩條并行不悖的運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制主要對(duì)內(nèi)響應(yīng)，即明確行政權(quán)力在不同響應(yīng)級(jí)別下的運(yùn)行規(guī)則；而突發(fā)事件預(yù)警不僅具有對(duì)內(nèi)預(yù)警的功能，還具有對(duì)外預(yù)警的功能，即借助于預(yù)警的緊迫性充分利用公眾基于“趨利避害”本性以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫徹于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程的始終，而不僅是終止于突發(fā)事件的發(fā)生之后。

那么，不同的功能界分就需要有不同的制度設(shè)計(jì)。其主要的區(qū)別在于突發(fā)事件發(fā)生以后，區(qū)分預(yù)警分級(jí)下的應(yīng)急措施與事件分級(jí)下的應(yīng)急響應(yīng)，預(yù)警分級(jí)下對(duì)應(yīng)的應(yīng)急措施主要以限制戶外活動(dòng)、交通禁行、停產(chǎn)停業(yè)等限制公民基本權(quán)利的“限制型措施”為主；而事件分級(jí)下對(duì)應(yīng)的響應(yīng)措施則主要以如應(yīng)急處置、生活保障、醫(yī)療保障、物資保障、輿論引導(dǎo)等保障公民基本權(quán)利的“保障性措施”為主。那么，通過(guò)預(yù)警級(jí)別的調(diào)整同樣能夠?qū)崿F(xiàn)“分區(qū)分級(jí)”精準(zhǔn)防控。例如：在此次疫情防控中，通過(guò)行政機(jī)關(guān)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)人力資源、醫(yī)療資源、信息資源等其它保障性資源的充分調(diào)配。而通過(guò)不同區(qū)域預(yù)警級(jí)別的調(diào)整實(shí)現(xiàn)公民在疫情期間不同行為的精準(zhǔn)調(diào)控。此時(shí)，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制便可以從重疊逐步向合作邁進(jìn)。而人工智能技術(shù)的發(fā)展方向便可以朝著兩者不同的制度運(yùn)行機(jī)制和制度功能面向去著手。

五、結(jié)語(yǔ)：兼論《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的初始性和基礎(chǔ)性法律規(guī)范，其應(yīng)當(dāng)是突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制立法完善的文本載體。目前，該法主要是立足于公權(quán)力的快速施行以及合法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件為宗旨，其所采用的是一種基于政府效能的單項(xiàng)思維邏輯，即當(dāng)遭遇突發(fā)事件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)如何才能快速有效化解危機(jī)、減少危害。根據(jù)前述結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本情況，具體修法意見如下：

第一，關(guān)于應(yīng)急預(yù)案相關(guān)內(nèi)容的修改。明確應(yīng)急預(yù)案中預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)的雙重結(jié)構(gòu)，是雙重響應(yīng)體系從規(guī)范走向?qū)嵺`的首要前提。目前，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第18條明確了應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容，即組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建。在既有規(guī)范表達(dá)中很難看出在事實(shí)層面存在的雙重響應(yīng)體系。因此，建議將預(yù)防和預(yù)警機(jī)制修改為“預(yù)警響應(yīng)”，將處置程序和應(yīng)急保障措施修改為“應(yīng)急響應(yīng)”。

第二，關(guān)于預(yù)警響應(yīng)相關(guān)內(nèi)容的修改。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第44條和第45條規(guī)定了不同級(jí)別預(yù)警后縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取的響應(yīng)措施，大致分為三級(jí)、四級(jí)警報(bào)和一級(jí)、二級(jí)警報(bào)兩種類型。從目前的法律條文來(lái)看，預(yù)警后的響應(yīng)措施基本上要表達(dá)的是一種預(yù)警狀態(tài)下的政府職責(zé)，并未涉及公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的某種強(qiáng)制措施。而實(shí)踐層面預(yù)警響應(yīng)擴(kuò)權(quán)則來(lái)源于應(yīng)急預(yù)案對(duì)公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)。因此，建議將第44條規(guī)定的“啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案”修改為“啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)”，以對(duì)接應(yīng)急預(yù)案中預(yù)警響應(yīng)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，在立法中明確：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)警等級(jí)，根據(jù)應(yīng)急需要采取法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的強(qiáng)制性措施”。由此為預(yù)警響應(yīng)中有關(guān)限制私權(quán)利措施的相關(guān)規(guī)定預(yù)留立法空間。

第三，關(guān)于應(yīng)急響應(yīng)相關(guān)內(nèi)容的修改。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第48條規(guī)定，政府依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。事實(shí)上，應(yīng)急響應(yīng)體系下的擴(kuò)權(quán)治理職能很大程度來(lái)源于應(yīng)急預(yù)案的授權(quán)。但應(yīng)急預(yù)案從性質(zhì)上來(lái)看不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，顯然無(wú)法對(duì)應(yīng)急響應(yīng)下的公權(quán)擴(kuò)張和私權(quán)克減提供合法性的保護(hù)。因此，建議將“國(guó)務(wù)院規(guī)定”納入到應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下政府可依照的規(guī)范性文件當(dāng)中，以補(bǔ)足應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急響應(yīng)措施的合法性缺位。同時(shí)，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條和第50條關(guān)于政府可以采取的應(yīng)急處置措施條款中，增加“啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)”的表述。

適應(yīng)人工智能時(shí)代的到來(lái)，制度機(jī)制也需要提前做好準(zhǔn)備。人工智能技術(shù)在公共衛(wèi)生預(yù)警領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)影像，折射著人工智能時(shí)代突發(fā)事件預(yù)警的未來(lái)鏡像。而制度機(jī)制建構(gòu)所要做的便是暢通技術(shù)嵌入的通道，增強(qiáng)技術(shù)應(yīng)用的效能，指引技術(shù)發(fā)展的方向。突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制結(jié)構(gòu)調(diào)整與立法完善所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)正是如此。只不過(guò)，我們需要在技術(shù)中立與社會(huì)價(jià)值的互動(dòng)層面多一些思考，把技術(shù)“捂熱”，并讓制度機(jī)制傳遞“溫暖”。

（責(zé)任編輯：陳曉屏）

【基金項(xiàng)目】重慶市教委2021年度人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“面向人工智能時(shí)代的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21SKGH401）、國(guó)? 成吾：《智慧應(yīng)急 筑起城市安全“防洪塔”》，載《上海信息化》2016年第2期，第52～55頁(yè)。

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級(jí)人民應(yīng)對(duì)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特定和可能造成的危害，采取下列措施……（一）（二）……”。

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各類應(yīng)急預(yù)案將預(yù)警分級(jí)響應(yīng)與事件分級(jí)響應(yīng)予以區(qū)分。參見《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006版）、《國(guó)家突發(fā)公共

衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006版）和《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（2014版）。

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