論國際海底區域制度與BBNJ國際協定的構建：借鑒價值與沖突協調

摘 要：參照國際海底區域制度成立、變革、完善的博弈進程與結果，在同為人類共同繼承財產的BBNJ國際協定資源開發制度構建中，應嚴格限定貨幣惠益的分享時間與內容，鼓勵任意性技術轉讓。對于BBNJ國際協定與國際海底區域制度在劃區管理工具和環境影響評估等養護規則中的沖突，世界各國應明確協定的立法定位，并加強其締約方大會與國際海底管理局之間的合作及管制措施的協調。中國應深度參與國家管轄范圍外海洋立法的政府間談判，在資源開發制度構建中以客觀獲取與利用為基礎提出可操作性的規則制定方案；以化解沖突為契機，強化中國在海洋管理機構中的地位與作用。

關鍵詞：國際海底區域制度；BBNJ國際協定；劃區管理工具；惠益分享

中圖分類號： D993.5 文獻標識碼： A文章編號：1674-8557（2023）02-0066-09

《國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性（Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction）養護與可持續利用國際協定》（以下簡稱為BBNJ國際協定）是當前最為重要的國際海洋立法，其制定與運行既是對占海洋面積三分之二的國家管轄范圍外海域治理體系的突破和修正，更是海洋利益分配秩序的重構。根據《海洋法公約》，國家管轄范圍外海域包括公海與國際海底區域（以下簡稱為“區域”）。源于規制客體的相同法律屬性與客觀密切聯系，“區域”制度既為人類共同繼承財產的獲取與惠益分享進行了有益的探索，又為解決當前BBNJ國際協定政府間談判資源開發制度的構建分歧提供了方案指引。但是，由于管轄范圍與職能的重疊，“區域”制度與BBNJ國際協定必然在劃區管理工具、環境影響評估等養護規則的制定與實施上產生沖突，國際社會應建立協調與合作機制，促進國家管轄范圍外海域治理體系的平穩發展。

一、“區域”制度與BBNJ國際協定構建的內在聯系

（一）規制客體具有密切聯系

在勘探“區域”礦產資源的過程中，人類逐漸發現國家管轄范圍外深海底還蘊藏著極具經濟價值與科研價值的BBNJ， 且兩種資源之間存在密切的聯系。首先，BBNJ經濟價值與科研價值主要體現在卓越的極端環境適應能力和獨特的生理代謝結構，而這些均是在熱液噴口、冷水珊瑚礁等“區域”結構高溫、高壓、高金屬離子等環境中造就的。其次，BBNJ的初級生產力是進行化能合成作用的微生物，它們通過氧化海底噴發的硫化氫、甲烷等無機物獲得生長所需要的能量，故相較于公海海水，BBNJ表現出對“區域”更大的依賴性。最后，已有研究表明，BBNJ在“區域”礦產資源礦化過程中起到重要作用，且很多附著在礦藏之上，二者形成一種無法分割的整體。

（二）規制客體同為人類共同繼承財產

第二次世界大戰之后，眾多新獨立的國家與亞非拉其他發展中國家開始在聯合國中占據多數席位，對國際法規則的制定話語權愈加重要。上世紀六十年代，世界各國逐漸認識到“區域”礦產資源所蘊藏的巨大經濟價值，隨之而來就是如何制定國際規則有效分配資源所衍生利益。源于“區域”礦產資源的開采需要先進裝備與巨額資金，絕大多數發展中國家短期內不具備這樣的能力，因此，它們主張“區域”礦產資源不屬于人類的共有物，其開發不適用公海自由，需要創設新的法律屬性。隨后，各國在聯合國大會進行一系列研討，最終在1970年第二十五屆聯大上通過決議，莊嚴地向世界宣告：“各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤是人類共同繼承財產”。此后，1982年《海洋法公約》以有法律約束力的條約形式再次確認“區域”礦產資源具有人類共同繼承財產的法律屬性并創設詳細的開發制度。人類共同繼承財產原則在國際海洋立法中具有劃時代的意義，其首次在海洋資源的分配中，將各國的共同利益置于先到先得之前，確保世界各國，特別是發展中國家有效分享海洋資源所衍生的利益。

《海洋法公約》締結期間，各國普遍認為“區域”不可能存在生物資源，對其進行法律規制沒有意義，亦擔心影響公海捕魚自由，故公約規定作為人類共同繼承財產的“區域”資源僅包括礦產資源。作為一種新型海洋資源，現有國際法未對BBNJ的法律屬性做出明確規定，而從上世紀中葉至今，發展中國家與發達國家在海洋資源開發能力上的差距并沒有縮減，故正在進行的BBNJ國際協定政府間談判，雙方再次就BBNJ的法律屬性在共有物與人類共同繼承財產之間爭論。 根據海洋資源法律屬性的主客觀判定標準，BBNJ應是繼“區域”礦產資源之后的又一人類共同繼承財產。 雖然，BBNJ國際協定為調和各方分歧，促進合意的達成，有意弱化法律屬性的爭議，在已公布的草案中將人類共同繼承財產原則僅作為備選方案，但海洋遺傳資源的惠益分享、能力建設與技術轉讓等具體條款均體現人類共同繼承財產的理念與要求。

二、“區域”制度在BBNJ國際協定資源開發制度構建中的價值與作用

（一）“區域”制度對人類共同繼承財產開發規則的有益探索

“區域”制度是國際社會首次系統規定人類共同繼承的具體開發規則，為后續相同法律屬性的資源開發規則構建提供了借鑒。從內容上講，“區域”制度的開拓性規定及借鑒意義主要體現在獲取與惠益分享兩個方面。

1. 獲取制度。獲取制度是“區域”礦產資源開發的準入機制，主要解決誰有資格參與資源開發及如何開發的問題。在“區域”礦產資源獲取制度的構建中，發展中國家主張單一開發制，強調采礦應由國際海底管理局（以下簡稱為管理局）企業部負責進而在各國之間進行分配。而發達國家則主張企業部不具備采礦所需的技術與裝備，且維持一個龐大的國際機構需要消耗大量的成本，故其要求賦予締約國或其國內私主體采礦的資格，進而主張注冊制或執照制。最終，雙方以平行開發制達成妥協，規定“區域”礦產資源由管理局企業部單獨開發和由締約國及其自然人和法人與管理局以協作的方式進行開發。

與“區域”礦產資源獲取制度構建存在分歧不同，各國均認為BBNJ的獲取無需建立一個專門的國際組織，因世界上僅有少數國家具有獲取BBNJ的能力， 當前爭論主要集中在獲取的方式及獲取者義務。美國、俄羅斯等海洋大國堅持自由、開發的獲取模式，主張設置較為寬松的準入標準； 而發展中國家則針鋒相對，主張建立對BBNJ采樣和商業開發全流程監測系統，在獲取階段就應進行非貨幣惠益分享，并強調不受管制的獲取和專屬利用將帶來嚴重的全球經濟和社會影響。 目前《BBNJ國際協定（草案）》以平行案文的方式確定通知制和執照制兩種獲取模式，并對具體模式下締約國及獲取者義務進行了原則性規定。

2. 惠益分享制度。惠益分享是指人類共同繼承財產的開發者與其他共有權人分享資源所衍生的利益。“區域”制度所規定的惠益分享主要包括兩種類型：貨幣惠益與非貨幣惠益。

第一，貨幣惠益。根據《海洋法公約》，“區域”礦產資源開發者應在勘探與開采階段繳納固定年費與財政貢獻。公約附件三第13條規定，承包者應自合同生效之日起，每年向管理局繳納固定年費100萬美元；自礦產資源商業開采之日起，向管理局繳納財政貢獻或固定年費，以較大的數額為準。財政貢獻的繳納方式包括只繳納生產費的單一制和既繳納生產費又繳納收益凈額的混合制。除上述兩種貨幣惠益之外，“區域”礦產資源的開發者還應在提交核準勘探或開發工作計劃時繳納申請費，但因該費用是管理局處理相關事務的行政開支，本質上不屬于惠益的范疇。

第二，非貨幣惠益分享。“區域”制度主要確立了技術轉讓與培訓兩種非貨幣惠益分享。《海洋法公約》“區域”制度包含了較為詳細的技術轉讓規則，其要求礦產資源的開發者在向管理局提出勘探或開采工作計劃申請時提交所需裝備與技術的特征、何處取得以及是否具有專有性等情況的一般說明，并要求開發者在合同中保證，當管理局無法從自由市場中獲取某種技術時，只要管理局提出要求，承包者即應以公平、合理的價格轉讓該技術。根據《“區域”礦產資源勘探規章》， 承包者應在簽訂勘探合同之前，同管理局與擔保國共同商討擬定培訓管理局與發展中國家人員的方案，該方案是否通過法律和技術委員會的審核將成為管理局決定是否與承包者簽訂礦產資源勘探合同的重要評價標準；培訓方案應注重礦產資源勘探方面的訓練，確保管理局與發展中國家人員能夠有效參與“區域”礦產資源的勘探與開發活動。

據估算，BBNJ的總經濟價值約為每年2670億美元， 如何在各國間公平分享資源所衍生利益就成為擬定BBNJ國際協定的首要問題。《BBNJ國際協定（草案）》惠益分享制度有效吸收“區域”制度的相關內容，規定了貨幣惠益與非貨幣惠益的內容和具體分配階段，并對惠益的使用目的、締約國義務等做了一般框架性規定。

（二）“區域”制度在化解BBNJ國際協定資源開發制度構建分歧中的價值與作用

在BBNJ國際協定的四大核心議題中，海洋遺傳資源的惠益分享、能力建設與技術轉讓屬于資源開發制度的內容，而能力建設與技術轉讓可視為非貨幣惠益的具體類型。當前，正在進行的BBNJ國際協定政府間談判，海洋遺傳資源的惠益分享制度是爭議最為尖銳的部分，各方基于本國利益最大化的體現，在

具體條款擬定中存在根本的對立和明顯的意見分歧。 發展中國家主張應強制性要求BBNJ開發者隨采樣、研發的進展分享不同種類的惠益，并特別強調開發者應通過繳納版稅、里程碑付款等貨幣惠益組成特別基金，為發展中國家能力建設提供資金； 發達國家認為研發者僅應在自愿的基礎上分享非貨幣惠益，并強調技術轉讓應根據雙方協商的條件進行，并尊重知識產權保護。 目前，因為海洋遺傳資源惠益分享議題的分歧，BBNJ國際協定的政府間談判已經陷入停滯，國際社會迫切需要解決以是否進行貨幣惠益分享、應否規定強制性技術轉讓等為代表的核心爭議，回顧“區域”制度成立、變革、完善的博弈進程，可以為上述爭議的解決提供方案指引。

1. 是否規定強制性技術轉讓？技術轉讓是發展中國家最為重視的非貨幣惠益，故其通過準許締約國私主體參與礦產資源的開發換取發達國家的技術轉讓承諾。如前文所述，《海洋法公約》規定了較為詳細的強制性技術轉讓，這也遭到了美英等發達國家的強烈反對，進而拒絕加入公約，這使得公約的普遍性遭到威脅。惠益分享的前提是惠益的產生，發展中國家迫于無奈再次重啟與發達國家的談判。最終，在聯合國秘書長的調和下，各方簽署《關于執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》（以下簡稱為《1994年執行協定》），對“區域”制度進行了整體修正，而強制性技術轉讓也轉變為以鼓勵為主的任意性技術轉讓。

BBNJ國際協定的技術轉讓，應為鼓勵性的、任意性技術轉讓。首先，無論是以《名古屋議定書》為代表的雙邊惠益分享機制，還是以《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》為代表的多邊惠益分享機制，亦或是生物遺傳資源區域立法或國別立法，在非貨幣惠益分享中絕大多數規定的是任意性技術轉讓，沒有做強制性要求；其次，海洋遺傳資源的商業利用需要大額的投入、專業的人員、復雜的技術與設備等，大部分發展中國家的研發能力差距是全方位的，將高度復雜的技術轉讓給一個沒有愿望或需要的國家，或者一個在技能和知識方面沒有能力利用技術的國家是沒有用的。 最后，與礦產資源開發技術發達國家與發展中國家之間的差距相較而言，雙方在BBNJ研發技術上差距更大，且與礦產資源商業開采短期內無法進行不同，國家管轄范圍外海洋遺傳資源的商業開發正在開展并取得一系列成果， 在此背景下讓發達國家接受強制性技術轉讓幾無可能。

2. 應否進行貨幣惠益分享？“區域”礦產資源的勘探與開采需要巨額的前期資金投入，而《海洋法公約》規定的貨幣惠益分享進一步加劇了開發者的資金壓力，特別是固定年費，其繳納時間為“自合同生效之日起”，這意味著在正式商業開采之前開發者就需每年繳納大額資金。為緩解開發者的資金壓力，《1994年執行協定》對《海洋法公約》“區域”制度貨幣惠益分享進行了修改，固定年費的繳納時間從“合同生效之日起”改為“自商業生產開始之日起”，并且繳納數額不再統一規定為100萬美元，僅籠統的規定由理事會確定。同時，承包者的申請費也從50萬美元降為25萬美元。此外，《1994年執行協定》還要求管理局應有成本利益的考慮，最大限度降低締約國的資金負擔。“區域”制度貨幣惠益分享的演進過程，體現出國際社會希望通過減輕開發者的資金壓力，激勵他們從事艱辛、投入巨大的礦產資源勘探與開采工作，創造惠益為分享奠定基礎。

BBNJ的商業開發除具有與“區域”礦產資源前期資金投入大的相同點之外， 還有以下特殊的地方，應通過嚴格限定貨幣惠益分享的時間與內容減輕開發者的資金壓力：首先，“區域”礦產資源的商業價值由數量決定，故可根據礦藏的勘探情況估算出礦產資源的價值，開發結果具有可預測性、可追蹤性。但BBNJ僅具有潛在的商業價值，大量研發過程需要持續十數年甚至更長的時間，且多數研發不會得到可以投入市場的產品，研發風險較大。 其次，與傳統海洋生物資源利用需大量捕撈不同，BBNJ商業價值主要來源于其所攜帶的獨特遺傳信息，故對其商業開發無需大量采樣，主要工作在實驗室進行，而目前各國知識產權立法沒有要求強制披露海洋遺傳資源的具體來源， 研發進程難以監管。再次，考慮到BBNJ采樣需要專業的設備與巨額的資金投入，故其當前多是以政府贊助海洋科學研究的方式進行，因海洋遺傳資源的商業開發不再依賴生物樣本，研發者往往是從異地獲取或者電子數據獲取開始介入，實踐中難以將具體的產品與特定的海洋遺傳資源對應。 最后，現有國際法未對BBNJ的商業開發規則做出明確規定， 故其利用遵循公海自由，研發者無需分享任何惠益，一旦BBNJ國際協定設置較重的貨幣惠益分享，很多國家特別是發達國家會以不符合國家利益為由選擇不加入協定，將使得協定存在重蹈1982年《海洋法公約》覆轍的危險。

以“區域”制度貨幣惠益分享從《海洋法公約》到《1994年執行協定》的變革進程為參考，結合海洋遺傳資源商業開發的現狀與特點，雖然貨幣惠益能夠帶來直接的獲益，但其產生的時間長、風險高、難以監管，亦大幅增加研發者的資金壓力進而阻礙惠益的產生，而對發展中國家而言，獲得進行生物研發的技術與設備、培訓具有專業技能的人員等非貨幣惠益更具長遠發展意義， 因此，BBNJ國際協定惠益分享應嚴格限定貨幣惠益的分享時間與內容。《BBNJ國際協定（草案）》僅籠統的規定在海洋遺傳資源保密期或產品商業化時進行貨幣惠益分享，而付款率由締約方大會確定，實際上這兩個時間段因研發者并沒有收回投資、獲得收益均無法達到減輕其資金投入壓力的效果，故將貨幣惠益的分享時間限定為產品商業化并收回成本后更能兼顧各方利益。此外，當前國際社會對BBNJ的認知尚處于早期階段，海洋科學研究顯示僅有10%的物種被描述 ，研發進程、成果、產品商業化情況等均有待大量實踐驗證，規則層面亦應隨實踐的發展而完善，故應在BBNJ惠益分享中引入“區域”制度的定期評估與審查機制，確保海洋遺傳資源所衍生利益公平惠及各國。

三、“區域”制度與BBNJ國際協定養護規則的沖突與解決

（一）沖突的產生原因：管轄范圍與職能的重疊

作為憲章類法律文件，《海洋法公約》僅對BBNJ的養護做了一般原則性規定，更為明確具體的規則由管理局、國際海事組織、漁業管理組織等部門或區域機構在零散的框架內制定。雖然，各國在國家管轄范圍外海域已經制定190多項條約具體規制采礦、捕魚等損害BBNJ的活動， 但這些養護規則相對獨立，旨在保護特定海域免受某種人類活動的不利影響，難以應對現有海洋所面臨的多種人類活動的累積影響。 同時，成員參與度低，各自為政，管制措施碎片化，缺乏促進海洋生物多樣性保護和可持續利用的有效協調或整合機制。 考慮到當前國家管轄范圍外海洋生物多樣性養護制度的局限性，BBNJ國際協定有別于以往國際海洋立法以特定人類活動為規制對象，而是將養護規則的擬定核心置于劃區管理工具與環境影響評估兩種方法。通過構建劃區管理工具和環境影響評估的全球標準、流程框架、具體管制措施等彌補現有監管框架的不足，并創建締約方大會使其成為審議與解決BBNJ養護問題的協調中心。

實際上，劃區管理工具和環境影響評估亦是“區域”制度環境保護規則的重要組成部分。2012年7月，管理局以卡普蘭項目獲知的太平洋多金屬結核探礦區生物物種分布情況為基礎，為有效平衡生物多樣性的保護與礦產資源的開發，制定首個劃區管理工具，即克拉里昂—克利珀頓區環境管理計劃，該計劃的核心是根據國際海底環境數據、種群擴散能力等資料設立9個“特別環境利益區”，禁止礦產資源的勘探與開采。除環境管理計劃之外，《“區域”礦產資源勘探規章》所設定的影響參照區、保全參照區等均可視為劃區管理工具的具體類型。對于環境影響評估，《1994年執行協定》要求“區域”礦產資源承包者在提交請求核準工作計劃的申請時，附上對擬議勘探活動可能對環境造成影響的評估。《“區域”礦產資源勘探規章》在《1994年執行協定》的基礎之上，進一步要求承包者制訂監測和報告勘探活動可能對海洋環境造成影響的方案，并提出具體防止、減少和控制影響的措施。除上述規定之外，管理局法律和技術委員會還分別于2002年、2013年向擔保國及承包者印發《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》，協助其遵守和執行《“區域”礦產資源勘探規章》環境影響評估的具體要求。

因BBNJ國際協定創設締約方大會并賦予其在劃區管理工具和環境影響評估制定與實施上的決策權，這必然會與管理局的職能相重疊，進而產生沖突。以劃區管理工具為例，BBNJ國際協定締約方大會有權將包括“區域”在內的國家管轄范圍外海域劃為海洋保護區并制定具體管制措施，限制或禁止人類活動，而管理局亦可以在相同海域制定環境管理計劃并禁止礦產資源的勘探與開采。兩者制定劃區管理工具的出發點不同，應對的具體威脅亦有差異，在管制措施上必然存在差別，甚至沖突，這既不利于締約國履行義務，更進一步加劇國家管轄范圍外海域治理體系碎片化的趨勢。

（二）化解沖突的建議

當前，與BBNJ國際協定的構建相伴，“區域”制度劃區管理工具和環境影響評估在規則層面也在面臨著變革與發展。隨著各國加大對“區域”礦產資源的開發力度，探礦的海域正從太平洋擴展到大西洋、印度洋，在上述海域亦應構建相應的環境管理計劃。2018年1月16日，管理局理事會通過《關于制定“區域”的區域環境管理計劃的初步戰略》，確定大西洋中脊、印度洋三交點脊和結核帶地區以及西北太平洋和南大西洋的海山為后續環境管理計劃制定的優先海域，具體的海域界限、管制措施等正在研討。 同時，擬定中的《“區域”礦產資源開采規章》繼承勘探規章的規定，將環境影響評估作為規制采礦環境損害的重要措施，并在草案附件中對環境影響評估報告的內容進行詳細規定。 在上述背景之下，妥善化解“區域”制度與BBNJ國際協定在劃區管理工具和環境影響評估上的沖突顯得尤為迫切。

1. 明確BBNJ國際協定的立法定位

《海洋法公約》是具有不同海洋需求的國家各自讓渡權益而達成的一攬子交易，公約的具體規定相互依存并保持平衡，任何修改都可能帶來更深層次的變動，動搖公約的基礎。 故后公約時代的所有海洋立法首先需要考量的問題就是如何不破壞以《海洋法公約》為基礎的現代海洋治理體系。

目前，國際社會已經制定《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》（以下簡稱為《魚類種群協定》）《1994年執行協定》兩份、《海洋法公約》的執行協定，積累了較為豐富的處理已有制度與新創建規則關系的經驗。《1994年執行協定》是通過修正“區域”礦產資源的開發機制以換取發達國家簽署《海洋法公約》，而《魚類種群協定》是細化公約關于跨界魚類種群和高度洄游魚種的具體規定，并彌補公約在公海生物資源養護執行與合作管理上的局限性。從立法目的看，《魚類種群協定》的作用同BBNJ國際協定相似，亦更具借鑒價值。對于如何處理與《海洋法公約》的關系，《魚類種群協定》第4條規定：“本協定的任何規定均不應妨害《海洋法公約》所規定的國家權利、管轄權和義務，本協定應參照《海洋法公約》的內容并以符合《海洋法公約》的方式予以解釋和適用”。

《魚類種群協定》締結于1995年，彼時《海洋法公約》剛生效，故其主要處理與公約的關系即可。但在BBNJ國際協定構建中，除《海洋法公約》之外，其還要處理與管理局、國際海事組織、漁業管理組織等區域或部門組織相應法律文件之間的關系，故BBNJ國際協定在繼承《魚類種群協定》規定的基礎之上，做了進一步擴展。2015年7月6日，決定開啟BBNJ國際協定政府間談判的A/RES/69/292號決議強調，“參加BBNJ國際協定談判和談判結果都不可影響國家在《海洋法公約》及任何其他相關協議的法律地位”。而已公布的BBNJ國際協定（草案）在全部吸納《魚類種群協定》第4條規定的基礎之上，進一步強調：“在解釋和適用本協定時不應損害相關法律文書和框架以及相關全球、區域、次區域和部門機構”。

BBNJ國際協定為處理與已有制度之間關系所規定的“不損害”具有明確的含義：首先，BBNJ國際協定與已有部門或區域海洋管理組織制定的法律文件沒有位階高低之分，前者規定不構成后者的最低標準；其次，BBNJ國際協定不應在與現有部門或區域機構的關系中具有任何監督職能，其養護海洋生物多樣性的目標必須在不對航運或漁業活動施加任何直接控制的情況下實現； 再次，BBNJ國際協定承認直接或間接地處理保護和可持續利用海洋生物多樣性的現有部門或區域機構在法律上的首要地位； 最后，BBNJ國際協定應促進與現有國際海洋立法的協調一致，且其管制措施不能影響部門或區域海洋管理組織的職能，亦應避免組織機構設置層面的重復。

3. 加強BBNJ國際協定締約方大會與管理局的合作與協調

從立法定位分析可知，BBNJ國際協定養護規則的構建并不是取代已有部門或區域機構的管理職能，只是做出補充與完善。這意味著BBNJ國際協定將與管理局繼續在各自管轄范圍內履行職責，應加強雙方的部門合作與管制措施的協調。從國家管轄范圍外已有海洋治理實踐看，國際社會往往通過簽訂諒解備忘錄、制定聯合工作方案等方式推動部門之間的合作與協調，而前述跨部門合作機制的構建流程與要點主要包括創建固定機構作為發起方、建立科學咨詢機構、發起方簽訂諒解備忘錄與其他機構建立合作關系等。

從已公布的草案看，BBNJ國際協定可以勝任推進跨部門合作的重任，其創設的締約方大會可以成為跨部門合作與協調發起方，科學和技術咨詢機構確保在劃區管理工具和環境影響評估等養護措施制定方面具有權威的聲音和全球視角，信息交換機制可分享最佳做法并確保跨部門的信息交流。為此，BBNJ國際協定可以通過與管理局簽訂諒解備忘庫的方式，解決管轄領域重疊和管制措施沖突的問題，促進BBNJ養護規范的一致性、互補性。

四、中國的應對

中國是海洋地理不利國，在海洋大國向海洋強國邁進的過程中，維護與拓展國家管轄范圍外海洋權益具有重要的意義。中國歷來重視“區域”礦產資源的開發工作，亦嚴格恪守“區域”環境保護義務，頒布《深海海底區域資源勘探開發法》并正加快相關配套規章制度的制定，目前已成為世界上擁有專屬勘探礦區最多的國家。在BBNJ國際協定的構建中，中國積極參與歷次政府間談判，在海洋遺傳資源惠益分享、能力建設與技術轉讓等議題磋商中發揮重要作用。當前，以“區域”礦產資源開采規章與BBNJ國際協定的擬定為代表，國家管轄范圍外海洋治理體系正處在重要的變革期，中國應采取多種措施維護與拓展海洋權益。

（一）深度參與“區域”礦產資源開采規章與BBNJ國際協定的談判進程，以海洋命運共同體理念在全球層面引導更加公正合理國際海洋秩序的構建

為回應瑙魯總統的請求，管理局理事會已確認會在2023年7月9日前通過“區域”礦產資源開采規章， 但利益攸關方在環境保護、繳費機制、惠益分享等議題談判中仍存在明顯的意見分歧；在BBNJ國際協定談判中，聯合國大會授權的四次政府間談判已經舉行完畢，但各方在海洋遺傳資源惠益分享、劃區管理工具決策權等問題上的爭議沒有消減，兩部立法的達成任重而道遠。中國應密切關注“區域”礦產資源開采規章與BBNJ國際協定的談判進程，圍繞核心議題開展研究工作；積極參與政府間談判，明確各方分歧，適時提出觀點與主張并加強與其他利益集團的磋商，提升中國在制度構建中的貢獻度、影響力；增強海洋命運共同體理念的全球認同，促進更加公正合理國際海洋秩序的構建。

（二）統籌“區域”礦產資源開采規章與BBNJ國際協定資源開發制度的構建，為落實人類共同繼承財產的惠益分享貢獻中國智慧

中國倡導構建海洋命運共同體，一貫支持其他中小發展中國家公平分享人類共同繼承財產并做出表率。但從上世紀六十年代確立至今，人類共同繼承財產原則制度探索的曲折發展進程充分表明過于理想化的規則設計無法兼顧開發者與分享者的利益，必將為實踐所拋棄。因此，中國應統籌兩部立法資源開發制度的構建，繼續支持中小發展中國家在資金分配、技術轉讓、培訓、科研資料共享等方面訴求的基礎之上，以客觀開發實踐為基礎提出可操作性的規則制定方案。為此，針對“區域”礦產資源的惠益分享，中國應構建以權利金為中心并輔以產量分成安排的繳費體系，在聯合安排的財政鼓勵中踐行引領國承諾，并提高決策的透明度與代表性。 在BBNJ國際協定海洋遺傳資源惠益分享中，中國應堅持自由獲取原則，嚴格限定貨幣惠益的分享時間與內容，注重非貨幣惠益分享，總結本國采樣與利用經驗并反饋具體的規則構建。

（三）以化解“區域”制度與BBNJ國際協定養護規則沖突為契機，強化中國在海洋管理機構中的地位與作用

伴隨國際社會組織化趨勢的進一步加強，國際海洋管理機構在國家管轄范圍外海域治理中的作用愈加重要。中國在聯合國、管理局等國際組織中發揮著重要的作用，但在其他海洋管理機構特別是眾多區域漁業管理組織中地位卻呈現邊緣化的趨勢。中國應以化解“區域”制度與BBNJ國際協定養護規則沖突為契機，分析已有海洋治理特別是公海保護區實踐，總結職能重合的國際組織進行跨部門合作的經驗，提出管理局與BBNJ國際協定締約方大會擬簽訂諒解備忘錄的內容與履行方式，并為后者與其他海洋管理機構的潛在職能沖突提出前瞻性解決方案，進一步強化中國在海洋管理機構中的地位與作用。

五、結語

當前，BBNJ國際協定的政府間談判已經進入瓶頸期，發達國家與發展中國家在資源開發制度構建中的分歧已嚴重制約協定的成立與普遍性。源于規制客體的相同法律屬性，“區域”制度在礦產資源獲取模式、惠益分享的內容與階段等方面的探索有助于解決當前BBNJ國際協定資源開發制度的構建分歧。以“區域”制度惠益分享的演進過程為參考，結合海洋遺傳資源商業開發的現狀與特點，BBNJ國際協定惠益分享應嚴格限定貨幣惠益的分享時間與內容，鼓勵任意性技術轉讓，并優先考慮培訓、研究與開發合作等非貨幣惠益分享，設立定期評估和審查制度確保資源所衍生利益公平惠及各國。為應對BBNJ國際協定締約方大會與管理局在劃區管理工具與環境影響評估事項上的職能重疊與管制措施的沖突，各國應明確BBNJ國際協定的立法定位，強調其內容不妨害《海洋法公約》規定的國家權利與義務，在解釋和適用該協定時亦不損害現有部門或區域海洋管理組織的職能。同時，發揮締約方大會的作用，通過與管理局簽訂諒解備忘錄、制定聯合工作方案等方式推動雙方之間的合作與管制措施的協調。

國家管轄范圍外海域是各國競相拓展的海洋新疆域。中國應深度參與“區域”礦產資源開采規章與BBNJ國際協定的政府間談判，在資源開發制度構建中繼續支持中小發展中國家的合理訴求，以客觀開發實踐為基礎提出可操作性的規則制定方案，為落實人類共同繼承財產的惠益分享貢獻中國智慧；以化解“區域”制度與BBNJ國際協定養護規則沖突為契機，既提出管理局與BBNJ國際協定締約方大會擬簽訂諒解備忘錄的內容與履行方式，又為后者與其他海洋管理機構的潛在職能沖突提出前瞻性解決方案，強化中國在海洋管理機構中的地位與作用。

（責任編輯：劉 冰）

【基金項目】2021年國家社會科學基金一般項目“國家管轄范圍外區域海洋遺傳資源的獲取與惠益分享制度研究”（項目編號：21BFX142）。

【作者簡介】張善寶：濟南大學政法學院副教授，法學博士。

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