聚焦新時代養老 用法治托起幸福“夕陽紅”

李智 劉惠珍 葉曉丹

摘? 要：近年來我國老齡群體數量不斷增大，人口老齡化呈現出新特點、新形勢，當前養老服務、新型養老模式發展正面臨著諸多風險與挑戰。養老工作關乎國計民生，老年人權益保障是人權事業的重要內容，將涉及老齡工作的各項事務納入法治化軌道是全面依法治國、建設法治國家的應有之義。福建省積極響應十九屆五中全會關于“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，努力貫徹落實關于養老服務的新要求，持續推進《福建省養老服務條例》立法工作。

關鍵詞：養老服務法治建設；新型養老模式；老年人權益保障；《福建省養老服務條例》

中圖分類號： D922.7 文獻標識碼：? A 文章編號：1674-8557（2023）01-0001-04

2022年8月18日，由福建省文化經濟交流中心、福建省涉臺法律研究中心、福州大學法學院、廈門大學法學院、福建省法學會、福建省律師協會、福建江夏學院法學院、福建社會科學院習近平法治思想研究所、福建師范大學法學院、中國文化大學法學院、臺灣華岡法學基金會、香港律師會、澳門經濟法律學會等19家單位聯合主辦的，福州大學法學院具體承辦的2022年海峽法學論壇在福州市圓滿落幕。兩岸四地的法學專家、學者匯聚一堂，本次論壇以“養老服務法治保障”為主題，與會人員圍繞新時代養老立法、養老新模式、養老權益法律保障、《養老服務條例（草案修改二稿）》展開研討。

一、應對人口老齡化新形勢，專門立法正當時

新時代養老立法應以規范養老服務為立法目標，以科學性為原則，促進立法與老年學、社會保障學和人口學等學科的高效融合。完善養老服務法律法規體系應加強養老服務立法的頂層設計，解決當前存在的以法規性文件、規章和政策為導向等問題。與此同時，在立法過程中，要正確處理立法與先前法規、規章和政策之間的關系，實現有效銜接。

在老齡化的趨勢之下，我國存在許多養老方面的挑戰，推進養老領域立法是我國法治體系發展完善的必經之路。十二屆全國人大法律委員會主任委員、全國人大常委會原秘書長喬曉陽蒞臨會議并發表致辭，他表示，當前我國老齡化面臨著諸如老齡人口人數多、規模大、老齡化增速快、老齡化水平城鄉不平衡、未富先老等新形勢、新特點，為積極應對人口老齡化給我們帶來的風險與挑戰，應當加強養老服務方面的法治建設，不斷完善、健全相關的法律制度，專門立法正當時。

法律應當保護每一個公民的合法權益，老年人權益是公民權益的重要組成部分。湖北省高級人民法院黨組書記、院長游勸榮指出，“老年人防詐”是實務中的重、難點問題，生活中保健品騙局、健康講座騙局、理財投資騙局層出不窮，立法、執法機關應織牢“防護網”守護好老年人的錢袋子，推動相關法治建設，為老年群體的權益保駕護航。

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。北京大學法學院勞動法、社會保障法研究所所長葉靜漪教授表示，應堅持一體化推進“有法依、依法養、養得好”的養老法治向度，在全社會形成敬老、愛老、尊老的風氣與氛圍。從國家實現法治建設方面來看，僅有法律條文的規定是不夠的，還需要在法律實踐過程中真正踐行養老法治的要求，運用法治的力量守護民生福祉。

建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，是實現黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”目標的重要舉措，是落實黨的十八屆三中全會關于社會保障領域重點改革任務重大部署的實際行動，也是我國經濟社會發展的必然要求和推進“新四化”建設的需要。中國社會科學院法學研究所副所長、研究員謝增毅強調，當前我們首要工作是抓緊完善、健全基本養老保險制度，實現養老金全國統籌，推進養老保險制度的統一、協調。最有效的方式是改變之前養老保險制度主要以政策為導向的做法，加快實現養老保險制度的法制化。

北京老齡法律研究會會長、北京合川律師事務所管委會主任陳洪忠指出，養老服務應構建法律養老的思維方式，但法律養老絕不是用法律去替代生活照料服務、醫療、康養服務，而是用法律保護老年人以及養老服務參與人的合法權益。他呼吁廣大律師作為法律工作者應提升專業素養，積極充當法律的踐行者、弘揚者，努力成為老年人以及養老服務參與人合法權益的守護者，為應對老齡化問題貢獻自己的力量。

福建知望律師事務所律師黃誠浩指出，當前我國機構養老服務在規范上存在“政策為主導、法律缺失”的問題，我國還沒有針對機構養老服務的專門立法，老年人只能在《民法典》《老年人權益保障法》及《消費者權益保障法》等普適性法律規定中尋求權益的保障與救濟，專門立法的缺失造成了機構養老服務在執法、司法上的滯后。因此，急需進行規范機構養老服務的專門立法。

二、創新養老模式，以法治護航“朝陽產業”

“十三五”期間，全國各類養老服務機構（包括養老機構、社區養老服務機構）和設施從11.6萬個增加到32.9萬個，床位從672.7萬張增加到821萬張。老齡化的加劇一方面給我國養老服務帶來巨大壓力的同時，也為養老產業的發展帶來了前所未有的發展機遇，因此，養老服務是“夕陽”事業，但卻是“朝陽”產業。居家社區養老是大多數老年人養老的首選，然而僅靠單一的居家社區養老根本無法滿足老年群體多樣化的養老需求。智慧養老、以房養老、互助養老等新型養老模式的出現在一定程度上緩解了供需不一的矛盾，同時也帶來了新的行業亂象，當務之急是建立起多樣化、現代化、智慧化的養老服務體系，法律應當對此種現象進行回應，發揮規范作用，護航養老產業的創新與發展。

（一）居家社區養老、智慧養老等新型養老模式法制化的迫切需求

居家社區養老是老年人養老的最重要、最基礎的方式，是現實需求，也是宏觀設計。社區居家養老服務實現了居家養老與社區養老的緊密結合，在應對當前人口老齡化方面具有獨特優勢。在實踐中，社區居家養老服務工作者探索出了醫養結合、智慧養老融合的發展道路。

然而社區居家養老服務當前亦存在著規則設計未與服務主體的供給能力掛鉤；從業人員穩定性較差且專業性有待提高；可持續發展能力不足等困境。武漢大學法學院副教授班小輝指出，后續發展過程中我們應當注重對其制度規則的適當矯正與效力發揮，保障資金來源的多元性，合理防范社區居家養老服務法律風險。

對于居家社區養老服務存在的困境中南財經政法大學法學院教授劉引玲提出了以下解決措施：一是養老服務社會體系的建設；二是提升居家養老服務信息化平臺的功能；三是完善居家社區養老服務的各項硬件設施；四是增加居家社區養老有償服務項目；五是大力培養居家社區養老服務人才；六是增加居家社區養老服務內容。

傳統養老存在老年人長期照顧服務供不應求、醫療系統的人力和物力資源負擔重、社工及物理治療師不足等現實難題，這些難題可以借助智慧養老得以解決。所謂智慧養老，是將科技運用到養老服務之中，借助科技手段為老年人提供方便、快捷的養老服務。澳門大學法學院高級導師、葡萄牙米尼奧大學法學院研究員翁文挺倡導智慧養老，并指出在提倡智慧養老的同時，立法機關應當完善相關法律法規，充分發揮立法的前瞻性，關注智慧養老法律依據的存在性和遠程醫療的合法性等問題。

《民法典》居住權制度的設立使得“以房養老”成為可能。居住權具有公示性強、期限長久、不易被輕易解除、撤銷的優點，這就使得其具備現行養老金融產品無法比擬的優勢。福建師范大學法學院副教授鄭麗清表示，“以房養老”雖然能夠迎合養老保障的需要，但是具體制度在我國的發展并不成熟，立法較為模糊，司法解釋及司法實踐經驗不足，仍然有許多解釋學上如“房屋全面翻新導致客體不明”“違約處分”“居住權人以外的其他人是否有權入住”等問題需要予以明確。

在臺灣地區“時間銀行”被視為一種補充長期照顧體系的互助養老模式，我國大陸可以吸收借鑒相關經驗教訓。福建社會科學院王鈾鐿通過分析營利性機構主辦的時間銀行以及行政機構主辦的時間銀行的優勢與劣勢，提出我們可以借鑒福利多元主義理論，將時間銀行納入社會保障補充體系，由非營利機構提供服務支持，由行政機構提供政策支持，通過政社合作的方式發展時間銀行。

（二）依靠法治健全機構養老，立法工作聚焦農村養老

傳統的個人養老與家庭養老已經無法滿足當前的養老需求，養老機構得到快速發展，而養老機構的有關法律問題也日益突出，因此處理好養老機構的法律問題是關乎中國養老行業健康發展的重要環節，養老機構的綜合監管制度是我國應對老齡化社會的重要制度之一。

如何建立高效的機構養老綜合監督體系？福建社會科學院法學研究所陳業業提出以下建議：有關行政機關應定期或不定期對養老機構展開現場深入檢查活動，依法依規從嚴懲處養老機構違法違規經營以及嚴重侵害老年人合法權益的行為。同時，加強對養老服務人員的職業教育和法治教育，定期組織從業人員開展職業道德教育培訓，提升從業人員的職業技能與水平，加大監督懲戒力度。建立養老服務人員、養老服務機構白名單、黑名單并向社會公布，發揮社會監督力量，建立起全方位、綜合性的監管體系。

農村養老是我國養老體系的重點與難點，福州大學法學院劉嘉玲同學認為，在農村養老保障上我們應構建“國家、家庭、個人”三位一體的制度體系。在制度體系中，國家發揮主導性作用，家庭發揮基礎性作用，個人發揮補充性作用。養老保障制度體系的建設應滿足普遍性、福利性等養老屬性，要加大對農村養老保障的資金投入，規范資金運營，著力解決地區、城鄉養老保障發展不平衡的問題。

立足于農村養老的現狀，北京大學法學院葉靜漪教授指出，農村互助養老是推進農村養老事業發展的關鍵模式，為該模式提供扎實的法律保障應當遵循以下原則：一是堅持黨對法治體系建設的領導，明確農村互助養老法治保障的時代意義；二是立足普惠型養老與適老化改造相結合的導向，建設多主體、戰略性全方位的協同支持體系；三是貫徹以人民為中心的發展思想，構建人民主體的社會治理共同體；四是深耕多樣化人性關懷，強化因地制宜、因事而化的理念。

三、多方面、多角度關注老年人權利，勿讓法律缺席

老年人是弱勢群體，其合法權益易受侵害，維權也較困難。與會專家以老年人權益保障為根本點，積極探討法律在老年人權益保障中的角色定位，探尋制定與老年人權益保障相關的法律規范。

總體上看，老年人權益保障涉及經濟與非經濟兩個層面。遼寧大學中國老齡政策法律研究院院長、教授任際表示，我們要提倡對老年人的全方位扶助。所謂全方位扶助不僅是對老年人提供經濟層面的幫助，非經濟層面往往容易被我們忽視，更要尊重、愛護老年人，幫助充實他們的老年生活，豐富他們的精神世界。中南財經政法大學法學院教授劉引玲指出，老年人需要的法律服務是全方位的，有關組織機構應當為老年人定期開展涉老普法宣傳，預防老年人被詐騙，維護老年人的合法權益。我們還要在司法鑒定、公證、法律援助等方面，根據老年人特殊性給予相應的溫馨便捷服務。

老年人數據保障權是智慧社會的一種新型權利。華僑大學法學院副教授駱旭旭從該項權利出發，指出老年人相對于年輕人來說屬于數字弱勢群體，他們更容易遭到算法歧視，產生數字鴻溝，這種現象的普遍存在已經給中國老齡社會帶來了嚴峻的挑戰。解決問題的關鍵是采取直接入法模式，即在法律中直接創設權利規范，同時構建行政保障、司法救濟等多方面的實施體系，使老年人數據保障權得到全面實現。

相對于在信息、經濟地位等方面處于強勢一方的金融業而言，高齡者因認知功能減退或者認知障礙總是處于弱勢地位，兩者之間易產生金融剝削。中國文化大學法學院院長、教授王志城立足于高齡者金融權益保障，指出立法機關在構建法律規范體系時應對高齡者進行傾斜性保護，以保障“最美夕陽紅”的合法權益。除建立完備的法律體系外，還應敦促各金融行業修訂相關的自律性規范，以此鞭策金融業為高齡者提供更具體化、精細化的金融產品或者服務，全方位維護高齡者的金融權益。

面對人口紅利逐步消失、人口老齡化，我們應當鼓勵退休勞動者以各種方式再就業，但現行法律法規和司法實踐卻將達到法定退休年齡勞動者排除在勞動法保護范圍之外，這種做法會嚴重打擊退休后勞動者再就業的積極性。中國政法大學民商經濟法學院博士研究生齊一多從勞動法視角出發，關注退休勞動者的再就業權益，他表示應完善勞動法相關法律規范，如設置更為合理的退休年齡、將退休后勞動者納入勞動法保障范圍之內等，以實現對此類群體平等就業的保障。北京大學法學院研究生周思偉表示，銀發經濟以老年人的物質需求與精神需求為根本出發點，兼具經濟性與社會性的法律屬性，我們應當構建以社會法為引領，其他部門法適當參與的法律保障體系。

四、《福建省養老服務條例（草案修改二稿）》專家座談會

為貫徹落實國家積極應對人口老齡化戰略，從容應對福建省人口老齡化帶來的挑戰，促進養老事業、產業可持續發展，福建省始終堅定不移地推進養老服務相關立法工作，借本次海峽法學論壇向專家、學者征集《福建省養老服務條例（草案修改二稿）》（以下簡稱為《條例》）修改建議。本次座談會首先由福建省涉臺法律研究中心副主任鄭凌燕對條例的修改工作進行說明、匯報，接著由喻術紅、葉靜漪、劉建、劉引玲、班小輝以及王書娟等專家、學者對條例提出修改、完善建議。

武漢大學法學院教授、博士生導師喻術紅在聆聽匯報工作后表示，條例內容全面，具有鮮明的時代性與先進性。她建議，針對高端養老、面向平民大眾的養老這兩種不同的養老服務類型，在具體條例規范中應當凸顯政府不同的角色定位，以確保條例的社會實效。對于高端養老應當由市場主導，充分發揮市場經濟的力量，政府不要過多干涉；而對于面向平民大眾的養老，政府應發揮主導作用，強化政府的主體責任，充分保障養老服務供給，引導養老服務持續健康發展。

北京大學法學院教授葉靜漪的修改建議則集中于特殊老年群體的保障方面。她指出要建立完備的社會福利體系，在省財政條件允許的范圍內對因病、因殘致貧的老人給予經濟幫扶，解決他們的溫飽、看病問題。

北京老齡法律研究會副秘書長及理事劉建指出，修改稿中部分法律語言比較模糊，比如《條例》第6條“縣級以上地方人民政府應當增加基本養老服務供給，定期發布根據財政承受能力，指定基本養老服務清單……”中“根據財政承受能力”的表述較為模糊。他強調法律語言的模糊將嚴重影響法律的社會實效，正如法諺云：“法律不明確，等于無法律”，明確性是立法語言最基本的要求，建議在后續修改中應對存在模糊性的詞語加以明確清晰。

武漢大學法學院副教授班小輝指出，應在《條例》第1條立法依據中加上“《中華人民共和國民法典》以及《中華人民共和國憲法》”作為立法依據與支撐，增加《條例》合憲性、合法性。

福建臺灣法律研究院副院長、教授王書娟認為，條例規范中應明確政府在社會養老服務供給中的主體地位，而對于其他市場主體參與養老服務供給的強制性應予以減弱。政府提供全面、基本和普惠養老服務將減輕家庭服務，也能促進生育意愿，實現社會的良性循環。

與會專家、學者們集思廣益，為《福建省養老服務條例》的立法積極建言獻策，進一步夯實了《福建省養老服務條例》立法理論基礎，提升了立法的科學性。

五、結語

本次海峽法學論壇匯集研、政、產各領域專家，既有學術理論的深入探討，又有養老服務法律實踐的寶貴經驗分享，為大家呈現了一場精彩紛呈的學術盛宴。論壇積極響應黨和國家對養老工作的號召與戰略部署，深刻回應新時代養老服務發展過程中顯現的法治問題，深度探尋兩岸四地關于養老法治建設的共性問題，為養老服務產業的發展、老年人群體的合法權益保駕護航。

（責任編輯：劉? 冰）

【作者簡介】李智：福州大學法學院教授，博士生導師。劉惠珍：福州大學法學院法律碩士研究生。葉曉丹：福州大學法學院副教

授，碩士生導師。