黨內法規效能分析：理論闡釋及實現路徑

王建國 肖沖

摘 要：在國家治理能力與治理體系現代化背景下，治理效能的概念表達不僅指向治理實效，而且具有潛在性與現實性兩層維度，天然契合了現代民主政治與黨內法規的價值意蘊。基于此，對黨內法規治理效能的學理化透視應結合中國共產黨的治理實踐，以內部視角廓清其生成要素與運行結構，以外部視角與類型化思維塑造其在法治中國建設中的基本樣態。目前黨內法規體系已經比較完善，實現其治理效能需要關注規范體系的理性建構與落實保障之間的良性互動，尤其要側重建立實施執行與評估反饋的制度機制，推動黨規之制向黨規之治的轉變。

關鍵詞：黨內法規；治理效能；黨規之治

作者簡介：王建國（1968－），男，河南商水人，法學博士、博士后，鄭州大學法學院教授、博士生導師，中國法理學研究會常務理事，主要從事法學理論、憲法學與司法制度研究；肖沖（1997－），男，河南新鄉人，鄭州大學法學院博士生，主要從事法學理論、黨內法規研究。

基金項目：河南省高等學校哲學社會科學創新團隊支持計劃（2022-CTYD-08）；河南省高等學校哲學社會科學基礎研究重大項目（2019-JCZD021）

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2359（2023）02-0001-08

收稿日期：2022-12-19

目前世界百年未有之大變局加速演進，我國正處于兩個一百年的歷史交匯點。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將“發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，在國家治理的各個領域、各個方面都實現了歷史性革新，使黨和國家建設事業進入了新的發展階段［本書編寫組：《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社，2019年，第71頁。］。在這一背景下，黨的十九屆四中全會實現了“制度建設”向“制度體系建構”的戰略思路轉變，并特別強調要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能” ［齊衛平：《體系與效能：中國特色社會主義制度的國家治理效能》，《行政論壇》，2020年第1期。］。中國特色社會主義制度最大的優勢就在于中國共產黨的領導，以黨章為統領的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系的二元合治形塑了中國之治的動力結構。黨的二十大對于完善黨的自我革命制度規范體系進行了專門部署，其中強化黨的自我革命制度保障就是堅持制度治黨、依規治黨，增強規范權威性，嚴格制度執行。在中國之治的現實情境與理論話語中對黨內法規治理效能進行全景式的學理化闡釋與實踐性探索，有助于開創中國式法治現代化的新道路。本文以“治理效能”的雙重意蘊為基礎，闡明黨內法規治理效能所蘊含的組成因素之辯證關系以及其所體現的功能結構，并由此提出治理效能實現的可行性路徑。

一、黨內法規治理效能的法理基礎

治理效能最初是管理學領域的學術用語。20世紀八九十年代，隨著對治理有效性的討論與追求，在治理現代化話語體系下這一概念具備了新的理論內涵。因而，對于黨內法規治理效能的法理性分析是認識其理論底色與精神內涵的重要基礎，也是實現黨規之治的邏輯前提。

（一）工具理性與價值理性：黨內法規治理效能的二維面相

治理效能是潛在性與現實性的統一。在國家治理能力與治理體系現代化背景下，如何將制度優勢轉化為治理效能是新時代國家治理的新命題。在近年來的官方文件中，“治理效能”是與“制度優勢”“新體制”相關聯的詞語。學界普遍認為制度優勢同治理效能具有互相獨立與互相作用的同構關系［周虎，王明生：《制度優勢轉化為治理效能的深層邏輯與實踐路徑：黨的十九屆四中全會精神學習體會》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學），2020年第2期。］。治理具備主體的多元性、過程的協同性、結果的價值指向性等特征，效能是在此基礎上綜合作用的產物。我國學者在新公共治理理論背景研究中認為，治理效能是以公共價值為底色的政府績效，具有公共性、有效性與合法性的特征［劉強強，包國憲：《制度優勢如何提升治理效能：我國政府績效管理邏輯探析》，《學習與實踐》，2021年第11期。］。從詞源分析，效能概念由 “行為主體貢獻才能與效力”和“事物蘊含的有利作用與潛能”兩個維度所構成［呂普生：《我國制度優勢轉化為國家治理效能的理論邏輯與有效路徑分析》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版），2020年第3期。］。第一層維度指其潛在性，是指實現效益的能力大小與強弱，第二層維度指其現實性，是取得的效益大小與高低，因而治理效能是一個潛在性（制度優勢生成）、過程性與結果性（制度執行實踐）、指向性（完成戰略任務）相統一的概念［丁志剛，李云天：《國家治理效能研究：文獻回顧與未來展望》，《行政與法》，2021年第8期。］。尤其是在現代化視野下治理效能更“強調以創新性治理整合多主體資源，實現更高的效率與正當性”［范柏乃：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學》，2022年第2期。］。

治理效能是“良法善治”的寫實性描述。黨規之治是以“信仰”為核心，形成從內圈到外圈認同強弱依次遞減的結構，并由此衍生由“命令-服從”到“示范-引領”的差序治理格局。從“黨的領導”到“黨的全面領導”的話語轉換，突出了中國共產黨是多元治理主體的核心領導力量，并通過黨內法規制度體系嵌入、融合于國家治理領域的各個領域［蔣明敏：《國家治理現代化視域下黨的全面領導：制度優勢與治理效能優化》，《江海學刊》，2020年第4期。］。其間，“共產黨是政治價值的提供者，而國家是理性化的權力運作機器”，黨規是“承載意義的強價值性規范系統”［朱方林：《論雙規法治：復規范性的中國敘事》，《中外法學》，2022年第5期。］。由此，黨內法規將黨的領導這一抽象原則具體化為治國理政與從嚴治黨的各項活動，并同國家、社會產生互動關系與互動效果，完成制度形式向實質目的的轉化，這就是黨內法規治理效能的外在表現形式。同時，黨內法規治理效能所具備的內在價值指向，是“良法”向“善治”的遞進［郭曄：《法理：法實踐的正當性理由》，《中國法學》，2020年第2期。］。

（二）合政治性與合法律性：黨內法規治理效能的邏輯應然

現代政治是民主政治，亦是政黨政治。現代民主政治是契約政治替代原有的倫理政治，個人完成政治解放并擺脫對共同體的依附而形成的［張力偉：《論責任政治：政治生活的責任邏輯》，吉林大學博士畢業論文，2020年。］。這產生了兩種結果：其一，傳統國家的公權力在契約理論中成為全體人民共同掌握的職能，并在憲制下通過選舉打破了以往統治者－被統治者單向維度而形成了委托－代理雙向負責的制度架構，以權利為基礎構建了現代國家。這種契約式的國家建構邏輯決定了人民需要對國家產生穩定的認同感，這種認同感建立在有效治理的基礎上［林尚立：《現代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》，2013年第8期。］，因而由此產生的責任政治也由“對人民負責”與“憲制之上的政治”兩部分構成，其代表更身負政治責任和法律責任雙重責任［門中敬：《我國政府架構下的權力配置模式及其定型化》，《中國法學》，2021年第6期。］。其二，國家與社會相互分離獨立又相互依存，產生了互動的公共領域。國家和社會之間的這種相互獨立的關系決定了二者之間的互動尤其是國家的介入不是控制性的，而是協調和補償性質的。在經歷了組織化公共生活、私域性公共生活不同階段后轉為雙方共同構建的公共生活。由此意味著在有機公共生活中，治理之責任不僅應體現在政府方面，其他主體也應承擔起治理責任。否則，一方的責任的缺失就意味著互動關聯的治理主體行動受阻［林尚立：《構建民主：中國的理論、戰略與議程》，復旦大學出版社，2012年，第44頁。］。

（三）自主與嵌入：黨內法規治理效能的實現前提

我國處于多重現代化任務疊加的階段，復雜的國家與社會情況給單向的治理維度提出了系統性難題，這并非一元的國家法律體系能夠實現的，而是需要多種規范同向發力。因此，由“法律規范、黨內法規、黨的政策、國家政策、社會規范”構成的規范多元體系構成了現代國家治理的規范依托［劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，《中國社會科學》，2019年第7期。］。有學者認為多元規范體系與傳統規范體系相比主要涉及兩個基本問題：法律之外的規范之于法治的意義，以及法治對這些規范的協同［彭小龍：《規范多元的法治協同：基于構成性視角的觀察》，《中國法學》，2021年第5期。］。各種規范在法治精神的統領下也以自身的認知觀念、制度結構、行動實踐互相影響，共同推動大法治格局的形成與完善。基于此，完善多元規范體系建設要遵循三個原則：一是要堅持在“憲法法律內活動”。在“憲法法律至上”的原則下，各種規范體系既要以法律作為秩序紅線，又要在多元規范的相切與相交處維持自身的德性與活力，互動互助，協同共治。二是要保證多元規范在價值導向上的同向性與體系構建上的協同性。較為強勢的規范不應當利用優勢地位壓制其他規范的發展，反而要得到其他規范的支持，形成對文明的內在支配力［羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館，2010年，第10-11、37頁。］，在多元規范的體系中互相證成關聯規范的行動理由。三是要保障規范內部的相對獨立性與核心功能。以憲法法律為統攝的多元規范體系中的協同互動不是法律中心主義也非法律多元主義，不能模糊法律同其他規范的定義。由此觀之，黨內法規治理效能既立足于黨規之內部結構的科學化與邏輯性，也通過內部結構與外部結構的耦合作用于法治中國建設［王夏杰，商繼政：《論黨內法規體系在法治中國建設中的功能：基于“結構—功能”分析框架》，《黨內法規理論研究》，2022年第1輯。］。只有各種規范獨立自主，并且科學定位其在多元規范結構中的角色，才能保證“大法治”體系在面臨多重治理需求時有可資使用與選擇的資源。

二、黨內法規治理效能的結構性分析

治理效能在中國式現代化路徑中擁有更為復雜的邏輯內涵，與之相對應，黨內法規治理效能的實現必定受到多元因素的疊加影響，但這些元素生成治理效能的機理并不是沒有規律可循的。通過對黨內法規治理效能的運轉結構分析，既能厘清黨內法規治理效能何以生成，清晰認識其運作機理與有機組成元素，也可以為制度建設提供理論導向。

（一）資源基礎：歷史性與現實性相統一

制度在歷史中形成的穩定結構是黨內法規運行的天然資源。新制度主義認為歷史是“漸進的制度演化過程”［道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社，2008年，第149頁］。某些零散的行動趨勢一旦聚合成為社會互動的規則就具備自我強化的結構，展現出一定時空領域內的秩序性與穩定性，而人們依據穩定社會規則的行為規律就具備了對傳統的路徑依賴。一方面這是由于穩定的社會規則賦予某一因果關系以期待可能性，理性人即會在規則秩序內追求期待的利益；另一方面對于國家而言，可期待的行為規則結構是將過去、現在與未來聯結的信賴關系，降低了治理成本。因此，制度與社會互動結構所產生的治理效能需要依賴已有規則體系的績效資源。就黨的領導而言，中國共產黨誕生以來帶領中國人民在中國革命和國家建設領域完成了一系列偉大成就，歷史事實有力地證明黨的領導制度所具有的優越性。這種政治制度的優越性是在長期的實踐和探索中自然浮現出來的，是黨內法規發揮治理效能的重要基礎。

歷史績效產生制度信任的同時也要求良好的制度具備對于現實的回應能力。由于制度信任并不會在時間的演進以及空間的跨越中一成不變，所以制度優勢是一種相對優勢而非絕對優勢［燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源：兼論中國制度優勢及效能轉化》，《政治學研究》，2020年第2期。］。基于此，黨內法規治理效能的現實性主要有三個表現：（1）現實性是黨內法規治理效能生成的基礎性資源。在多元規范的社會結構中黨內法規的制定、解釋、執行、監督、實施評估等配套措施要因時而定，借勢而行，在治理制度形成的問題導向、經驗總結、理想建構三個階段中充分考慮規范得以生存的歷史文化、社會語境與未來預期，要讓黨內法規制度基于黨內共識、合乎法治精神、符合治黨執政規律，落地有根，生長有序［宋功德：《黨規之治：黨內法規一般原理》，法律出版社，2021年，第87頁。］。（2）現實性同時還對治理效能的發揮具有制約作用，黨內法規作為一種公共產品存在著供給和需求的辯證關系。規范在經濟本質上是影響競爭關系中組織與個人的社會資源，受制于本身的稀缺性和人的理性的有限性，制度供給和制度需求間并不總是平衡的。在制度供求關系上，黨內法規制度建設的理想目標是實現制度總供給與總需求的動態平衡［宋功德：《推進黨內法規制度“供給側結構性改革”》，《黨內法規理論研究》，2021年第1輯。］。這決定了黨內法規制度體系應按照客觀規律穩步推進，要合理評估預期效益，考慮黨內法規制度變動的成本問題。對于特定事項以較高位階的規范形式制定黨內法規必然會擴大規范的影響力進而提升治理效能，但是這種立規成本以及規范運行成本必然更高，因而以問題為導向是黨內法規體系建設的當務之急。（3）理性的規范體系建構在資源定量的基礎上能實現效能最大化。例如古之田忌賽馬、今之家庭聯產承包責任制等，通過制度優化實現了資源利用效益的增加。

（二）動力來源：政治性與權威性共驅動

黨內法規本質上是黨統一意志的體現，其具備的治理效能是黨作為中國特色社會主義事業最高政治領導力量的勢能延伸。黨內法規“在整個國家制度體系中居于政治領導地位”，其治理效能既是黨規調整黨的領導與建設的規范力作用于管黨治黨的全方位影響，也表現為黨總攬全局、協調各方的領導力作用于黨和國家發展建設的全方面功效［魏治勛：《黨內法規特征的多元向度》，《東方法學》，2021年第1期。］。 可以說，黨內法規的治理效能直接與黨在國家社會中的結構定位息息相關，在黨的十八大之前，黨的領導在文義表述上主要涉及思想領導、組織領導與政治領導，而當前黨的領導貫穿于各個領域、各個層級、各個階段，是全面領導，這點不僅體現在以黨章為統領的黨內法規體系中，也體現在以憲法為統領的國家法律體系中。由于新型黨政關系的創造性實踐以及黨組織、黨員對國家與社會結構的高維度深層次全方位的嵌入，“講政治”對于黨組織、黨員在業務工作中具有深刻的指導性作用。因此，將黨的決策部署通過組織化的程序落實到下級組織的各項工作中，既是業務指導，也是壓力責任。

黨內法規治理效能與政黨、政黨治理規范的權威性息息相關。菲尼斯將權威看作是人們依此行動的一種排他性理由［約翰·菲尼斯：《自然法與自然權利》，董嬌嬌等譯，中國政法大學出版社，2005年，第188頁。］；拉茲則提出服務性權威理論，認為權威雖具有優先性但是應提供給人們正確理由的指導，是一種合法的權威［楊海坤，樊響：《一條憲法方法論的新進路：基于對服務型權威理論的評析》，《浙江學刊》，2015年第3期］。現代政黨制度具備國家與社會的雙重屬性，是政治正當性（社會認可）與合法律性（國家認可）的統一，從馬克思主義理論視野與蘇聯、東歐共產黨執政失敗的經驗來看，最廣大人民群眾的支持才是政黨執政與領導的根本保障。

（三）統攝范疇：思想性與實踐性相結合

不同于法律只調整思想無涉性的行為，黨內法規還注重引導人們的內心思想，包括信仰、理論、觀念等。黨內法規體系作為承載價值的規范體系，根據指涉主體的覺醒/喚醒實現機制的差異性而具有雙重治理效能，即對內的道德自主性與對外的行為審視性。道德自主性是黨內主體持續證成道德目標的過程，行為審視性是群眾對于黨的行為的監督以及黨的自我糾偏。黨內法規具有思想性，即強調指導思想的先進性、科學性、真理性和一元性［管華：《黨內法規制定技術規范論綱》，《中國法學》，2019年第6期。］。通過思想教育強化黨員對黨的意識形態、政治綱領、紀律規范等的認可和接受，并在此基礎上形成“長期性、穩定化、傾向性的行為支持”［吳崢嶸：《中國共產黨的組織認同：黨內集中教育的經驗類型與優化路徑》，《江海學刊》，2022年第3期。］ 。我們黨向來注重思想建黨與制度治黨相結合，而思想建設最終要依靠制度建設推進。黨內法規對于黨員的思想修養提出了諸多要求，比如“堅定政治信仰”“增強四個意識”“全心全意為人民服務”“不惜犧牲一切為共產主義奮斗終身”等類似的黨言黨語不僅在黨章以及關于黨性修養的黨規之中可以找到，在黨的領導制度建設、紀律建設、隊伍建設多種黨規中也都有涉及。在調整方式上，一方面，對于黨員的內心世界主要通過學習與教育方式進行，包括自主學習、專題教育、干部培訓、媒體宣傳、實踐鍛煉等形式，實施了“三嚴三實”“兩學一做”“三會一課”“互聯網+黨員教育”等具體措施；另一方面，在相當一部分黨規之中都將思想性要求轉化為黨員具體的義務與行為模式，并建立了相應的激勵機制，像“懲前毖后，治病救人”原則、監督執紀“四種形態”都體現了黨員思想教育的重要性。

思想是行為的先導，行為是思想的體現，對于思想建設的治理效能往往是通過外在行為予以表現的。“哲學在馬克思那里發生了突變，從一種解釋現實的理論，突變為批判和推動社會實踐的哲學思考。”［威廉·格斯曼：《德國文化簡史》，王旭譯，廣西師范大學出版社，2017年，第180頁。］縱觀黨內法規制度體系的發展史，可以發現它不是脫離國家和社會的理論書齋，而是中國共產黨在百年領導革命建設歷程中的實踐結晶。法治是具有鮮明實踐性的事業，它通過法治之原則進行統攝，在實踐性詮釋中遵循著證成原則與符合原則。這要求行動者必須去判斷，賦予實踐以何種精神遵循，可以將其參與的實踐塑造成為該精神原則的最佳詮釋，而且對該精神原則的詮釋，應該與業已存在的規范體系以及實踐形式保持最大程度的融貫性。“黨內法規要形成整體化的存在，關鍵就在于黨內法規所承載的價值目標必須一以貫之”，并具有“耦合結構”（各個子系統區別又一致）和“融貫結構”（不同等級黨內法規之間的一致性關聯）［魏治勛：《對黨內法規體系概念與結構的審思》，《法學論壇》，2022年第6期。］。在總統攝性原則之下，與具體的“政治價值、法治價值、民主價值、正義價值和效能價值”形成完整的黨內法規價值體系［王立峰，孫文飛：《新時代黨內法規建設的價值取向：基于扎根理論的探索性研究》，《理論與改革》，2022年第3期。］。

三、黨內法規治理效能的類型化分析

類型化思維有助于清晰地呈現黨內法規治理效能的多種樣態。在法治中國建設的語境中，對黨內法規治理效能的理論闡釋既應遵循規范體系的結構生成規律，也應以外部視角觀察黨內法規的運作動態。在中國共產黨領導人民進行社會革命與國家建設的現代化過程中，黨內法規與其他單元的規范體系共同描繪了多元的社會結構，時代呼喚一個組織嚴密的現代化共同體以聚合代表廣大人民意志完成諸多艱巨任務。如前所述，中國在現代化過程中既要保持、發揮這樣的能力，又要以法治精神化解治理與發展的張力，黨內法規的內在秉性與中國現實社會基礎具有天然的契合性就是其治理效能類型化分析的基礎。

（一）意志表達與聚合效能

意志表達與聚合是黨的意志形成的前提。意志是人自覺地確定目的，并根據目的調節支配自身的行動，克服困難，去實現預定目標的心理傾向。意志的現實性表現為有目的的支配行為，對于客觀事物進行認識才能產生確定的價值傾向進而引導自身的活動。就黨內法規治理效能的對應客體而言，既涉及黨的意志、人民意志與國家意志，也涉及黨員個人意志與組織意志等，其中有些是直接影響的，有些是間接作用的。

黨內法規必須讓全黨意志統一、行動一致，才能應對革命年代的殘酷斗爭、建設時期的歷史任務。中國國情決定了中國共產黨是一個高度組織化、黨員人數龐大的政黨，如何讓全黨團結得像一個人一樣是一個重大的理論問題。政黨意志既是一個政黨的政治理想、政治理念、政治情感等的集中反映，也應是“制度化的思想體系”［劉紅凜：《政黨政治與政黨規范》，上海人民出版社，2010年，第44頁。］。政黨意志可以體現為多種客觀載體，但是黨內法規的規范邏輯結構更能集中地體現黨的意志，黨規之治的內在規定性就在于其能整合內部零散的集體意志和個人意志形成黨的統一意志，既有宏觀部署，也有中觀對策方案和微觀決定，反映黨的意志完整而精準。全面的認識是統一意志形成的前提，完善的黨內法規應保障黨內民主，實現權力與職責相統一、權利與義務相對應，在整合過程中既要充分發揚民主，保證相關黨組與黨員的表達自由，也要堅持集中，一旦形成統一意志，就要在全黨貫徹執行。這種聚合性的價值認同可以消解規范的形式價值與實質價值之間的張力。

（二）行為規范與引領效能

黨內法規既能提供穩定的行為規范預期，也持續以示范價值引領社會。黨內法規是一套可以普遍適用的行為準則體系，廣義上的領導與建設行為是黨內法規規范的客體，推進國家治理體系與治理能力現代化的重中之重是要從嚴治黨，將黨的行為納入法治的軌道。中國法治道路的開啟是建立在對人治反思的基礎上，中國現代化建設的實踐邏輯與政治語境決定了“沒有黨規黨法，國法就很難保障”［鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》（1978年12月13日），《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年，第147頁。］。黨內法規同國家法律不同之處在于，前者不僅指向行為也調整思想；與倫理道德的差異之處在于，它的思想規范力可以更為有效地轉化為行為引領力。

基于差序格局下各個主體對于黨的宗旨原則認同的強弱，黨內法規的規范與引領方式既應內外有別，也應層次遞進。有效地發揮其行為規范與引領效能應注意以下兩點：（1）厘清黨組織行為與黨員行為的邊界，既要防止行為越界同其他場域的準則規范相沖突、相矛盾，又要警惕規范空白給權力任性留下空間，從嚴治黨，當仁不讓。對于黨內關系進行規范要精準匹配，黨員中的領導干部、非黨員的領導干部以及普通黨員在適用黨內法規時因身份而異，領導干部是“關鍵少數”，自然比普通黨員多一層義務，多一重責任。（2）對于黨外關系進行引領要以黨內法規制度的激勵、支持、引導、監督、聯系、教育等“軟”方式為主，要靠先進的思想、科學的理論、優良的傳統作風示范倡導，靈活運用黨內法規“段落+條款”的篇章體例，保持價值體系的開放性與統合能力。“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”［習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》，2019 年第 4 期。］。黨內法規產生良性的規范效能就能利用黨的組織網絡在黨內外釋放巨大的影響力，激發道德主體能動性，促進黨的決策部署、政策措施等高效率、高效益轉化為治理效能。基于此，規范與引領效能與第一種效能也呈現出“從群眾中來，到群眾中去”的傳導互動邏輯。

（三）系統組織與優化效能

國家治理體系與治理能力現代化主要體現在治理制度的現代化，承擔建章立制功能的黨內法規是治理制度的進一步提煉與轉化。制度體系都是由不同要素排列組合而成的具有共同目標的有機整體，每一項制度就像一個繩結，同時也與其他制度聯結構成網格狀的系統性結構，并非以孤立的狀態存在。

系統組織與優化效能通過黨的組織領導體系的縱與橫、內與外互相交叉的立體網格結構呈現出來。從橫向截面分析，在制度建設上，黨內法規構建了以黨的委員會為中心的左右聯結的制度體系，它隨著社會革命與治國理政的需求變化動態調整內外組織架構。以黨章中的組織架構為例，中國共產黨的相應機構作為社會事實從建黨以來就存在著，作為規范事實最早是由具有黨章性質的一大綱領以及之后的黨章確立的。二大黨章最早確立了黨員、組織、會議、紀律、經費的部門組成結構，之后四大黨章繼續細化，并增加“監察委員會”一章，以適應戰爭和革命年代的要求［本書編委會：《中國共產黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，中國方正出版社，2019年，第64-69、93頁。］。當前，為了加強黨的領導，有效發揮黨總攬全局協調各方的作用，以黨組將黨的領導延伸到了非黨組織；在制度運行上，黨規建立了決策、執行、監督三位一體的運行體制，科學配置黨組織權力與責任，構建以黨員義務為主導的權利-義務模式。從縱向截面分析，強大的組織制度是貫徹黨的統一意志的物質基礎，黨的中央組織、地方組織、基層組織是上下聯動的三個層級，黨的上級組織、宣傳、統戰等職能部門又和本系統下級部門具有工作上的指導關系，同時也對同級黨委領導的黨組織間具有管理關系，紀委則與同級黨委領導的黨組織形成了監督關系；在非黨機關設立的黨組則領導本系統的工作［宋功德，張文顯：《黨內法規學》，高等教育出版社，2020年，第147-148頁。］。這種立體網格狀結構層次分明，配置合理，互動有序，在革命戰爭年代以及國家建設時期填補了中國傳統社會低組織化的治理資源缺口，有效發揮了黨的協調、動員能力，是中國共產黨攻堅克難完成國家現代化、實現中華民族偉大復興的法寶。

四、黨內法規治理效能的實現路徑

對于黨內法規治理效能的結構透視以及類型分析可以發現，它的實現是多重因素協作反應的結果，相較于其他規范具有獨特的內在邏輯與路徑選擇。我國目前已經形成了比較完善的黨內法規體系，在中國特色社會主義法治體系構建的“大法治”格局中應以它特有的規范品質與精神內核為導向發揮其治理效能。除了持續增強黨規自身的體系性科學性，也要通過制度機制保證它的落實實施，發揮自身的政治與權威優勢，與其他治理資源實現協同共治。

（一）規范更新與協同機制

規范更新與協同機制是黨內法規治理效能實現的基礎前提，黨內法規要具有實效，必須從抓黨內法規的規范體系的源頭出發［莫紀宏：《黨內法規體系建設重在實效》，《東方法學》，2017年第4期。］。多元規范是自變量與因變量互動的動態體系，在體系中某一規范的可能性會成為另一規范的現實性，并使得這種現實性成為其他規范選擇與參照的材料。同時這種動態的轉換能力是以規范的自我主體性為前提的，因而黨內法規體系越是具有自相容性、自運轉性，越是能實現多元規范協調共治之功能。規范更新與協同機制的構建應遵循以下三點：（1）堅持頂層部署，全局謀劃。十八大之前黨內法規規范體系的生成自發性因素較多，疊床架屋、效力沖突，各個領域黨規完善度不一，體系性建設應集中解決一些領域黨內法規缺乏主干性黨規失之于散的問題，也解決一些高位階黨內法規缺乏下位黨規提升操作性的問題［孟濤：《黨內法規體系的形成與完善》，《法學研究》，2021年第6期。］。（2）完善黨內法規的運行機制推動規范體系的良性運轉，以制定、清理和審查為契機突出黨內法規的自身特性，在利用其他規范治理資源的同時防止規范間的過度泛化、規范界限模糊。（3）貫通黨規與多元規范的轉介與聯通渠道，尤其要注意國家法律體系為黨內法規的運轉與活動劃定的原則范疇，在此基礎上科學配置各個規范的治理資源，保證各個規范互動暢通，同向發力。

目前首要問題是盡快建設多元規范的聯結機制與備案審查制度。以構建黨內法規體系與道德體系的聯結機制為例，十八大以來中國共產黨堅持以德治黨與依規治黨相統一，并進一步提出社會主義核心價值觀入法入規、理想信念是思想建黨的首要任務等重要理論。因此，黨規內部應以黨章為統領，優化具體規范的“道德性”要求條款，并在選拔、考核、監督方面建立先進典型的正反激勵機制。另外，以黨規國法備案審查聯動制度為例，目前黨內法規體系在與國家法律協同上依然存在著難題癥結，其備案審查的“合法性”審查標準面臨著法律解釋權的詰難，黨政聯席會議制度也有形式大于實質、配套措施空白、審查主體單一等諸多問題［歐愛民，陳淑霄：《新時代黨內法規備案審查制度升級的四個面向》，《法治現代化研究》，2021年第4期。］。對此，黨內法規備案審查制度要在現有規范基礎上完善審查啟動的方式、補充提起審查的主體，并以法律備案審查制度為參照分別建立合章性審查與合規性審查機構，構造黨政高度合作的聯合審查程序［秦前紅，蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑：兼論備案審查銜接聯動機制》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2016年第5期。］。

（二）適用與執行機制

黨內法規的生命力在于實施，適用與執行機制是制度優勢轉化為治理效能的核心程序。制定良規是前提，執行法規是關鍵［秦前紅，龐慧潔：《地方黨內法規制定質量研究：以制定程序為中心的考察》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版），2020年第1期。］。 在黨內法規適用與執行的過程中同其他規范一樣會遇到難題，其中既有制度體制、文化環境、主體意識的共性問題，如科層制與條塊系統的固有頑疾、痕跡管理與形式主義帶來的制度空轉、規則意識不強等，也有黨內法規自身的個性問題，如黨規缺乏可操作性、監督與激勵機制的不完善。因而在客觀分析黨內法規適用與執行機制的基礎上激活其內在特質，對癥下藥，是打通實施之癥結的重點。

基于此，要依靠黨內法規較之于其他規范具有獨特的“政治勢能”［有關“政治勢能”的研究理論，參見賀東航、高佳紅：《政治勢能：黨的全面領導提升社會治理效能的一個分析框架》，《治理研究》，2021年第5期；鄭智航：《黨內法規執行過程中的政治勢能》，《行政論壇》，2021年第3期。］。中國共產黨注重制度治黨與思想建黨相結合，政治大局下的“制度”與“思想”是黨內法規適用與執行的雙元驅動力。黨內法規的適用與執行機制分為以下三種模式：（1）權威推動的壓力機制。作為一種制度，黨內法規的效能發揮需要組織權威予以推動，中國共產黨的全面領導能統籌協調各個系統，以強大的聚合能力與高位推動作用突破科層與條塊壁壘，將黨規落實與政治責任聯系起來。（2）宣傳教育與價值實現的內化機制。要通過政治學習與宣傳教育改變優化黨組織與黨員的認知結構，以思想力和認同感提升黨性強化執規用規守規主體的道德歸屬感和自我實現感，除了中央發布的各項學習決定，各地黨委也要牽頭在學習小組的基礎上建立學習情況記錄與積分制度，培訓專業人才，以點帶面［潘博，王立峰：《黨內法規執行的動力機制研究：基于嵌入性理論的分析視角》，《河南社會科學》，2021年第1期。］。（3）激勵與監督的驅動機制。要拓展正向激勵機制，在立規時增加授權性與獎勵性規范，開設物質激勵與精神激勵，建立執行評價機制，并與晉升考核、先進榮譽掛鉤，同時健全負向激勵機制，通過明確執行不力的責任形式與內容、細化執行主體職權與責任，建立常態監督與巡視巡察監督、內部監督與外部監督并舉的監督制度，各地黨委還應定期公布執規用規情況并制定責任清單［曾鈺誠：《黨內法規執行責任制的制度內容及其優化》，《甘肅社會科學》，2021年第3期。］。

（三）評估與反饋機制

建立健全黨內法規評估和反饋機制是治理資源優化配置、提升制度優勢產出治理效能的重要保障。黨內法規治理效能因從嚴治黨的縱深推進與社會經濟發展變化而具有歷時性特征，促進黨內法規提質增效實現高質量發展應以供給側結構性改革為牽引，提高供給結構對“消費終端”的適應性和靈活性。黨內法規是從實踐抽象得出來的規則理念并通過形式邏輯表現的價值實體，這就證明它的科學本質是論證說服性的而不是決斷性的，因而黨內法規何以為之、如何為之，要經由實踐持續反思性追問以彌合規范與事實之間的間隙。目前我們已經形成比較完善的黨內法規體系，已經解決了靜態制度供給的基礎問題，要在規范與社會結構性耦合、與行動者博弈的過程中將黨內法規變現為黨規之治，形成制度需求－制度供給動態均衡的良性循環，向建設完善的黨內法規體系的目標前進。

治理效能取決于多種因素，是制度質量、制度需求、制度環境、制度間聯動等綜合反應的結果，評估與反饋機制是把握治理效能生成規律的首要方式。黨內法規的評估機制分為立規前、立規中、實施后三個階段，各個階段的功能指向不同，邏輯依次遞進：“立規前評估決定了黨規調整的利益導向，即立與不立、為何而立；立規中評估屬于利益的調整，即如何去立；而實施后評估則屬于對黨內法規實施效果的檢驗，亦是評估體系的最重要組成部分。”［王建芹，劉豐豪：《黨內法規實施后評估范圍的若干問題研究》，《河南社會科學》，2020年第6期。］鑒于此，要設立科學的評估標準，避免制度重疊、資源浪費。立規前注重立規的必要性評估，立規中注重立規的質量性評估，立規后更注重立規的效益性評估。目前考慮到規范性文件的實踐作用，應當將起到“文件造規”功能的規范性文件納入評估范圍，同制定、備案、清理等程序形成制度關聯。在以國家法律立法評估制度為參照體系的同時，針對黨內法規政治性要求與思想建設的要求，建立黨內法規獨特屬性的評估標準。另外，鑒于黨內法規體系總體上說理性較強、操作性薄弱的表現樣態，應設置黨內法規中程序性規范的評估，落實原則性條款的規定，增加制裁性與救濟性條款［崔凱：《黨內法規程序條款的價值闡述及優化進路》，《學習與實踐》，2022年第10期。］。另外，廣義的黨內法規反饋機制包含了備案、評估與清理機制的部分內容，但更側重于問題的發現輸入與調節處理。目前中央與地方各級機關應建立以問題為導向的黨內法規年度綜合報告與專項報告，作為中央持續推進黨規體系立改廢釋纂的實證資料，同時應盡快建立黨內法規數據庫與典型案例制度（涉及制定、適用、執行等各個關節），汲取各地有益、成熟的經驗，實現對下級機關的業務指導。因而，評估與反饋機制有助于我們以正向績效證成某一制度的合法合理性，亦是黨內法規體系的程序性反思與修正，是多元規范互動的實證性考察，避免黨內法規體系建設與制度實踐“兩張皮”。

五、結語

國家治理體系與治理能力現代化是黨的十八大以來我國最重要的戰略部署與理論議題，治理效能的重要性在中國特色社會主義制度逐漸完備的背景下已然突顯出來。在中央作出“已經形成比較完善的黨內法規體系”的科學論斷后，如何發揮黨內法規治理效能為黨內法規體系向更加完善的境界進發指明了道路。我國黨規國法的雙軌規范模式繼承于中國傳統禮法范式，生成于黨領導人民實現中華民族偉大復興的生動實踐。因此黨內法規的建構邏輯在于使得權力更好地為人民服務而非造成權力在國家治理過程中的低效或缺席。當下做好中國的事情關鍵在黨，要解決“大黨獨有難題”，就要堅定不移地從嚴治黨，加強中國共產黨在社會主義建設中的核心領導地位。黨內法規體系建設的理論邏輯與實踐面向應當圍繞這一“核心領導地位”持續為黨的全面領導提供制度資源與績效證成，在更加完善的階段同國家法律體系、社會規范體系共同構成中國式現代化的發展驅動力。

The Governance Efficiency of the Party Laws and Regulations：Theoretical Interpretation and Realization Path

Wang Jianguo，Xiao Chong

（Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：

In the context of the modernization of national governance capacity and governance system，the concept of governance efficiency does not only point to the effectiveness of governance， but has two dimensions： potential and reality，which is in line with the value of modern democratic politics and the Party laws and regulations. Combined with the governance practice of the Communist Party of China，the theoretical interpretation of the governance efficiency of the Party laws and regulations needs to clarify its generation factors and operating structure from an internal perspective，and shape its basic form in the construction of rule of law in China from an external perspective and typological thinking.At present，the Party laws and regulations system has been relatively perfect， but to achieve its governance efficiency，it is necessary to pay attention to the benign interaction between the rational construction of the normative system and the implementation，especially the establishment of an institutional mechanism for implementation，evaluation and feedback，so as to promote the transformation of the system of the Party regulations to the rule of the Party regulations.

Key words：the Party rules and regulations；governance efficiency；the rule of Party regulations

［責任編校 張家鹿］