邁向協同：跨界公共治理的政策執行過程

陳冠宇 王佃利

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2023.01.05

摘要：協同理念是應對跨界公共治理有效性的重要技術工具和價值面向。在跨界公共問題的治理過程中，政府間縱向和橫向合作是推動政策執行的重要機制，但在具體的施策實踐中卻往往受傳統條塊分割和職責同構的制約。長江流域具有跨域性，通過透視長江流域治理的政策過程，發現在政策的制定和執行環節分別存在政策要素與政策目標之間的協同難題以及政策體系與政策效果之間的結構困局，具體表現為政策主體的多重性與模糊性、政策目標的復雜性與獨立性、政策體系的執行分隔和反饋阻隔等政策運行困境。從長江流域生態治理的具體政策過程來看，以多元治理主體間協同來回應跨界公共治理難題需要明晰角色目標，優化政策設計，推動跨界治理方式的轉型；強化協調溝通，打破結構障礙，形成互濟合作的治理網絡；提升政策協同生成能力，增進政策過程中的協同性，推進長江流域跨界治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：跨界治理；政策協同；政策過程；長江流域

中圖分類號：D035-01文獻標識碼：A文章編號：1000-2359（2023）01-0032-07收稿日期：2022-07-05

一、問題的提出

“跨界性”既是應對公共治理“復雜性”的重要淵源，也是公共治理實踐中開展“整合性”設計與“整體性”應用的集中體現。流域治理具有典型的“跨界性”特征，流域保護與開發離不開有效的流域治理。2022年6月8日，習近平總書記在四川宜賓考察時強調，保護好長江流域生態環境，是推動長江經濟帶高質量發展的前提。作為跨界治理 跨界治理是由跨行政區治理、跨公私合作伙伴治理、跨部門治理三大模式構成的統一整體，旨在建構一套各有側重、相互聯系、互動合作的正式或非正式運作體系，全方位、協同性地解決絕大多數社會公共問題。就本文長江流域的跨界治理而言，“跨界”與“跨域”具有同等的含義。的一個典型實踐樣態，長江流域生態治理集中彰顯了生態資源與社會經濟之間的統籌協調：從自然屬性來看，“流”意為流動性，“域”意為范圍、疆界，表明一個跨界水體具有極高的整體性和關聯度；就社會屬性而言，因人為的政治因素，將原本天然一體化的江河跨界按行政區進行了以管理為目的的分割，形成了相對獨立的管理單元以及不同單元之間的復雜互動關系。跨界問題是集自然、經濟與社會三位于一體的共生性問題。在長江流域生態治理中，任何一個單元發生變化都會對整個環境系統產生不同程度的影響，既包括單一方面的影響，也包括鏈條式甚至連鎖式的影響，這也使得流域跨界治理超出了單純的生態治理范疇，而成為涉及經濟、社會、政治等多重維度為一體的公共治理課題。

跨界治理的復雜性已經引起政府和學界的密切關注，并達成了基本共識。例如，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，要實施跨界系統的綜合整治，強化對水污染的協同控制和區域協同治理。針對長江流域的跨界生態保護工作，習近平總書記作出了重要指示：“要統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的協同治理。”《貫徹落實黨的十九屆五中全會精神 推動長江經濟帶高質量發展》，《理論導報》，2020年第11期。本文以跨界治理中的政策協同為理論視角，以長江流域跨界生態治理的政策過程及其執行效能為切入點，剖析長江流域跨界生態治理的政策執行悖論和協同難題。

二、跨界公共治理中的政策協同：一個長江流域生態治理的分析框架

協同論是系統論的重要組成部分，協同問題是系統運行面臨的關鍵問題之一。跨界既包括超越地理和行政范圍，也包括跨越不同行政職能邊界或管理領域，進而形成綜合施策的格局，政策協同為解決跨界公共治理提供了一個可行的研究思路。

公共治理理論的演進推動西方國家學者提出了整體政府的理念，其目的就是為了減少政治體系內部的政策沖突。基于國家治理的現實境遇，經合組織（OECD）先后從“兩個層次”“三個維度”提出了政策協同理論：“兩個層次”即政策協調與政策整合周志忍，蔣敏娟：《整體政府下的政策協同：理論與發達國家的當代實踐》，《國家行政學院學報》，2010年第6期。；“三個維度”即橫向整合、縱向整合和時間整合。其中，橫向整合與時間整合主要側重政策之間的相互支持以及前后的連貫性，縱向整合則關注政策產出能否實現決策者的初始意圖。

從跨界公共治理的政策過程來看，當跨界生態治理所影響的經濟、社會、政治等一系列問題引起政府部門關注并納入議事日程之后，就成為一個公共政策問題，這些分屬不同領域且牽涉多個地區的政策問題，會快速聚焦相關政策要素，驅動相關政策的出臺與落實，在參與政策過程的不同主體之間確立共同的政策目標，分工分層形成政策措施體系。可以說，橫向整合與時間整合主要突出的是政策調整集成與前瞻性安排，主要在于政策制定的屬性特征，而縱向整合強調政策期望向政策效果轉變的過程，具有政策執行的屬性特征。

按照上述邏輯，借鑒政策協同的基本要義，結合跨界公共治理中的政策過程特性，本文通過構建“政策過程—政策協同”的解釋框架（見圖1）來分析長江流域的跨界生態治理。具體而言，不同層級政府及相關部門通過建立制度性的協商機制，在跨界治理范圍內使政策的制定與執行環節相互協調、相互支撐，進而在一定程度上打破行政壁壘，緩解行政區劃和行政級別的剛性與跨界的無界性之間的張力，最終以更有效的方式達成共同目標 需要指出的是，由于我國特殊的“條塊”關系，跨界范圍內各行政區劃的政策環境不盡相同，且出于中央層面的全國性文件在各地的具體落實情況也有所差異，所以上述解釋框架并非絕對的，而是一種基于現實狀態的相對性闡釋。。

三、長江流域跨界協同治理的政策運行困境

在“共抓大保護、不搞大開發”的方針指示下，《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長治保護法》）于2021年3月1日實施。然而，在政策運行過程中，由于長江流域跨界生態治理涉及上下游、左右岸，諸省份的現實條件不盡相同，帶來了政策制定和執行層面的雙重困境。

（一）政策制定：政策要素與政策目標的協同難題

公共政策是公共部門為實現階段性目標而制定的行動路線或行動準則，既體現政策主體的意志與目的，也是各方行動主體的行動指南。在跨界公共治理中，因其涉及領域與區域的復雜性和廣泛性，在政策的制定發布過程中必然需要來自不同部門的配合與協作。從政策要素的角度來考察，不同職能領域的行政機構是政策要素中的政策主體，與之對應的服務、監管對象即為政策客體。在國家層面推動長江流域生態保護的大背景下，各層級的政策主體擁有了自上而下的統一政策目標，然而，政策的制定與發布并不是一次性的，也不是固定不變的。諸層級的政策主體和客體要實現銜接互動，落實政策目標的穩定性與一致性是政策制定環節需關注的難題。在政策制定過程中，政策要素與政策目標的協同難題主要體現在以下兩個方面：

1.政策主體的多重性與模糊性。從橫向管理職能來看，長江流域跨界生態治理的政策主體涉及較廣，如在部際合作層面，2022年9月8日，由生態環境部、國家發展和改革委員會、科技部、公安部、水利部等17個部委聯合發布的《深入打好長江保護修復攻堅戰行動方案》，涉及政策主體合計48個。雖然這種聯合發文的政策制定方式有利于強化多元政策主體間的溝通與協同，有助于在一定程度上實現政策部署的協同性和科學化，但是這種需要多個部門在不同領域共同發力的政策行動，也容易因為政策主體的多元化而導致主體功能的重疊與模糊。

本文通過對2019年發布的《長江保護修復攻堅戰行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），以及不同政策主體的實施政策過程進行分解。2019年1月21日，生態環境部、國家發展和改革委員會聯合發布《行動計劃》，同時抄送中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、最高人民法院、最高人民檢察院、國家電網、三峽集團等7個部門，相關政策主體涵蓋了長江干流、支流等集水區域涉及的11個省（自治區、直轄市）人民政府，以及水利部、交通運輸部、自然資源部、住房和城鄉建設部等20個職能部門。其中，生態環境部獨立負責的任務僅1項，而牽頭和參與的任務數共35項，是所有相關政策主體中涉及任務數量最多的一個部門。隨后，生態環境部作為獨立的政策主體，出臺了《生態環境部落實〈長江保護修復攻堅戰行動計劃〉工作方案》（以下簡稱《工作方案》），明確由生態環境部與國家發展和改革委員會共同進行定期調度，抓好監督檢查、指導幫扶和信息公開工作，并確定了8個相關的專項行動：劣V類國控斷面整治、入河排污口排查整治、自然保護區監督檢查、“三磷”專項排查整治、打擊固體廢物環境違法行業、飲用水水源地排查整治、城市黑臭水體治理和工業園區污水處理設施整治。

雖然生態環境部所制定的《工作方案》主要是依據其自身對《行動計劃》的理解及相關職能而確定的。但現實情況是，在我國既有的制度框架下，中央部委負責對各個行業領域進行監管，同時，各部委又有自己相應的職權、資源和責任，有較為清晰的部門邊界朱德米：《構建跨域水污染防治的跨部門合作機制：以太湖跨域為例》，《中國行政管理》，2009年第4期。。雖然在多部門合作文件中明確了牽頭單位、負責單位和參與單位，但是不同主體在牽頭、負責、參與過程中的著力點依然會有所區別。一方面由于自身職權范圍有限，在那些沒有明確責任的政策事項上，往往會基于自身實際對政策文本進行解讀，故容易產生職責的模糊性，影響自身職責的應然定位；另一方面，由于部委間存在職能交叉，且可能牽頭、參與多項任務，故容易導致主體角色由多元化轉變為多重化，淡化職權邊界。這不僅影響各牽頭部門與參與部門之間的協同，也因政策主體的多重性與模糊性而對其他主體制定公共政策造成不同程度的片面性。

2.政策目標的復雜性與獨立性。公共政策因公共問題而產生，公共問題的解決以政策目標為瞄向，統一的政策目標既是政策制定的基礎和方向，也是政策協同的關鍵和保障，但不同地區不同的政策環境使相關政策主體在制定具體的政策目標時，彼此之間容易出現目標不一致的現象。在長江流域跨界生態治理中，這種不一致主要表現為地方政府在“共抓大保護、不搞大開發”的要求下，依據《長江保護法》和各職能部門相關政策，結合自身實際和理解，制定地方政策：一是各地方政策環境不同，在保證實現國家層面的“政策大目標”前提下，地方政府有自己的“政策小目標”；二是每級地方政府又是獨立的行動主體，在制定政策時也具有一定幅度的獨立性。治理系統內部政策主體之間政策目標的復雜性和獨立性，均有可能折損政策協同的現實效能。

《行動計劃》發布之后，長江流域生態跨界治理所涉及的各地方政府也相應地印發了各自的“工作方案”。本文選取湖北省、浙江省與江蘇省三個省份發布的“工作方案”進行橫向對比，探究長江干、支流不同區域在政策制定中的政策目標差異。

通過對比發現，位于長江流域不同地段的三個省份，作為同一層級的行政區劃單位，“工作方案”的發文單位、具體保護修復工作中的主要目標、部分任務皆有所差異。例如，位于中上游的湖北省，對水質恢復要求和水資源節約比例等方面有更高要求，而下游的江蘇省則對長江岸線資源的保護和開發利用更加重視。此外，在具體工作的任務分工中，不同省份對不同職能部門的要求也不同。例如，在治理工業污染、優化產業結構布局方面，湖北省是由省經濟和信息化廳牽頭，省發展改革委、省應急管理廳、省自然資源廳和省生態環境廳共同參與，共涉及4個職能部門；浙江省是由省經濟和信息化廳、省發展改革委、省生態環保廳按職責分工牽頭，省自然資源廳、省應急管理廳、省市場監管局、省科技廳和省商務廳配合，共涉及8個職能部門；江蘇省則是由省生態環境廳、省工業和信息化廳牽頭，省發展改革委參與，共涉及3個職能部門。由此可見，同一層級的不同政策主體之間的政策目標并不完全相同，而是各有側重。尤其值得關注的是，不同主體的決策需求和邏輯有所區別，對上級部署的政策目標有著基于自身需求的解讀，在政策目標的選擇設定以及優先度排序上有差異化的考慮。應該說，雖然獨立的政策主體有權利也有責任根據屬地實際情況作出符合實踐背景的政策決策，但是在面對具有流動性的流域治理時，既無法從跨界且整體的狀態中脫離，也不可能回避“左鄰右舍”的影響，彼此之間政策目標的復雜化差異化甚至存在一定程度的割裂，會制約政策合力的形成。

（二）政策執行：政策體系與政策效果的結構困局

體系是指相關要素按照一定原則與規則組合而成的有機整體，是多個獨立要素或子系統結合而成的大系統。政策體系可以理解為不同的政策單元之間按照政策主體設計的邏輯原則而相互關聯、相互作用，共同形成的具有特定功能的系統。政策體系在既定的邏輯規則下運行，對政策客體產生既定作用，所產生的系統性結果即為政策效果。從理論上而言，政策體系的建構初衷就是為了獲得單個政策所無法達到的系統性結果，這也符合政策協同的根本追求，然而，政策體系的架設與運行特點也在有形或無形地影響政策效果的實現。政策體系既是一個閉合運行的整體，又與外界進行著交互作用，呈現出開放性和動態性。政策體系由獨立的具體政策內容和措施所組成，其基本的組合原則就是為了實現系統的整體目標，并且與其他系統相比，不同的政策體系有其自身相對清晰的邊界、作用方式和規范性，但同時為了適應環境變化，需要不斷地從環境中獲取信息與能量，最終又以輸出政策的方式重新影響環境蔣碩亮：《論公共政策體系與政策能力現代化》，《武漢科技大學學報》（社會科學版），2021年第4期。。可以說，政策體系的整體性是由其自身性質而天然固有的，開放性則是其在正常運作中自然產生的。當這兩種特性在政策體系的政策結果與政策主體性預期不契合時，我們可稱之為政策體系與政策效果的“結構性問題”。在政策執行中，政策體系與政策效果的結構困局主要體現在以下兩個方面：

1.整體性下政策體系內部之間的執行區隔。從縱向來看，政策體系由上到下具有層次性，處于上位的高層次政策是低層次政策的基礎，而后者又是前者的具體化和分解細化。同樣，行政級別決定了上級政府在制定政策和提供支持方面具有優勢，但下級在具體執行過程中，也同樣因層級屬性而在組織具體的行政力量、信息資源等方面占據主動。這種上下級之間調控與分權的張力使得“上有政策、下有對策”的現象出現，具體表現為下級執行者在執行政策過程中不同程度地嵌入自身利益，而又不影響上級決策者對代理目標的實現。從橫向來看，政策體系的各個組成部分并不具有天然的、完全的一致性。每個政策行動者都是相對獨立的，也都有自己的政策利益考量，其地位乃至利益的固有性與協同的跨界性之間的矛盾加深了政策的“碎片化”。

在長江流域跨界生態治理的政策過程中，《長江保護法》是國家層面的跨界保護法，在政策體系中處于最高位，各級政府、各部門也相應地出臺政策措施方案來貫徹落實并為下級提供執行指導，如《交通運輸部關于貫徹實施〈中華人民共和國長江保護法〉的意見》《湖南省貫徹落實〈中華人民共和國長江保護法〉實施方案》《云南省人民代表大會常務委員會關于全面貫徹實施長江保護法促進高質量發展的決定》等。除了全國統一的法律政策以外，各省份也制訂了自己的相關方案，本文通過分析湖北省《長江高水平保護十大攻堅提升行動方案》中部分政府部門的政策執行過程（詳見表1），將政策體系中的“執行區隔”予以具象化呈現。

從表1中可以看出，武漢市和黃石市在部分政策的完成指標上要高于湖北省的標準，且二者之間也略有差異。黃石市位于長江南岸，江水自北向東流經全長76.87千米，地處武漢市的下游，但城鎮污水處理的執行標準卻略低于武漢市。同樣，武漢市下轄的江岸區選擇了部分較低于市級或更為模糊的執行標準。在湖北省的長江高水平保護攻堅行動執行過程中，不論是縱向的從上到下，還是橫向的同級政府，都以本省范圍內最高層級的政策目標為基本準繩，但各主體又有基于自身各類情況的差異性選擇。事實上，政策體系是多個公共政策在框架和形式方面的最大公約數的合集，而跨界公共治理問題覆蓋領域的廣泛性和牽涉主體的復雜性，以及彼此之間由政策差異所帶來的非預期性和不可計量性的執行結果都會削弱協同效應，而且這種政策執行結果往往是不可逆的，甚至會影響下一輪的政策周期循環情況。

2.開放性下政策體系內外之間的“反饋阻隔”。反饋是系統的“輸出”作用于“輸入”進而影響系統功能的過程。從這一意義來看，政策執行也是一個反饋的過程。公共政策的執行內在地包含政策制定者、政策執行者與政策對象之間的互動，而執行者作為中心環節，連通了決策者與目標群體，其需要掌握政策過程中的各類信息并反饋給決策者，以便于政策的制定優化，可以說，執行過程中相關信息的獲取、反饋以及再優化共同決定了最終的政策效果趙靜：《執行協商的政策效果：基于政策裁量與反饋模型的解釋》，《管理世界》，2022年第4期。。從政策體系來看，這種政策反饋分為內部各組成政策元素之間的交流以及外部政策環境之間的交換。

其一，政策體系內部政策主體與客體復雜多樣，特別是在長江流域跨界生態治理中，既有生態環境部、交通運輸部、自然資源部、國家發展和改革委員會等部門在“條”上的職能指導與監管，又有涉及相關省份各地方政府在“塊”上的落實與執行，每一個都是政策的再制定者，都有自身所針對的具體層面的政策客體。同時，“條”和“塊”在縱向上都有較低層級的執行者，導致同一主體有可能接受多重指導任務。此外，行政區劃上具有相同層級的地方政府之間不存在上下級問題，而且跨地域的上下級之間亦不存在領導指揮職權問題。這樣，越是基層的政策執行主體越會面臨反饋的難題：一是承擔多重任務，面向多種政策客體，同時接受多重指導與監管，既需要將政策指令予以精準執行，又要及時收集政策執行信息向決策者反饋，多頭且冗雜的信息反饋增加了工作量和失真概率；二是跨界問題的特殊性使得不同執行主體在其行政區域內的執行方式、執行標準等方面存在差異，由于政策執行者僅能負責固定區域內的信息反饋，故而最終容易導致各類信息在標準和內容上差異較大；三是當執行主體面臨上下游、左右岸的跨界問題時，自身往往沒有足夠資源和職權獨立作出治理活動，此時的信息反饋更多的是反映問題，帶有“求助”意味。上述三種情況對于決策者來說都需要花費大量精力予以甄別和處置，由此削弱了決策者對政策體系的再優化空間。

其二，政策體系需要與外部環境進行能量和信息的交換，以此來影響環境、適應環境。從實際政策執行過程來看，政策體系的運轉仍以同樣是體系構建者的公共部門為主，公共力量之外的市場和社會明顯參與不足。從《中華人民共和國長江保護法》到各地方、各部門的相關落實方案，均提出要將保護工作納入當地經濟和社會發展規劃，建立與經濟社會發展相適應的治理體系，從現實角度看，包括長江流域在內的跨界生態治理，其本質是為了解決經濟社會的發展問題，從根本上離不開市場與社會力量的參與。《長江保護法》明確提出，要按照市場化運作原則，鼓勵社會資本參與生態修復，但從實踐來看，社會資本和市場力量在一定程度上被阻隔在外圍，具體進入方式與渠道尚未明確化和可操作化，多是從監督舉報、公布信息等方面作出規定。雖然在跨界治理中，行政力量因其強制性可以更快地推進政策執行進程，但體系外環境中其他力量的協同參與有助于更好地完成政策目標。

四、長江流域跨界生態治理協同增效的實現路徑

在長江流域跨界生態治理政策執行過程的協同推進中，雖然《長江保護法》在頂層設計上提出了相關要求和指導意見，且多數地方已展開相關實踐行動，如重慶市與四川省兩地人大分別制定了《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江跨域水生態環境協同保護的決定》和《四川省嘉陵江跨域生態環境保護條例》，但是不同的政策行動主體在政策制定、政策執行等方面仍存在各種差異，有鑒于此，從微觀層面跨界公共治理的政策協同問題出發，找尋更加具體的解決路徑，有助于從政策過程層面促進跨界協同治理。

（一）優化跨界協同治理的政策設計

1.基于精細化的權責清單，明確主體責任邊界。在多部門、跨區域的生態治理中，合理而清晰的權責關系成為政策過程協同推進的體制性基礎。因此，細化長江流域跨界生態治理的權責清單，并以此為依據，健全績效考評機制，是實現政策制定協同的基礎性保障。一方面要將不同職能部門、不同層級政府的職權范圍與其自身政策再制定時的考量出發點相結合，建立符合實際的激勵機制，既要避免過多的“一票否決”而導致的“一刀切”，也要避免因激勵資源追求而形成的治理路徑依賴；另一方面，要區分程序性事項與非程序性事項，以及“牽頭”“聯合牽頭”和“參與”等不同政策活動之間的具體化任務要求，加強相關政策主體和與之對應的政策行動舉措之間的協同合作，建構由點到線及面的行動網絡，形成利益與責任相統一的共同體。

2.基于場域角色，縮小目標差異化。場域可以簡單地理解為既是個體存在以及事件發生的空間點，也是政策主體參與跨界公共治理及相關政策活動的主要場所。長江流域跨界生態治理的場域是更為龐大、多元的空間，政策主體在其中的政策協同是具有創造性的，主體可以根據自身的競爭策略選擇體現自身意志的行為方式，形成差異化的政策目標。與傳統的科層治理和一般意義上的網絡治理不同，政策主體在特定場域內需要改變認知觀念，脫離固化的條塊思維，把握和調適場域框架，在明確所處環境特質的基礎上，精準定位自己在政策協同過程中的角色地位，做到既要辨明核心任務，又要利用自身資源稟賦聯合場域內其他主體，在政策目標的設立選擇上充分互動，打破目標體系之間的壁壘，適度降低彼此的獨立性。

3.基于共建共治共享理念，優化制度設計。共建共治共享的治理理念內在地包含了系統性、整體性和協調性追求，與政策協同所追求的理念不謀而合。因此，通過強化共建共治共享的生態治理理念，有助于推動跨界治理方式的轉型。長江上、中和下游跨界治理涉及的毗鄰省份在地緣文化、經濟發展等方面相近，天然地具備了構建生態命運共同體的基礎。各地方政府的政策行動主體應當以共建生態命運共同體為價值理念支撐，以共治跨區水域生態為實踐目標，以共享綠色發展成果為制度協同導向，優化系統性設計，在新型治理格局下實現長江流域跨界生態治理體系與治理能力現代化。

（二）強化跨界協同治理的溝通協作

1.構建政策體系內部協同溝通機制。各個層面的政策主體應首先通過由上而下推動建立的聯合行動機制，實現跨界主體之間的充分交流與信息共享；其次，制訂針對生態突發事件的協同應急預案，確保在處置“黑天鵝”“灰犀牛”等重大生態問題上的行動一致性；最后，借助現代信息技術，以長江流域跨界生態治理中的各城市群為基本單元，通過共同建設、定期維護、實時更新等方式，努力打造、完善跨界生態城市群的信息數據庫，進而將各個城市群數據庫串聯，實現長江全跨界的生態信息協同。

2.培育長江流域跨界生態治理的社會力量。首先，打通政策體系內外反饋的合作通道。一方面將企業、高校與政府串聯和并聯起來，鼓勵各類智庫參與地方政策制定與評估，實現政府部門與非政府部門的雙向融合；另一方面充分發揮公益組織的社會效益，建立社會監督、社會自治、社會服務與政府執行之間的良性互動。其次，構建政策體系內外反饋的治理機制。按照分級、分類原則，由基層政策執行主體制定具體相關章程，明確不同社會主體的政策反饋路徑，建立健全合作協商機制，提高社會力量參與生態治理的積極性。

3.激發長江流域跨界生態治理的市場活力。在長江流域跨界生態保護補償中鼓勵社會資金的市場化運作。建立政策反饋的市場參與機制，將市場力量合理有效集結，形成市場合作新局面。可以考慮將長江上、中和下游主要城市群的工商聯等組織通過一定機制整合起來，一方面可以實現技術對接和效益提升，令市場主體更高效地投入跨界治理，另一方面打通各跨界市場力量，便于非正式組織之間的協同運作，及時有效地將跨界市場信息反饋至政策體系內部。此外，按照長江流域跨界生態治理的具體任務模塊，將市場力量分別融入環境、社會、經濟和文化等不同領域，進而聯合帶動全域的創新發展。

（三）增強跨界協同治理的整體效用

政策協同的生成是在政策執行過程中各政策主體的相互認同，而這種生成的能力自然也產生于具體的政策執行過程中。因此，在分別從政策制定與政策執行兩個環節提出對策建議之后，還應在較高層面系統把握政策執行過程中政策協同生成的能力建設問題，為政策協同的后續整體效用提供可持續保障。

根據《長江保護法》的任務要求，可以大致把跨界生態治理分為生物保護、禁漁、控制采礦、防洪、污染防治、水質提升、生態修復等若干模塊。在推進具體的政策協同過程中，政策決策者在戰略層面應當做好規劃，統籌各大任務模塊，確保各個模塊之間具有充分的耦合性。其中，不同地域的生態基礎和發展條件存在差異，其治理重點有所區分，可以考慮劃分建設不同的主體功能區，通過分區管制來實現各模塊在全跨界的協同治理。此外，政策工具的設計、選擇與使用也直接影響政策協同整體功效的發揮，是政策協同生成能力建設的重要內容。因此，要以政策目標的協同為基礎，在執行層面考慮政策工具的組合效用，既要避免工具理性形成的路徑依賴，也要防止過分追求價值理性而造成資源浪費，通過政策工具協同來消解單一政策工具所伴生的外部效應。

五、結語

長江流域跨界生態治理既具備一般跨界公共治理的基本特征，又體現從中央至地方開展系統治理所面臨的具體問題。政策過程是治理行動協同的具體表現，在政策過程層面實現政策協同，為我們提供了一種重要的行動思路。本文通過審視長江流域跨界生態治理的政策過程，對不同職能部門和各層級地方政府的部分政策文件展開了具體分析，發掘了其中涉及的協同問題。需要說明的是，本文的分析并非忽視了地方政府在制定和執行政策時的因地制宜的合理性，恰恰相反，圍繞政策協同的討論正是以各地差異化的政策過程為基礎，是建立于個性化的政策行動之上，旨在強調因地制宜應當基于協同性，即協同之后的因地制宜。因此，基于政策執行過程中的政策協同尤其要把握好政策制定環節的政策要素與政策目標，以及政策執行環節的政策體系與政策效果之間的一致性和連貫性，注重政策協同生成能力的培育與提升，使政策協同效用更具可持續性。不過，以長江流域跨界生態治理問題為代表的跨界協同治理問題，將是一個伴隨我國經濟社會發展的重大理論課題和實踐課題。

Towards Synergy：the Policy Implementation Process of Cross-border Public Governance

——Investigation Based on Ecological Governance of the Yangtze River Basin

Chen Guanyu1，Wang Dianli2

（1.Xiamen University，Xiamen 361005;2.Shandong University，Qingdao 250100，China）

Abstract：

The concept of synergy is an important technical tool and value orientation to address the effectiveness of cross-border public governance. In the process of governance of cross-border public issues， intergovernmental vertical and horizontal cooperation is an important mechanism to promote policy implementation， but in the specific practice of policy implementation， it is often restricted by traditional segmentation and responsibility isomorphism. The Yangtze River basin is trans-regional. Through the perspective of the policy process of the Yangtze River basin governance， it is found that there are coordination difficulties between policy elements and policy objectives and structural difficulties between policy system and policy effect in the formulation and implementation of policies， which are specifically manifested in the multiple and fuzzy nature of policy subjects， the complexity and independence of policy objectives， and the implementation and feedback barriers of policy system. From the perspective of the specific policy process of ecological governance in the Yangtze River basin， to respond to the cross-border public governance problems through the coordination of multiple governance subjects needs to focus on clarifying the role objectives and optimizing the policy design; Strengthen coordination and communication， break structural barriers， and form a governance network of mutual assistance and cooperation; Improve the capacity of policy synergy， enhance the synergy in the policy process， and then improve the cross-border governance system and governance capacity of the Yangtze River basin.

Key words：cross-border governance; policy synergy; policy process; Yangtze River basin［責任編校陳浩天］

作者簡介：陳冠宇（1989—），女，黑龍江哈爾濱人，廈門大學公共事務學院博士生，主要從事公共政策與公共治理研究；王佃利（1971—），男，山東莒南人，博士，山東大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要從事公共行政等相關研究。

基金項目：國家社科基金重點項目（22GLA00343）