中國式社會救助現代化發展道路探源

江樹革

［摘 要］ 中國式現代化為分析中國社會救助發展提供了新的理論視角。本文從社會治理現代化和社會政策變遷的維度研究了中國共產黨領導下的百余年社會救助實踐，分析了中國社會救助的發展歷程、行動原則和實踐邏輯。認為，建黨百余年來，社會救助在發展階段、實施條件和政策理念等方面發生深刻的歷史性巨變。中國共產黨在革命和建設的不同歷史時期組織開展了大量的社會救助實踐，不斷推進社會救助的時代性回應、革命性變革、適應性調整和創新性發展，形成了具有鮮明中國特色的中國式社會救助現代化道路，體現了中國社會救助人民性、保障性、民生性和法治性的發展要義，展現了在社會歷史巨變中國家治理和社會建設的中國經驗。

［關鍵詞］ 中國共產黨；社會救助；現代化；社會變遷；實踐經驗

作為重要的社會安全網和社會建設制度安排，社會救助對于建設長治久安、持續發展的現代國家以及維護社會和諧穩定、實現社會公平正義和保障民生具有十分重大的意義。中國共產黨成立以來，從中國現實國情出發，在革命和建設的不同歷史時期組織開展社會救助，在革命性創建和適應性變革中不斷推進社會救助發展前行，形成了具有中國特色的社會救助政策實踐，在貧困治理中積累了豐富的實踐經驗，成為當前和未來社會救助制度發展的基礎和遵循。

一、中國共產黨成立以來的社會救助變遷

與中國共產黨建政治國的歷史進程相一致，中國共產黨領導下的社會救助發展歷程可以劃分為特色鮮明的四個階段。

（一）新民主主義革命時期以“革命和斗爭”為底色的社會救助

20 世紀20—40 年代，中國社會階級矛盾和民族矛盾空前尖銳，各種自然災害連年不斷，軍閥混戰、土匪惡霸欺壓橫行，國家政治腐敗，社會黑暗，帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”以及貧、愚、弱、私“四大病”成為當時最大的中國國情。人民群眾饑寒交迫，國弱民窮，貧困發生率高、貧困人口面廣和貧困程度深成為突出的社會貧困特征。“在生計上最大多數的人民，生產低落，經濟困難，生活在生存的水平線之下。” 受制于歷史條件、政治理念和國家實施社會政策能力等因素，國民黨統治下的社會救助在不觸及既存社會制度下實施了有限的、應急的和局部的救濟，缺少社會救助的整體制度設計和政策構建，更多地表現為傳統民間救助、血緣家族救助、教會慈善救助等施救形式，無法滿足人民的需要。

中國共產黨成立后，立足黨的宗旨、任務和使命，把馬克思主義的反貧困思想作為分析和認識中國勞苦大眾貧困根源的理論工具，把按照共產主義的理想締造一個新社會作為自己的奮斗目標，把消滅資本主義私有制和封建剝削制度作為解決人民痛苦和消除貧困的根本方向和路徑，將封建剝削壓迫勢力和資本主義私有制視為工農貧困的社會根源，開啟了在中國共產黨領導下探索實現勞苦大眾擺脫貧困的革命實踐，發動了保障工農基本權利的斗爭，體現了社會救助鮮明的革命性特點。

具體而言，在社會救助的認識上，中國共產黨將反貧困看作是中國革命和建設的根本所在，提出改善工人待遇、救濟失業工人等政策主張。在社會救助的指導思想上，堅持通過社會革命建立無產階級政權達致社會救助的根本實現。《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》明確指出，“農民因為土地缺乏、人口稠密、天災流行、戰爭和土匪的擾亂、軍閥的額外征稅和剝削、外國商品的壓迫、生活程度的增高等原因，以致日趨窮困和痛苦”，并且提出，“如果貧苦農民要除去窮困和痛苦的環境，那就非起來革命不可。” 在社會救助的手段上，通過采取革命行動，堅決剝奪“剝奪者”，在“打土豪分田地”中通過改變社會收入分配和生產資料所有制關系彰顯革命者的社會行動特色。在農村貧困治理和救助方略上，中國共產黨高度重視農民利益和農民貧困問題，把消滅長期存在的封建土地所有制作為解決農村貧困的根本舉措，同時，特別注重將分散的農民組織起來。在新民主主義革命時期，中國共產黨領導的社會救助貫穿于土地革命戰爭、抗日戰爭和解放戰爭的不同歷史時期。面對工農貧困和當時嚴重的自然災害，中國共產黨制定和實施了新民主主義革命時期的社會救助政策，形成了在傷亡撫恤、賑濟災民難民、保護兒童、勞動保險等方面的政策規定，建立了專門從事救災救助的組織管理機構，開展了對災民大規模的救濟工作。這反映了中國共產黨早期的貧困治理理念，展現了中國共產黨建設現代國家、解決社會問題和踐行政黨理想的社會行動和社會實驗，并與改良主義的社會救助理念和行動形成了根本對照和反差，體現了思想理念與行動上人民性的鮮明特質，并在新中國成立后的不同歷史時期得到延續繼承和創新發展。

（二）社會主義革命和建設時期以“改造和創建”為特征的社會救助

1949 年，中華人民共和國成立，國家百業待興，舊社會遺留了大量社會問題，新生的人民政權面臨極大考驗。在特定社會歷史環境下，黨和政府在社會改造、社會重建和社會治理中開展有力的社會救助，基于“改造”理念致力于建立新中國的社會救助體系。首先，對特定社會群體進行救助和改造。新中國成立之初，社會存在大量以失業人員、難民災民和乞丐等為主要來源的貧困群體，直接影響社會穩定和政權建設。對此，人民政府積極開展社會救助和社會治理，制定了相關的政策措施，發放救濟金，救助困難群眾；同時，通過資助返鄉生產、生產自救、以工代賑等形式解決失業人員的生活困難問題。其次，根除貧困發生的社會制度根源，在社會改造中除舊布新。新中國鏟除了舊社會遺留下來的剝削壓迫制度，廢除了封建土地制度、封建婚姻制度、封建把頭制度，消滅了農奴制度，嚴禁吸毒賭博，在社會改造與重建中為人民群眾免除陷入貧困提供了制度保障，努力根除造成社會不平等的封建壓迫制度；同時，大力開展社會建設，實施人民助學金制度，對困難學生發放人民助學金和減免學費，開展掃盲運動，發展醫藥衛生事業，實施勞保醫療、公費醫療和農村合作醫療三大醫療保障制度，解決人民群眾看病吃藥問題，從改造社會和扶危濟困的雙重維度奠定了新中國社會救助的基石。最后，改革災害救助制度，保障災民生活。面對自然災害給廣大人民群眾生產和生活帶來的影響和損失，黨和政府積極調查災情，在社會救助的原則方針上堅持“生產自救，節約度荒，群眾互助，并輔之以政府必要救濟”的方針原則，發放救災款物，抗擊旱澇等自然災害，努力降低災害影響，保障群眾生活。

在社會主義過渡時期，社會救助發展的重要成就不僅表現為對大量需要救濟的人員提供救助，還體現在社會救助組織的沿襲、創立和構建上。其時，制定和實施了一系列符合當時社會歷史條件的政策措施，奠定了新中國社會救助的重要制度架構，成為中國共產黨在新民主主義革命時期社會救助思想的實踐運用，在歷史上第一次探索建立了從根本上有別于資本主義制度和半殖民地半封建社會下的社會救助制度，并取得了歷史性和創造性的治理成果，從社會救助和社會改造方面展現了新中國的社會生態和形態。

在完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造后，中國開啟全面建設社會主義的歷史時期。在實踐中，中國逐步形成了在城鄉兩個板塊上獨立運行、城鄉分割的二元社會救助制度。在開展社會主義工業化的城市地區，企業辦社會和單位制在扶危濟困中發揮重要作用；而在廣大的經濟文化相對落后的農村地區，在自愿和互利基礎上形成了農民組織起來并建立的社會主義集體經濟組織——農業生產合作社，在農業生產合作化中逐漸成為農村困難群眾生活保障的制度依托。伴隨農業合作化和農村發展，在將小農經濟逐步改造成為社會主義集體經濟的過程中，農村五保制度從無到有逐漸發展，成為農村社會救助的重要組成部分。作為社會救助的制度創造，五保制度成為立足于中國現實并極具中國特色的鄉村社會救助實踐，深刻地影響了中國農村反貧困的政策舉措。此外，在教育上，通過改造舊教育并建立社會主義教育體系，為人民群眾教育權利的實現提供了根本保障，特別是人民助學金制度發揮了重要的教育救助功能；在醫療衛生方面，在堅持“醫藥工作重點放到農村去”的發展取向下，“赤腳醫生”解決緩解了中國廣大農村地區長期存在的缺醫少藥和就醫看病難題。在住房保障上，住房公有化成為居民居住保障的根本特征。在災害救助上，以1976 年唐山大地震為代表，自然災害造成重大經濟損失和人員傷亡，也凸顯構建制度化、法治化的災害救助和應急管理體系的重要性和必要性。

這一時期，以計劃經濟體制為根基，以全民所有制為保障，以政府救助為依托，中國逐步建立了包括城鄉困難群眾救助、自然災害救助和五保供養制度等在內的社會救助體系，進一步推進了農村合作醫療制度建設和發展，體現了社會主義制度的優越性，成為在改革開放和社會主義現代化建設新時期社會救助的重要實踐基礎和制度源頭。

（三）社會主義現代化建設新時期以“改革和創新”為核心的社會救助

改革開放開啟了中國深刻的經濟轉型和巨大的社會變遷，“中國正處于由傳統社會向現代化社會轉變的社會結構轉型時期。” 伴隨經濟體制改革的不斷深化和農村聯產承包責任制的逐步確立，原有計劃經濟年代下的社會救助制度面臨新的挑戰，難以適應經濟改革和社會轉型發展的客觀要求，需要基于社會救助的功能定位和目標導向，立足社會主義初級階段的歷史方位，構建與經濟發展階段性特征相適應的新型社會救助制度，以更好地維護社會穩定，服務和推動國有企業改革。特別是在城市化進程中，農民離鄉進城務工，流動人口大量增加，不僅給社會治理帶來新的課題，也使得社會救助和民生保障工作面臨新的任務。同時，在市場化改革加速推進和國有企業改革改制的過程中，下崗失業問題的集中出現以及由此帶來的民生保障挑戰日益凸顯，中國出現了城市新貧困現象，形成了新的城市貧困群體，引發社會矛盾沖突和社會功能失調。這要求社會救助制度必須適應社會環境和經濟基礎的變化，做出適應性和針對性的調整，在經濟轉型期著力構建以“兜底”為重要制度特質的社會救助體系。

在城市，著眼于加快社會主義市場經濟體制的構建，建立城鎮低保制度成為在當時歷史條件下處理改革、發展、穩定關系的重要社會治理舉措和社會政策安排。這體現了民生建設的政策創新，在保障城鎮困難群眾的基本生活以及維護社會穩定方面具有重大意義。20 世紀90 年代以來是中國社會救助改革、發展和完善的重要時期，政策創新和制度拓展構成社會救助變革的基本走向和發展軌跡，展現了社會救助特別是低保制度改革趨于管理精細化、制度化和規范化的發展歷程，彰顯了社會救助堅持兜底保障和制度正義的政策導向，體現了在城鄉關系變革中社會救助制度改革發展的歷史性跨越。同時，在社會救助制度發展中，黨和政府秉持人文關懷、以人為本、應保盡保的救助理念，不斷擴大社會救助的覆蓋面，奠定了與社會主義市場經濟發展要求相適應的新型社會救助制度的基本框架，并在社會救助的管理運行中著力提升社會救助的規范化和法治化水平。

這一時期，農村社會救助也獲得了新的發展，并進行了新的政策實踐。其中，突出表現為農村低保制度的建立以及農村五保制度的創新發展。改革開放以來，在農村經濟快速發展和農村居民生活水平提高的同時，部分農村居民還存在生活困難問題，需要社會幫扶和社會支持。

同時，在農村經濟社會變革中，農村社會救助處于轉型發展的制度變革之中，需要在改革發展中擴大保障范圍，增強保障功能，推進農村社會救助的城鄉共同發展。在城鄉關系變革的背景下，農村低保制度的建立極大地推進了城鄉社會救助的協同發展，成為在經濟社會發展中社會救助的政策創新和制度創設，進一步豐富了農村社會救助制度安排和救助項目，在政策拓展中體現了社會救助公平性、保障性的制度要求，使得作為經常性社會救助項目的低保制度從城鎮擴展到農村。農村社會救助制度特別是農村低保制度的建立，從根本上改變了長期以來農村救助保障缺失的問題，在國家制度和法治層面有效地保障了農民的民生權益。

進入21 世紀，社會救助快速發展，救助規模顯著擴大。其中，作為長期以來在農村社會救助中發揮重要作用的特困人員供養制度，在從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型中面臨新的政策條件，也為特困人員供養制度的持續發展帶來新的實踐課題。在農村經濟發展和社會變革中，農村集體經濟解體，農村稅費制度改革，農業稅全面取消等重要農村經濟社會變化成為傳統農村社會救助制度變革發展的重要歷史背景。2006 年，《農村五保供養工作條例》（國務院令第456 號）的實行推動了農村社會救助制度的新發展。在改革開放以來農村社會救助實踐的基礎上，特困人員供養制度實現創新發展，著力實現規范救助和公平救助，切實發揮五保供養工作在農村貧困治理中的作用和功能，推動了農村五保供養政策目標的實現。在災害救助方面，2008 年汶川地震發生后，中國社會所蘊含和展現出來的志愿服務精神和公民行動力量推動著社會救助的合作治理，進一步引發對于災害救助制度構建的社會思考。

這一時期是新型社會救助制度變革重塑的重要時期，伴隨大量社會保護干預措施的施行，推動著全面的復合型社會救助體系的形成，體現了中國社會救助制度沖擊響應性和變革適應性的社會保護制度特征，在改革發展中不斷增強社會政策應對脆弱性和危機的響應能力。同時，適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的現實國情社情，黨和政府著力推進社會救助的制度創新，不斷完善社會救助政策，構建了新型社會救助的制度框架，保障了城鄉困難群眾的基本生活，促進了社會和諧穩定。

（四）中國特色社會主義新時代以“變革和發展”為特征的社會救助

進入中國特色社會主義新時代后，黨和政府按照兜底線、織密網、建機制的目標，加強和創新社會治理，在社會救助已有發展的基礎上，推動社會救助管理升級和功能提升，更加突出強調社會救助兜底保障的制度特質。這一時期，社會救助體現了“變革和發展”的特征。

一是救助體系系統化。在社會救助法治化發展中，中國逐步建立了包括城鄉居民最低生活保障（低保）、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助和社會力量參與的全方位、復合式的社會救助制度，逐步構建了包括黨政黨群組織（各級黨委和政府民政、教育等部門以及工會共青團婦聯等群團組織）、社會組織、企業和公民個人在內的多層次、綜合性的社會救助體系，涉及民生保障的各個重要領域。其中，社會救助政策融入社會性別分析，針對貧困婦女家庭經濟狀況，不斷完善孕產婦生育救助制度；而廉租房制度在實現貧困家庭住有所居方面發揮了重要作用；且特別凸顯了對兒童的社會救助政策關懷，涉及困境兒童救助、留守兒童救助和兒童營養救助。各類社會救助政策縱橫交織，形成了龐大的民生兜底保障安全網。與西方國家普遍認為大量的社會救助受助者意味著勞動力市場政策的失敗不同，在中國應救盡救、應助盡助、應保盡保成為社會救助的基本政策理念，并且突出強調社會救助的兜底保障和有效覆蓋。

二是救助項目定型化。經過多年的發展實踐，低保制度獲得進一步的完善和發展，城鄉一體發展的趨勢日益彰顯，救助功能更趨增強，逐步構建了“現金+ 服務”的社會救助內容和手段；起始于社會主義計劃經濟年代并長期存在于農村貧困救助的五保制度，在新時代實現范圍延伸和功能增強，通過采取集中供養和分散供養的方式擴大了社會救助的范圍；在城市生活無著的流浪乞討人員救助管理上，通過不斷完善相關制度，努力保障生活權益，健全救助制度，堅持分級分類救助，及時提供服務，取得了重要的救助成果，體現了對于流浪乞討人員的人文關懷和社會關愛。

三是救助管理機制化。在新時代，以推進社會救助精準性、公平性、規范性為目標的社會救助管理和工作機制不斷優化。通過建立低收入家庭經濟狀況專門核對機構、構建低收入家庭收入核對系統、完善低收入家庭認定管理相關政策，以及構建物價聯動機制、低保漸退機制和救助標準動態調整機制，以技術創新、政策創新和管理創新著力破解在新型社會救助制度運行中困擾社會救助公平性和公正性的申領家庭收入核查難題，為實現“陽光低保”提供有效管理保障，踐行程序正義，進一步提升了社會救助制度運行的科學化和規范化水平，推進了社會救助治理體系和治理能力的現代化。

四是救助格局多元化。以法治救助和共治共建作為引領和遵循，社會力量參與社會救助成為新時代社會救助發展的政策取向和發展實踐。在經濟社會發展中，貧困治理多元共治的局面正在形成。在當代中國，在黨和政府的引領推動下，社會組織和社會企業獲得發展，助力貧困治理，社會救助的公眾參與不斷擴大，慈善事業不斷發展，拓展了社會救助的治理基礎，為社會救助和貧困治理注入了新的力量和資源，增強了社會救助的保障能力。

二、中國共產黨的社會救助實踐原則

在中國共產黨成立百余年的社會救助和貧困治理實踐中，廣大人民群眾經歷了從建國前極度貧困救助無著到當代中國民生保障應救盡救的發展歷程。新中國成立后，特別是改革開放以來，社會救助在管理治理上經歷了從城鄉分割到城鄉統籌、從標準較低到標準提高、從項目單一到項目豐富的制度化、社會化、法治化的變遷過程，體現了社會主義社會救助的本質功能和制度屬性，成為社會建設和治理中基礎性、兜底性、保障性的制度安排。在發展實踐中，中國建立了較為完善的社會救助體系和運行機制，構建了富有效能的兜底性民生保障制度安排，造就了以專業化和職業化為目標的社會救助人才隊伍，建成了規模宏大的社會救助體系，保障了身陷貧困國家公民的生存發展權利以及城鄉困難群眾的基本生活，促進了社會穩定、社會和諧、社會團結和社會文明，達致了百年來社會救助的社會理想，凝聚著在歷史巨變中社會救助的實踐原則。

（一）以范式革命實現社會救助制度的躍遷

一是在社會變革中推動社會救助制度進步和治理變革。中國共產黨開展社會救助的根本宗旨就是堅持以人為本，扶危濟困，保障民生。其自創建以來，在不同歷史時期和經濟社會發展不同階段所進行的貧困治理實踐，反映了中國社會救助的歷史流變溯源、發展理念傳承和救助行動特質。在中國式社會救助現代化中，社會救助在制度屬性上經歷了兩次深刻的根本性范式革命，包括新中國成立后從剝削社會向社會主義社會的社會制度屬性根本轉變后對社會救助進行的范式革命，以及從計劃經濟向市場經濟的經濟運行方式根本變革中對原有計劃經濟體制下的社會救助進行的范式革命。在新中國成立初期，社會救助的積極有效開展維護了社會秩序，鞏固了新生政權，實現了深刻的社會改造和社會再造，體現了社會主義制度的優越性和人民性。在改革開放和發展社會主義市場經濟的轉型時期，社會救助制度成為服務和推進國有企業改革的重要配套政策措施，緩解了改革帶來的社會陣痛和社會矛盾，維護了社會公平正義，成為在經濟社會轉型中實現和諧穩定的社會安全閥和減震器。特別是在市場化改革進程中，社會救助制度擔負著服務經濟體制改革和維護社會穩定的重要使命，從為經濟體制改革配套、保障困難職工的基本生活和維護社會穩定，到保障民生和實現社會公平正義，對于推動城市國有企業改革和維護社會穩定起到了非常重要的作用，有助于緩解城鄉貧困問題、優化社會收入分配格局和實現社會公平公正。在中國特色社會主義新時代，堅持以人民為中心的發展思想，社會救助制度成為實現“弱有所扶”的社會政策發展目標和重要的民生兜底保障機制，成為新時代社會建設中具有基礎性和保障性的反貧困治理機制，促進了社會發展和社會和諧。

二是在制度變遷中實現社會救助的政治目標與民生保障。中國共產黨領導下的社會救助在不同的歷史時期面臨特定的社會環境、歷史階段和發展任務，體現了以社會革命、社會改造、社會創建、社會改革和社會創新為鮮明特征的制度變遷歷程。其邏輯主線就是堅持社會主義社會救助制度人民性的根本要義，立足救助政策實施的經濟基礎和社會條件，在實現社會政治目標和民生目標中保障人民群眾的生存發展權利，達致社會救助政治功能與民生功能的有機統一，體現了特有的政治底色和政治元素。在發展社會主義市場經濟和市場化改革中，社會救助助力市場經濟發展和國有企業改革改制，成為處理改革、發展、穩定三者關系的重要制度保障。在中國特色社會主義新時代，社會救助彰顯民生兜底保障的政治責任。在“脫貧攻堅”“鄉村振興”“興邊富民”以及實現共同富裕中，社會救助被賦予了時代意涵和發展要求，并形成積極的減貧效應。

同時，在不同的歷史時期，“五保”“低保”“兩不愁三保障”等社會政策話語和政策安排既反映了社會救助的內容，也反映了社會救助的目標要求，體現了民生保障和民生建設指向。在民生目標實現上，注重保障性與發展性相結合，實現貧困線動態調整，并在社會救助政策實施中融入積極發展性社會救助治理理念和政策取向，注重治貧治根，努力打破貧困的代際傳遞和惡性循環。

（二）在經濟轉型中推進社會救助制度的完善

改革開放后，中國走向現代化的過程中有兩個同時進行的重大轉變，即經濟體制變革轉軌的過程和社會結構轉型的過程。 在深刻的經濟轉型和社會變遷中逐步構建的新型社會救助制度，順應社會主要矛盾和發展階段性特征的變化，從助推經濟發展和保障民生的雙重維度，以漸進式改革的方式從體制機制和管理手段等方面持續改革創新，不斷增強社會救助制度的保障性和適應性，成為社會救助制度變革發展的主線，體現了社會治理現代化的發展方向和原則要求。

一是堅持目標導向，在兜底保障中創新社會救助制度。作為一項重要的社會政策，社會救助在不同的歷史時期面臨不同的社會救助實施條件，但是，社會救助發展始終堅持保障性、公平性和可持續性的目標導向，圍繞發展目標，不斷推進社會救助制度變革、管理優化和政策創新，并在社會救助實踐中彰顯民生性和發展性。在中國特色新型社會救助制度運行中，如何“保得全”（應保盡保）、“保得準”（精準施助）、“保得好”（群眾滿意）、“保得穩”（兜底保障）、“保得優”（治理升級），成為社會救助政策目標的具體管理實務表達。在社會救助政策實踐中，保障性是社會救助的本質要求和根本特征。社會救助的變革發展堅持社會救助的根本目標，努力解決城鄉貧困群眾的生活困難問題，而社會救助的保障性是在社會救助的制度變革和政策創新中得以達致的，是在堅持“兜底線、織密網和建機制”發展要求中得到實現的。其中，社會救助的保障性是與社會救助的公平性密切相關的。特別是在經濟社會發展中，隨著城鄉關系的變化，社會救助實現了從城鄉分割到城鄉統籌、城鄉一體的發展進程，社會救助安全網從城鎮擴展到農村地區。社會救助的政策實踐體現了對社會救助改革發展目標的追求，需要在社會救助的發展進程中不斷推進新時代社會救助的改革創新，在救助標準制定和調整、保障標準科學銜接、政策宣傳和信息公開、制度運行監測評估、救助資源整合聚力等方面不斷優化，打造新時代社會救助制度的升級版。其中，在社會救助管理信息化發展中，低收入家庭認定指導中心與各級核對機構的建立以及開展的家庭經濟狀況核對，為實現精準救助和公平救助提供了保障機制，成為破解制度運行難題推動社會政策創新的具體實踐。

二是堅持問題導向，在破解發展難題中推進社會救助善治。縱觀社會救助發展歷程和政策實踐可以看出，社會救助所取得的進步是在不斷破解制約發展的問題基礎上變革實現的，也正是在不斷解決問題的過程中促進了社會救助的規范化、制度化和法治化發展。在社會救助發展歷程中，根據不同歷史時期社會救助面臨的客觀環境和發展要求，社會救助制度建設始終堅持改革取向，推進制度完善和體系健全，發揮社會救助的應有作用。在社會救助的改革發展中，體現了全面改革的方法論原則，推進社會救助政策改革和制度變革，在實踐中基于民生保障的短板和不足，不斷深化社會救助改革；同時，注重實現改革的整體性、系統性和協同性，構建充分彰顯人民性和民生性的密實可靠的社會救助體系，形成社會救助改革發展的中國實踐特色。特別是在改革發展中，堅持問題導向，并在實踐中破解發展難題，進而推動社會救助持續發展，成為社會救助改革發展的最為基本的實踐思維。例如，在社會救助管理上，針對人情保、關系保、錯保、漏保等問題，建立低收入認定中心以及部門聯動的信息核對機制，實現了低保動態管理，確保救助公平公正。從城鎮低保制度的先行建立，到實現低保制度的城鄉統籌發展；從低保制度作為經常性社會救助的確立，到以低保制度為核心的復合型社會救助體系的構建；從低保資格認定的入戶走訪調查，到居民家庭經濟狀況的多部門財產信息聯動核對；從社會救助管理運行中群眾監督的公示制度，到建立健全社會救助監督檢查長效機制，重塑社會救助管理生態，并在重塑政治生態中解決糾正社會救助運行中的管理失范行為，等等，均體現著堅持問題導向推進社會救助改革發展的實踐意識和治理思維。特別是新冠疫情暴發以來，針對疫情對于城鄉困難家庭影響的民生問題，各級政府強化臨時救助，加大救助力度，展現了社會救助在疫情應對中的獨特價值和重要作用。

三是法治保障原則，在制度法規建設中推動社會救助法治化發展。從制度構建的維度看，中國社會救助走過了一條從傳統的人道施救到不斷趨于現代的制度施救的發展道路，成為中國式社會救助現代化的重要標志。新中國成立后，國家救助責任和公民接受救濟的權利得到確立，在經濟社會發展以及政府和公民關系的嬗變中，特別是在新型社會救助制度的法治化發展中，政府施救和公民受助的內容規定更加明晰化、具體化和法條化，社會救助管理的法治化水平顯著提高，促進了社會救助制度的規范運行和體系完善，展現了兜底保障和扶危濟困的制度功能。其間，國家制定、出臺和實施了大量的社會救助政策法規，對于中國社會救助管理體系和運行機制塑造發揮了重要作用。特別是在中國特色社會主義新時代，社會救助發展彰顯注重法治、強化法治和踐行法治的發展歷程，并在社會救助中不斷推動法治實踐，成為在法治國家、法治政府和法治社會建設中的法治要求在社會救助領域的具體體現。伴隨從社會主義計劃經濟到社會主義市場經濟的轉型發展，社會救助制度運行與法治實踐相伴同行。在社會救助的改革發展中，國家先后制定和實施了《城市居民最低生活保障條例》（國務院令第271 號）、《社會救助暫行辦法》（國務院令第649 號）、《中華人民共和國慈善法》等一系列政策法規，引領和推動了社會救助事業的規范化和法治化運行，極大地推動了社會救助事業的法治發展。同時，在社會救助事業發展的地方實踐中，各地區立足于保障民生、維護穩定和構建和諧的目標定位，將社會救助的法治化發展要求轉化為社會救助的具體實踐，制定和實施了大量涉及社會救助管理運行各個方面的規章制度和政策法規，構建了日臻完善的法規制度體系，堅持依法救助，依法管理，依法施政，推進了社會救助的法治化實踐、規范化發展和制度化運行，體現了社會救助法治化發展的積極成果和制度文明。

三、中國共產黨領導下的社會救助實踐經驗

中國共產黨領導下的社會救助是與長期以來中華民族的斗爭史、建設史和發展史緊密相聯的，是在中國從生產力極端低下的半殖民地半封建社會到逐步走向現代化的社會主義社會的歷史巨變中實現的。民生狀況經歷了從建黨之初舊中國廣大勞動人民極度貧困，到新中國成立后特別是改革開放以來，歷經由普遍貧困轉變為基本溫飽，從“邁向‘總體小康”到“全面建設小康社會”的跨越，再到“全面建成小康社會”的飛躍升華。 其中，在百余年歷史巨變中，社會政治制度的革命性變革以及在國家經濟實現巨大發展中綜合國力的跨越性提升，是社會救助發展前行的根本基礎、實踐條件和變遷背景。

（一）在社會救助的發展道路上，實現中國道路與國際經驗相結合

中國共產黨領導下的社會救助堅持從中國的具體實際出發，量力而行，盡力而為，針對社會救助和貧困治理的問題與挑戰，統籌社會政治目標和民生保障目標，既不消極退卻，也不搞超越特定歷史發展階段的超前救助，走出了一條植根于中國國情并與自由市場經濟國家、社團市場經濟國家、社會市場經濟國家和福利國家不同的社會救助道路。這其中體現了在中國共產黨領導下政府主導、社會參與、群眾互助、兜底保障以及強調積極社會救助政策的貧困治理方略，努力科學設定和調整社會救助標準，強調“治貧”與“治愚”相結合、“扶貧”與“扶志”相結合，“輸血”與“造血”相結合、政府主導和群眾創造相結合以及現金救助和社會服務相結合，等等，展現了對于現代人力資本理念的重視，在世界社會救助實踐中呈現了社會救助的中國經驗和中國道路。同時，社會救助的政府管理部門和學術理論界高度重視國際交流與合作，開展中歐社會救助政策對話和中國- 歐盟社會保障改革項目，等等，研究借鑒國際經驗，推動中國社會救助在中外社會救助制度比較和文明互鑒中不斷發展完善。在中國社會救助的發展實踐中，不是采取簡單的“拿來主義”和不問具體國情的生搬硬套，而是秉持互學互鑒和開放共享的治理理念，學習、研究和借鑒社會救助的國際經驗，并實現與中國國情相結合下的本土化構建和創造性轉化。這有力地推動了中國社會救助體制機制完善，從而不斷促進當代中國社會救助制度的創新發展。

（二）在社會救助的變遷路徑上，實現質變躍進與量變漸進相結合

在中國共產黨領導下的中國式社會救助現代化發展歷程中，社會救助歷經了三次重大的深刻制度轉型和質變更迭，包括，從半殖民地半封建社會性質下的社會救濟，向中國共產黨領導下的新民主主義的社會救助轉變；從新民主主義的社會救助，向社會主義的社會救助轉變；從社會主義計劃經濟體制下的社會救助，向社會主義市場經濟體制下的社會救助轉變。其間，經歷了不同經濟發展水平下的社會救助制度變遷升級，以及伴隨無產階級政治地位根本改變下社會救助思想從社會革命到社會政策的適應性變遷，推進了中國社會救助從傳統社會救助向現代社會救助的歷史趨變。在社會救助所處的歷史發展階段、所有制形態和政策指導思想等方面發生深刻變革，在社會歷史巨變和建設現代國家中逐步建立了現代社會救助制度，使得社會救助切實成為助人救人的德政善舉，成為應對社會風險保障陷入貧困家庭的社會安全網。其中，既包括無產階級革命后國家國體政體根本改變下社會救助制度人民屬性的深刻變化，也包括為實現社會救助目標而進行的涉及局部和整體的漸進性和適應性的變革調整，且彰顯著量變嬗變特征的救助管理體制完善、救助利益關系優化、救助制度校正和政策創新。中國式社會救助現代化發展在實現社會救助政策質變迭變和量變漸變的結合中，構建了與中國特定國情和經濟社會發展階段性特征相適應的社會救助制度，成為百余年來中國經濟社會變遷中國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。

特別是新中國成立和人民政權建立后，社會救助的發展實踐體現了基于現實經濟社會條件的變化和要求，不斷進行以適應性制度變革和創造性政策創新為特征的自我完善發展變遷過程，體現了改革與創新、繼承與發展的鮮明實踐邏輯，實現制度繼承與政策創新相結合。在中國社會救助制度的變革發展中，伴隨經濟體制和社會條件的變化，特別是在中國從社會主義計劃經濟向市場經濟的深刻經濟轉型和社會變革中，不是對原有的社會救助政策安排和體制機制推倒重來，而是堅持改革創新，從實際出發，堅持保留、繼承和發展并與實踐需要進行適應性和創造性的變革。其中，特困人員供養制度就是社會救助制度繼承發展的典型政策實踐，通過制度創新賦予傳統的社會救助制度以新的政策意涵，增強社會政策的調適性和適應性，實現社會救助的公平性與可及性，并在新時代的貧困治理實踐中使傳統的社會救助制度政策安排賦能增效，展現新的治理功能和治理成效。例如，在社會救助實踐中，發揮社會工作專業和人才的優勢，注重精神關懷和心理疏導，推動社會工作融入嵌入社會救助，是中國社會救助管理提升和中國式社會救助現代化的重要發展實踐。

（三）在社會救助的運行管理上，實現國家統制和地方分治相結合

在社會救助的國際政策實踐中，如何處理好社會救助中央集權和地方分權之間的關系，直接關系社會救助的治理效率和效能。中國是處于社會主義初級階段、人口眾多、經濟社會發展很不平衡的發展中大國，與美國、日本、德國和瑞典等國家國情迥異。立足于中國區域經濟社會發展的不平衡性、貧困治理的非均衡性和社會政策實施條件的差異性，中國的社會救助既不采用大包大攬、統一規制的高度集中的社會救助制度，也不采取模式各異、各自為戰的單純地方分權式的社會救助治理路徑，而是在國家的集中統一領導下，發揮社會主義集中力量辦大事的政治優勢，切實加強政策的頂層設計，增強社會救助政策實施的組織力、領導力和執行力；同時，落實地方政府社會救助的管理和建設責任，尊重和倡導社會救助的地方創新實踐，將國家社會救助的統一政策安排切實地轉化為具體的地方實踐，合理確定社會救助制度運行中中央與地方財政的投入結構，并努力推進社會救助的一體發展、協調發展和均衡發展，從而實現國家社會救助政策的總體目標和發展要求。在中央和地方的關系上，社會救助的發展充分體現了中央政府社會救助政策自上而下的引領推動、地方各級政府的積極回應以及廣大人民群眾廣泛參與的自下而上的共治實踐；此外，各地區從社會救助的實際出發，開展了具有創造性的社會救助地方實踐和貧困治理，豐富了中國社會救助的善治元素，并在地方實踐當中經過總結提煉，成為國家層面的社會救助政策經驗，進而上升為國家行動和國家治理，為推動全國社會救助的創新發展提供了重要實踐樣本和經驗創造。特別是，“中央財政在社會救助體系中發揮著至關重要的作用”， 成為當代中國社會救助的重要實踐特色；在社會救助的管理經辦上，中國在社會救助的實踐中逐步構建了具有中國特色的基于社區治理的社會救助運行和服務模式。在新時代，以重心下移為工作導向和要求，社會治理注重和強調基層基礎治理，進一步增強了社區在社會救助管理和服務中的角色作用。

（四）在社會救助的政社關系上，實現黨政救助與群眾自救相結合

社會救助是人民政府的施政責任。中國共產黨領導下的社會救助彰顯中國共產黨的政黨宗旨和人民政府的政治本色。在踐行社會救助人民性這一最根本的政治屬性中，體現了人民群眾廣泛參與的群眾創造和社會合作治理，展現了政府施救和群眾自救、國家救助和公民互助相結合的實踐特色。在實踐中，中國共產黨和人民政府不僅是社會救助的領導者、組織者和政策制定者，也是社會救助的具體參與者和踐行者。在社會救助的具體實踐中，普通中共黨員通過“共產黨員獻愛心”捐獻活動，捐款支持醫療救助、臨時救助和慈善事業發展，成為普遍的黨員行為和社會現象。在社會救助中，黨和政府倡導弘揚社會主義集體主義和利他主義精神文化和道德倫理，構建自立自強、治貧治愚的社會救助文化，展現了中國社會救助政策的行動特色，為社會力量參與社會救助和扶貧濟困提供了社會主義價值觀引領。而在社會救助的變革發展中，中國傳統文化中關于“德”“善”“仁”的思想觀念始終深刻地影響著人們的社會行為，并轉化為群眾自救和社會施救的社會文化和社會心理基礎。在中國社會救助制度發展變革的進程中，千百年來所形成的中國傳統文化始終是內化于中國社會救助制度之中恒久的重要文化影響因素，并在社會救助的發展實踐中發揮著文化育人、文化助人和以文化人的重要作用。在中國社會變遷和歷史巨變中，家庭、鄰里、社區救助等非正規救助和非正式救助在國家社會救助實踐中發揮著不可替代和不可或缺的作用，蘊含“愛人助人”“善舉義舉”的文化教化意涵。在當代中國，伴隨社會轉型和社會發展，志愿服務逐步興起，慈善事業趨于壯大。特別是在社會結構變遷和社會共治中，社會力量參與社會救助獲得了制度化和組織化的發展。社會救助的公民行動積極開展，在社會救助文化的歷史傳承和蛻變中造就了中國式社會救助現代化的社會價值觀，奠定了社會參與、民間救助和群眾自救的思想文化基礎。

四、結語

中國式社會救助現代化的演進從貧困治理的維度呈現了中國社會形態和社會生活的深刻變遷，高度契合中國式現代化的價值追求、本質要求和核心特征。中國式社會救助現代化在中國共產黨和人民政府的領導下，在以“革命”“改革”“變革”為特征的深刻經濟轉型和巨大社會變遷中以及在從傳統救助向現代救助的歷史嬗變中，以保障民生和治理貧困為根本目標，堅持以人為本、人民中心的核心價值，以在社會善治和法治保障中堅持公平性、保障性、民生性、可及性和可持續性為發展特征，以體系化、信息化、精準化、專業化為治理取向，通過理論與實踐創新不斷融入現代救助理念和貧困治理手段，推進社會救助治理體系和治理能力現代化，并在實踐中逐步構建了符合現代治理要求的領導體系、組織體系、制度體系和政策體系。在社會救助的緣起嬗變和創新發展中，體現了為民、公平、正義、互助和法治的社會主義社會救助核心價值觀，在文化內核上蘊含著中國傳統文化強調“仁”“善”的文化元素和西方社會救助注重社會融合、社會團結的價值理念。中國式社會救助現代化是中國社會救助高質量發展和社會救助中國道路的具象化的學術話語和政策表達，需要適應社會主要矛盾和社會政策條件的變化，不斷改革創新，完善政策，提質增效，優化升級，實現公平與可持續發展。

需要說明的是，中國式社會救助現代化是在人口眾多、國情復雜、經濟體量巨大、經濟社會發展很不平衡的社會主義東方大國進行的社會救助政策實踐，是場景獨特、寓意深遠、內涵豐富的重大學術理論命題和政策實踐議題，需要在發展實踐中不斷進行探索和總結，服務民生建設與保障的現實需要，為中國社會保障史和社會救助學研究提供更加系統化和學理化的學術分析，也為國際社會救助提供可資借鑒的中國經驗。

（責任編輯：楊建敏）