探析鄉(xiāng)村治理中“村官”腐敗的監(jiān)督路徑

姜鄲 彭站站

[摘要]村官腐敗是我國基層社會治理的痼疾，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興迫切需要解決的重大難題。隨著鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，村官腐敗手段、緣由也在變化，危害性也日益劇增。為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)，重視權(quán)力制衡理論在構(gòu)建村官權(quán)力行使的監(jiān)督路徑意義重大。

[關(guān)鍵詞]村官腐敗；鄉(xiāng)村治理；監(jiān)督

腐敗問題本質(zhì)上屬于政治問題，自古以來都受到統(tǒng)治階級的關(guān)注與重視。習(xí)近平總書記就曾明確指出“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害百姓的切身利益，靡費群眾對黨的信賴。“村官”腐敗是隸屬于“微腐敗”的一種，對其整治關(guān)乎著我國反腐敗斗爭能否取得根本性勝利。村官腐敗是指鄉(xiāng)村治理中主要管理者在村務(wù)治理過程中運用公共權(quán)力為自己為他人謀取私利，間接損害國家、集體與群眾利益的行為。在國家資源反哺農(nóng)村的時代背景下，我們國家近年出臺很多項惠農(nóng)政策，投入大量財政經(jīng)濟(jì)用于鄉(xiāng)村的振興。也正是由于這樣的背景條件，部分地區(qū)存在著村官由于政治立場不堅定、經(jīng)不住金錢誘惑而在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中用公權(quán)謀私的現(xiàn)象，且愈發(fā)嚴(yán)重，因此對村官權(quán)力監(jiān)督與制衡迫在眉睫。

一、權(quán)力制衡理論與鄉(xiāng)村治理中村官腐敗問題

關(guān)于西方權(quán)力制衡理論，對于誰是這個理論的開創(chuàng)者是有爭議的，大多學(xué)者認(rèn)為孟德斯鳩是開創(chuàng)者。雖然洛克在17世紀(jì)最早提出分權(quán)與制衡，但其提出的權(quán)力制衡觀點僅僅是立法權(quán)與行政權(quán)的二元對立理論，與孟德斯鳩的“三權(quán)分立”及對其系統(tǒng)的闡述相比是遜色的，且“三權(quán)分立”被以美國為代表的一些資本主義國家直接作為政權(quán)構(gòu)造的理論來源，因而孟德斯鳩被認(rèn)為是西方分權(quán)制衡理論的真正開創(chuàng)者。權(quán)力制衡論者的立論基礎(chǔ)是人性惡論[1]，認(rèn)為懷有惡念的人掌握了權(quán)力，必然發(fā)生權(quán)力的濫用而腐敗。因而，權(quán)力制衡理論提倡者都主張對權(quán)力進(jìn)行制衡與監(jiān)督，保證權(quán)力行使的高效便利、為公為民。

權(quán)力制衡理論又稱分權(quán)制衡理論，是被西方國家廣泛運用于國家政治體制與政府機(jī)構(gòu)設(shè)立的理論基礎(chǔ)。我國憲法和法律雖然對權(quán)力制衡理論并無明文規(guī)定，但不可否認(rèn)的是在人民代表大會制度的政權(quán)組織形式下，我國政治體制的構(gòu)建與政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立仍然存在廣泛的權(quán)力分立。鄉(xiāng)村治理中村官為何能、為何敢去腐敗，其中最主要的原因就是腐敗的主體擁有鄉(xiāng)村治理中絕對的權(quán)力，在其權(quán)力行使不能受到監(jiān)督的情況下必然會產(chǎn)生公權(quán)力的濫用產(chǎn)生腐敗行為。因此，有效監(jiān)督村官行使權(quán)力，是防治其腐敗行為產(chǎn)生的關(guān)鍵性因素。在鄉(xiāng)村治理中，借助權(quán)力制衡理論相關(guān)原則，建立健全“縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力監(jiān)督—同級權(quán)力監(jiān)督—基層群眾權(quán)利監(jiān)督”對防治鄉(xiāng)村治理中村官腐敗問題有極其重要的意義。

二、村官腐敗的監(jiān)督困境：鄉(xiāng)村權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制的殘缺

（一）縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力難以監(jiān)督村官權(quán)力

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對鄉(xiāng)村治理中村官權(quán)力的行使缺乏長效的監(jiān)督與制約。上行權(quán)力監(jiān)督難以監(jiān)督村官權(quán)力行使，致使村官防腐墻不牢，這使得村官敢去腐敗[2]。一方面，在縣級行政區(qū)域，縣監(jiān)察委、縣紀(jì)檢委和縣審計局等可直接有權(quán)對村官權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督與制衡。但現(xiàn)實中，這些機(jī)構(gòu)工作往往僅面向縣級政府及其工作人員，偶爾會突擊檢查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，對于鄉(xiāng)村治理中村官腐敗行為的監(jiān)督作用甚微，難以對鄉(xiāng)村治理中村官腐敗的問題造成太大的影響。另一方面，從國家具體行政事務(wù)貫徹實施層面分析，因為縣級政府承擔(dān)著國家的具體行政事務(wù)，往往要依靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，尤其是基層農(nóng)村自治組織的配合才能完成各項指標(biāo)任務(wù)，在這樣的情況下，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其官員對村官權(quán)力行使往往是睜一只眼閉一只眼，或是存在腐敗利益鏈條，致使縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對鄉(xiāng)村治理中村官權(quán)力的行使缺乏長效監(jiān)督力量。

（二）同級權(quán)力難以制衡村官權(quán)力

權(quán)力監(jiān)督的本質(zhì)是對權(quán)力進(jìn)行制衡。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理中依法設(shè)立的同級權(quán)力監(jiān)督平臺卻存在難以對村官權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。首先，村務(wù)監(jiān)督委員會名存實亡。村務(wù)監(jiān)督委員會是具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是代表村民對村務(wù)實施民主監(jiān)督的具體組織形式[3]。現(xiàn)實中，存在村官既是治理主體，又是監(jiān)督主體，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會形同虛設(shè)。其次，村民（代表）會議作為村級民主監(jiān)督的制度平臺，相當(dāng)程度上淪為協(xié)助村官實施村務(wù)管理的配套組織[4]。村民（代表）會議在鄉(xiāng)村治理中享有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但在實際的鄉(xiāng)村治理事務(wù)中，村民（代表）會議卻成為方便村官行使權(quán)力的附屬組織，導(dǎo)致其對村官權(quán)力的行使構(gòu)不成監(jiān)督與制衡。最后，村兩委淪為部分村官貪腐的便利平臺，村兩委干部抱團(tuán)取暖式腐敗，致使村兩委難以對村官權(quán)力行使進(jìn)行有效的監(jiān)督與規(guī)范，甚至淪落為其腐敗的主要機(jī)構(gòu)平臺。

（三）民主權(quán)利難以約束村官權(quán)力

村官公權(quán)尋租，濫用權(quán)力，既破壞農(nóng)村自治制度運行，又損害廣大村民的民主權(quán)利。村民群眾民主權(quán)利落實不足，難以對村官權(quán)力腐敗形成制衡與監(jiān)督，繼而發(fā)生村官腐敗現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：在民主選舉環(huán)節(jié)，存在村民收取賄賂濫用民主選舉權(quán)利、村官競選是為宗族或個人謀利等現(xiàn)象，為鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)村官腐敗埋下了最初的伏筆。在民主決策環(huán)節(jié)，部分村官掌握村內(nèi)大權(quán)，決策往往是“一言堂”，為村官腐敗提供了可能。在民主管理環(huán)節(jié)，村官在村務(wù)治理中辦事一支筆、用人一句話，村民民主管理權(quán)利得不到發(fā)揮，為村官腐敗提供了便利。在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，村官很少號召廣大群眾用手中民主權(quán)利監(jiān)督自己，廣大村民群眾也會因“民不與官斗”等心理因素漠視自己對村官權(quán)力行使的民主監(jiān)督權(quán)利，導(dǎo)致村官腐敗現(xiàn)象的惡習(xí)不斷。總之，廣大村民群眾民主權(quán)利不能有效發(fā)揮，是村官權(quán)力行使肆無忌憚而腐敗的重大因素。

三、權(quán)力制衡理論下：探析村官權(quán)力腐敗的制衡與監(jiān)督路徑

權(quán)力制衡理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力必須受到監(jiān)督與制衡，不受約束的權(quán)力終將會被濫用。以權(quán)力制衡理論為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建以“縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力監(jiān)督—同級權(quán)力監(jiān)督—基層群眾民主權(quán)利監(jiān)督”三方結(jié)合的實踐路徑來監(jiān)督鄉(xiāng)村治理中村官權(quán)力行使，對于防治村官腐敗行為的產(chǎn)生意義重大。

（一）權(quán)力對權(quán)力的約束，最有力且最直接的方式莫過于上級權(quán)力對下級權(quán)力的監(jiān)督與制衡，這種權(quán)力的監(jiān)督方式不易被權(quán)力腐敗所異化而流于形式。建立健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，下沉監(jiān)督職能，加強(qiáng)對村官權(quán)力行使的規(guī)范與約束是首當(dāng)其沖的。首先，對于當(dāng)前我國的縣紀(jì)檢委、縣監(jiān)察委等機(jī)構(gòu)權(quán)力行使難以對鄉(xiāng)村治理中村官腐敗問題造成影響，各相關(guān)部門應(yīng)加快職能下沉，把對防治村官權(quán)力腐敗與制衡作為工作的重點，定期通過巡查、暗訪等形式監(jiān)督與制衡村官權(quán)力的行使，防治村官在鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生尋租腐敗。其次，對于我國在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)對村權(quán)無實體監(jiān)督機(jī)構(gòu)的情況，縣紀(jì)檢委、縣監(jiān)察委等機(jī)構(gòu)可根據(jù)實際情況下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)村官權(quán)力濫用的腐敗問題，既能健全對村官權(quán)力的監(jiān)管與制衡，又可防止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府官員與村官存在腐敗往來。最后，對于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在的財政混亂現(xiàn)象，縣審計部門可通過設(shè)立專門財政審計的工作小組或在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)置直屬機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化對鄉(xiāng)村治理中財政資金使用情況的審計，防止村官動用私權(quán)挪用集體資金產(chǎn)生腐敗。

（二）健全鄉(xiāng)村自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)平臺，強(qiáng)化其職能發(fā)揮，保證同級自治系統(tǒng)內(nèi)部形成權(quán)力制衡與監(jiān)督，對于監(jiān)督與約束村官權(quán)力行使是最直接的。具體應(yīng)該做到以下幾點：首先，村務(wù)監(jiān)督委員會是村民監(jiān)督村官最主要的途徑，但現(xiàn)實中村務(wù)監(jiān)督委員會卻名存實亡。對此，政府相關(guān)部門必須加大監(jiān)管與督促，嚴(yán)格要求各鄉(xiāng)村必須依法建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，保證村兩委成員不得兼任村務(wù)監(jiān)督委員會的職務(wù)，確保村務(wù)監(jiān)督委員會獨立自主行使監(jiān)督權(quán)，依法獨立監(jiān)督村官權(quán)力行使。其次，村民（代表）會議享有鄉(xiāng)村治理過程中的監(jiān)督權(quán)與村內(nèi)重大事務(wù)的決策權(quán)，但現(xiàn)實中村民（代表）會議卻成為村官發(fā)號施令的平臺，其職能得不到應(yīng)有的發(fā)揮。對此，各基層政府必須嚴(yán)格要求鄉(xiāng)村貫徹落實村民自治制度，健全與完善村民（代表）會議，定期召開村民（代表）會議商議鄉(xiāng)村治理中的大事，聽取鄉(xiāng)村主要干部匯報工作，保證其決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)得到實際發(fā)揮，避免在鄉(xiāng)村治理中村官集中掌權(quán)。最后，理清村兩委關(guān)系，避免出現(xiàn)村兩委“一肩挑”現(xiàn)狀。村委會與村黨支部工作重點是有所區(qū)別的，理清村兩委關(guān)系，保證村兩委各自職能有效發(fā)揮，相當(dāng)程度上對于監(jiān)督與制衡村官腐敗是有積極效果的。另外，政府也可鼓勵與支持農(nóng)村的非政府組織的建設(shè)，運用第三方組織公益性和非營利性特點，可最大限度避免掌權(quán)者干預(yù)而有效的監(jiān)督鄉(xiāng)村事務(wù)的順利進(jìn)行與村官的工作。

（三）發(fā)展基層全過程人民民主，保障和發(fā)揮基層群眾民主權(quán)利對村官權(quán)力的監(jiān)督與制衡。人民當(dāng)家作主是中國特色社會主義民主的本質(zhì)與核心[5]。在基層鄉(xiāng)村自治的背景下，必須發(fā)展基層全過程人民民主，保障和發(fā)揮廣大村民群眾民主權(quán)利對村官權(quán)力的監(jiān)督與制衡。一是要保障廣大村民的民主選舉權(quán)利，鑄牢村官腐敗的前沿陣地。在村官選舉的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村官的選舉，嚴(yán)格把控村官競選人資格；廣大群眾必須重視自己手中民主選舉權(quán)利，公平公正選舉鄉(xiāng)村管理者，從根源上有效預(yù)防村官腐敗。二是要保障廣大村民的民主管理權(quán)利，通過建立健全村民議事會、民主懇談會等形式來保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)，并擴(kuò)寬村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的渠道與途徑，防止村官在村務(wù)管理的漏洞中滋生腐敗。三是保障廣大村民的民主決策權(quán)利，避免村官在村務(wù)決策的“一言堂”。村民自治不等同于村官自治，在村務(wù)決策上應(yīng)建立完善的決策程序，保障村民對村務(wù)的決策參與權(quán)，讓村民和村官在決策過程中發(fā)揮各自的作用。四是保障廣大村民的民主監(jiān)督權(quán)利，保證其權(quán)利對村官權(quán)力行使進(jìn)行有效的監(jiān)督。基層政府應(yīng)鼓勵村民依法行使民主監(jiān)督權(quán)利，對主動舉報村官腐敗的村民進(jìn)行物質(zhì)獎勵，同時注重保護(hù)舉報人隱私與安全，以此對村官權(quán)力的行使造成直接有效的監(jiān)督與制衡。我們國家與政府必須重視鄉(xiāng)村治理工作，負(fù)責(zé)監(jiān)督與引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理真正實現(xiàn)村民自治而不是村官自治，才能保障和發(fā)揮廣大村民的民主權(quán)利對村官權(quán)力行使的監(jiān)督與制衡。

四、結(jié)語

總之，腐敗說到底就是權(quán)力不受監(jiān)督而產(chǎn)生的后果，因而必須保證權(quán)力受到監(jiān)督與制衡，避免權(quán)力濫用而腐敗。

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基金項目：黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目，項目名稱：“互動式治理視角下城市基層治理能力提升機(jī)制研究”（項目編號：21ZZC253）

作者簡介：姜鄲（1989.10-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，博士，講師，研究方向：地方政府與基層治理；

彭站站（1998.2-），男，漢族，河南商丘人，碩士研究生在讀，研究方向：基層民主政治與基層治理。