全過程人民民主的實踐與探索

[摘要]全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。“群英斷是非”工作法肇始、脫胎于基層群眾，貫徹了“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線。人民群眾在基層黨組織的領導和支持下，依法直接行使民主權利，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，有效防止了人民形式上有權、實際無權的現象。“群英斷是非”工作法具有民主主體“全”、參與內容“全”、覆蓋范圍“全”、民主流程“全”等特點，是全過程人民民主的生動實踐。

[關鍵詞]全過程人民民主；群英斷是非；黨的領導；五治融合；共建共治共享

黨的二十大報告提出：“積極發展基層民主。基層民主是全過程人民民主的重要體現。”“全面發展協商民主，推進協商民主廣泛多層制度化發展”。“群英斷是非”工作法從2017年在岳陽市岳陽樓區奇家嶺街道推出，到2020年在岳陽樓區全區推廣，再到2023年在岳陽市全市推行，經歷了從化解現有矛盾糾紛——提前介入源頭治理——依靠群眾推進基層治理現代化三個發展階段，已經形成“健全組織、網格點題、黨員牽頭、群眾參與、支部掛帥、群英發力、部門聯動、督導問責”一套比較完整的方法體系。“群英斷是非”工作法實施六年來，效果十分明顯，推動了基層從管理走向治理和服務，是新時代“楓橋經驗”在岳陽的本土化。

一、“群英斷是非”工作法的內涵

“群英斷是非”工作法，是指由村（社區）基層黨組織領導，整合黨員、群眾、網格員、職能部門（即群英）力量，通過政治、法治、德治、自治、智治相融合機制，運用群眾的力量、群眾的視角、群眾的辦法解決群眾的事情，從而實現政府治理、社會調節、居民自治良性互動的居民共治模式[1]。其內涵主要包括以下四個要點：

（一）黨的領導是保證

“群英斷是非”工作法要得到有效實施，其根本保證是必須堅持黨的領導。實踐表明，只有始終把黨的領導貫穿于“群英斷是非”工作法全過程中，強化黨組織的引領，有效整合基層力量資源，才能確保黨的全面領導落實到基層工作中，將黨組織的意圖轉化為各種社會治理主體參與基層社會治理的動力和方向。

（二）人民主體是精髓

“群英斷是非”工作法實施的關鍵是要依靠和發動人民群眾，堅持人民的主體地位[2]。岳陽市廣大黨員干部時刻把群眾安危冷暖放在心上，及時準確了解群眾所想、所盼、所急，正確處理廣大人民根本利益，切實把人民群眾利益維護好、實現好、發展好，不斷提高群眾的獲得感、幸福感以及安全感。

（三）“五治融合”是路徑

“五治”是指在基層治理中綜合運用政治、法治、德治、自治、智治五種方式[3]。實踐證明，“五治融合”是貫徹“群英斷是非”工作法的重要路徑。通過深化政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐，加強“五治融合”體系建設，更好地實現基層善治。

（四）“三共一體”是目標

“三共”即共建、共治、共享。“三共一體”是基層治理的基本格局，共建是基礎，強調全社會意義上的建設和治理，側重社會治理制度和體系建設；共治是關鍵，側重黨和政府總攬全局、協調各方資源；共享是目標，是在“共建”和“共治”基礎上實現的結果。[4]“群英斷是非”工作法的實踐證明，共建共享是“群英斷是非”工作法的重要方向。

二、“群英斷是非”工作法的運行機制

經過六年多的探索，已經形成“健全組織、網格點題、黨員牽頭、群眾參與、支部掛帥、群英發力、部門聯動、督導問責”的工作運行機制，推動“群英斷是非”工作規范化、制度化、可持續。

（一）組織領導

市、縣（區）、鄉（鎮、街道）成立推行“群英斷是非”工作法領導小組，下設領導小組辦公室，牽頭制訂實施方案，推動組織實施，督導檢查落實。各村（社區）制定切合本單位實際的工作方案，明確工作專班，實時研究、調度。各級黨組織的書記是第一責任人，確保工作有部署、有落實、有跟蹤、有成效。

（二）實施步驟

1.網格點題，提交事項。村（社區）網格員、平安志愿者、群團工作者等將在網格中發現、收集而又不能自主解決的問題，主要包括可能導致“民轉刑”、越級上訪、群體性事件、引起訴訟的問題，影響黨委、政府重大決策出臺和重要工作、重大項目部署推進的問題。人民群眾密切關注和涉及群眾切身利益的問題，及時提交到村（社區），提出“群英斷是非”事項。

2.黨員牽頭，認領任務。村（社區）黨組織在屬地黨員隊伍中公布問題基本情況、征召牽頭負責人，根據地緣人緣親緣優勢，可在主動申請的黨員中確定一人牽頭協調，也可根據相關事項的特殊性，在未申請的黨員中明確一人牽頭負責。牽頭黨員應立即深入調查研究，提出初步處理意見。

3.群眾參與，選配群英。把群眾放在同一高度線上，不給“群英”定人選、定人數，關鍵看對當事人的話語權、影響力。每次依據不同問題、不同當事人的需求，由個案牽頭黨員在群眾中選配數名參與協調的“群英”形成“群英”建議名單報村（社區）黨組織。遇到專業性較強的問題時，邀請相關專家庫、相關行業專業調解組織人員擔任“群英”。

4.支部掛帥，引領方向。村（社區）黨組織對牽頭黨員提出的初步處理意見進行分析研判，確定“群英”最終名單，明確依法依政策處理問題的大方向、總要求；牽頭黨員與“群英”前期進行充分溝通、統一意見，把握問題協調協商的基本遵循。

5.群英發力，達成共識。“群英”分別上門開展事前調查、摸清情況、初步溝通后，在當事人認可的時間、地點根據實際需要組織召開協商會或評判會、民主決策會等，擺事實、講道理、明政策，既明辨是非對錯又不拘于是非對錯，推動講理解、講感情、講包容、講風格、講來日，徹底化解矛盾、達成共識。

6.部門聯動，厲行法治。涉及到相關法律、專業問題，由邀請的相關部門“群英”解讀解答。對不服“群英”調解或采取過激行為的當事人，由派出所民警輔警和相關職能部門干部上門做好相關工作。

（三）督導問責

市、縣（區）、鄉（鎮、街道）各級“群英斷是非”工作法領導小組辦公室負責督導問責。各基層單位開展日常督查，推動各項任務按要求落實落地。重點督導社區（村）基層基礎建設，特別是建隊伍、配專人、設專區、立樣板等情況，確保“群英斷是非”工作法在基層走深走實。把民事、行政訴訟案件數等作為衡量工作優劣的主要依據，并納入年度平安建設考核。對工作推進不力的，及時通報、嚴厲批評、嚴肅問責。

三、“群英斷是非”工作法的現實意義

（一）“群英斷是非”工作法是以人民為中心理念的生動實踐

廣大黨員干部要貫徹黨的群眾路線，牢記黨的根本宗旨，把所有精力都用在讓老百姓過好日子上。“群英斷是非”就是以人民為中心理念的生動實踐，廣大基層黨員干部為了讓老百姓過好日子，想群眾之所想，急群眾之所急，運用群眾的力量、群眾的視角、群眾的辦法解決群眾的事情。“群英斷是非”的成功也是走黨的群眾路線，把群眾放在基層社會治理的主體位置上，社會治理決策議題來自群眾，難題化解依靠群眾，社會服務托付群眾，避免“政府干、群眾看，政府很努力，群眾不買賬”的尷尬，展現了高超的群眾工作智慧。尊重人民群眾的主體地位和首創精神，是保持群眾工作生命力和鮮活性的關鍵。

（二）“群英斷是非”工作法是對全過程人民民主的豐富拓展

“群英斷是非”工作法具有民主主體“全”、參與內容“全”、覆蓋范圍“全”、民主流程“全”等特點。

1.民主主體“全”。參與主體的廣泛性是“群英斷是非”工作法的鮮明特點。我們常說基層治理多元參與，但是居民是最重要的參與主體。“群英斷是非”是把群眾放在同一等高線上，不給“群英”設門檻，強調人人當“群英”。

2.參與內容“全”。“群英斷是非”工作法以滿足群眾需求為根本，全過程人民民主融入了基層治理各個方面，主要包括：基層調委會難以調處的矛盾糾紛；影響范圍廣、有共性、群眾關注度高的事件；關系民生、影響居（村）民生產生活的重大問題；法律法規等沒有明確規定、急需解決、可由居（村）民自治的事項；重大決策出臺、重要工作部署的落實和推進。

3.覆蓋范圍“全”。“群英斷是非”聚焦基層治理工作法的全域適用，包括城市社區中商圈、樓宇、小區等非“熟人社會”。“群英斷是非”的組織開展，積極發揮“黨支部建在網格、黨小組建在微網格”的工作優勢和“紅色驛站”“紅色共享陣地”等載體優勢，推動“群英斷是非”在新型城市治理單元有力有效推行推廣。

4.民主流程“全”。“群英斷是非”工作法在基層黨組織主導下，先由利益相關方充分闡述觀點，再由“群英”公開評議，引導各方往解決問題的方向交流，最終達成一致，找到解決問題的方案。特別值得一提的是，在“群英斷是非”的實踐中，讓當事人現身申辯，尊重當事人的想法，有利于矛盾的化解，全過程人民民主充分保障了人民當家做主。

（三）“群英斷是非”工作法是基層群眾自治方法手段的創新

相對于傳統的基層群眾自治方法手段而言，“群英斷是非”工作法是“推進以黨建引領基層治理”的實踐創新。基層治理得好不好，關鍵在于黨組織、在于廣大黨員。“群英斷是非”工作法就是堅持在黨的領導下推進基層治理創新的探索，岳陽“群英”中很多是黨員，黨員是“群英”的主要代表。“群英斷是非”工作法成功的關鍵，在于岳陽市的各級黨組織高度重視基層治理工作，把黨的領導貫穿于基層治理全過程；注重健全建強基層黨組織，創新實施“黨建+網格化微治理”，將黨的政治優勢和組織優勢轉化為基層治理優勢。

此外，“群英斷是非”工作法是加強和改進人民信訪工作的實踐創新。我們創新基層治理模式，讓人民群眾以基層協商和民主協商的形式，將法理、情理、公理擺到桌面上，使錯誤言行受到批判，使公平正義得到彰顯。通過道德與輿論的約束，使當事人從心底里晰法明理、心服口服，使社會矛盾案結事了人和。

（四）“群英斷是非”工作法是新時代“楓橋經驗”的本土化

今年，習近平總書記在參加他所在的十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調：“要堅持和發展新時代‘楓橋經驗，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”

“楓橋經驗”是1963年發端于浙江楓橋，推廣至全國的社會矛盾化解工作方法，它符合中國國情、體現時代特征、契合基層實際、反映人民意愿。60年來，各地深刻把握基層社會治理規律，系統總結基層社會治理經驗，使得“楓橋經驗”展現出了歷久彌新的時代魅力。

四、結語

“群英斷是非”工作法就是對新時代“楓橋經驗”的堅持和發展，是新時代“楓橋經驗”在岳陽的本土化。岳陽樓區率先探索“楓橋經驗”本地化實踐，經過六年的摸索，“群英斷是非”工作法已在全市大力推廣，不斷完善，廣泛應用。

參考文獻：

[1]張文顯.新時代“楓橋經驗”的核心要義[J].社會治理，2021（9）：5-9.

[2]王志立.以人民為中心的基層社會治理邏輯與實現路徑[J].領導科學，2019（2）：15-18.

[3]中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組.“楓橋經驗”的理論構建[M].北京：法律出版社京，2021：132.

[4]林仁鎮，唐煜金，文宏.新時代基層社會治理：使命與趨勢[J].華南理工大學學報（社會科學版），2022，24（2）：114-119.

基金項目：2019年湖南省教育廳重點科研項目，項目名稱：“習近平新時代中國特色社會主義思想融入高校思政課的實施路徑研究”（項目編號：19A212）

作者簡介：羅瓊（1980.1-），女，漢族，湖南華容人，碩士，講師，研究方向：法治與區域發展研究。