自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類思考

王鈺

摘要：自然資源管理工作是一項基礎(chǔ)工作，應(yīng)當(dāng)貫穿自然資源的調(diào)查、評價、規(guī)劃與管制整個過程。做好土地用途分類工作，在加強(qiáng)土地資源的管理與利用、實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理等方面發(fā)揮著極為重要的作用。只有以自然資源統(tǒng)一管理的相關(guān)要求為依據(jù)，重新構(gòu)建土地分類體系，重新進(jìn)行土地用途分類，才能夠提高自然資源的統(tǒng)一管理水平，為我國生態(tài)文明的建設(shè)與發(fā)展提供保障。基于此，本文重點圍繞自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類展開研究。

關(guān)鍵詞：自然資源；統(tǒng)一管理；土地用途

一、自然資源統(tǒng)一管理背景概述

2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，著重強(qiáng)調(diào)兩點：第一，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善；第二，對國家自然資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)行優(yōu)化。2017年1月，《省級空間規(guī)劃試點方案》出臺，再次明確了用地分類統(tǒng)一要求，并通過《土地利用現(xiàn)狀分類》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》等內(nèi)容的整合與優(yōu)化，給出了具體的空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)。同年3月頒布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》要求國家級的空間規(guī)劃與省級的空間規(guī)劃需要對相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、總體格局以及重點區(qū)域加以明確，而市級空間規(guī)劃和縣級空間規(guī)劃，則應(yīng)當(dāng)對生態(tài)空間的用途分區(qū)與管制要求等加以明確。2018年中華人民共和國自然資源部的組建，更是從行政管理方面保證了國土空間用途管制制度的制定與完善。

二、自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類

（一）現(xiàn)行的土地用途分類及標(biāo)準(zhǔn)

首先，土地現(xiàn)狀的分類是以土地、森林資源、草地資源調(diào)查與監(jiān)測為基礎(chǔ)的分類，在分類過程中參考的標(biāo)準(zhǔn)較多，如《土地利用現(xiàn)狀分類》《地理國情普查內(nèi)容與指標(biāo)》《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)程》等。

其次，土地的規(guī)劃分類，即對相關(guān)部門規(guī)劃設(shè)計使用到的土地進(jìn)行分類，在分類過程中需要參考的標(biāo)準(zhǔn)也非常多，如《土地規(guī)劃用途分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》等。

最后，土地現(xiàn)狀規(guī)劃與分類，主要針對的是森林和濕地等土地資源，其工作內(nèi)容包含：土地資源的調(diào)查、土地資源的統(tǒng)計、土地資源的監(jiān)測、土地資源的管理與土地資源的規(guī)劃設(shè)計。

（二）土地用途分類原則

只有以統(tǒng)一的土地用途分類體系為支撐，才能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源的統(tǒng)一管理，所以制定統(tǒng)一的土地用途分類體系具有一定的必要性和緊迫性。從理論層面分析，要想快速提高自然資源的統(tǒng)一管理水平，在構(gòu)建統(tǒng)一的土地用途分類體系時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循以下原則：

1. 科學(xué)性原則

因為土地的用途不同，所以制定的統(tǒng)一土地用途分類體系應(yīng)當(dāng)包含多個級別。為了防止產(chǎn)生多頭管理、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象，不能出現(xiàn)同一層級、不同的類單位空間范圍重疊的問題。另外，還要對所有地類的概念、內(nèi)涵、邊界、地類單元?dú)w屬等予以明確。

2. 可操作性原則

統(tǒng)一土地用途分類應(yīng)當(dāng)具有較高的銜接性，能夠與成熟經(jīng)驗銜接，實現(xiàn)轉(zhuǎn)換成本的降低；具有較高的統(tǒng)籌性，不同分類標(biāo)準(zhǔn)之間的差別逐漸縮減；具有較高的綜合性，能夠滿足多元化的土地用途分類管理需求；具有較高的適用性，確保相關(guān)管理實踐需求得到充分滿足。

3. 體現(xiàn)國家權(quán)威性原則

黨的十八大以來，國家相關(guān)部門出臺了一系列與土地規(guī)劃相關(guān)的政策，并提出了“多規(guī)合一”的要求，目的是提高自然資源的統(tǒng)一管理水平。在這種形勢下，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一土地用途分類與管制迫在眉睫。自然資源部制定的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性。所以對土地規(guī)劃編制與自然管理體制進(jìn)行深化改革，并給出相對權(quán)威的名詞概念，如基礎(chǔ)設(shè)施、海洋、礦區(qū)等。

4. 體現(xiàn)地域空間全覆蓋性原則

作為國土空間管制的基礎(chǔ)支撐，做好土地用途分類，盡可能地避免出現(xiàn)國土空間管制“無主”等問題。土地用途分類體系需要覆蓋所有的行政轄區(qū)，擴(kuò)大到整個國土空間。

三、自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類的現(xiàn)狀與問題

我國現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)是由自然資源部組建之前的三個部門（原規(guī)劃部門、原林業(yè)部門以及原有國土部門）制定的。不同部門在制定土地分類標(biāo)準(zhǔn)時，有不同的重點、統(tǒng)計口徑和劃分層次，各標(biāo)準(zhǔn)是相對獨(dú)立的，難免存在難以銜接的問題。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地用途的分類，不可避免地會出現(xiàn)一些問題。

（一）土地現(xiàn)狀分類與規(guī)劃分類難以銜接

在實際的用地分類工作中，土地現(xiàn)狀分類和土地規(guī)劃分類的參考標(biāo)準(zhǔn)是城鄉(xiāng)全覆蓋的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，而《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》先按照城鄉(xiāng)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，再按照城市建設(shè)用地詳細(xì)分類的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行層次化、遞進(jìn)式分類。林業(yè)部門主要按照《林地分類》標(biāo)準(zhǔn)對林地進(jìn)行兩級劃分。對《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《土地利用現(xiàn)狀分類》進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)二者在“商服用地”的劃分方面存在極大的差異。其中，《土地利用現(xiàn)狀分類》中對一級“商服用地”劃分為七個二級，而《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，以“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”為標(biāo)準(zhǔn)先劃分了四個中類，又對這四個中類細(xì)分，使其成為十二個小類。這兩個標(biāo)準(zhǔn)中的土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)差異之大，非常不利于彼此之間的順利銜接。

（二）土地分類無法對應(yīng)

土地分類之間，在地類定義和相關(guān)歸屬方面，也存在明顯差異。由此對土地分類的對應(yīng)產(chǎn)生了一定影響。例如，《土地規(guī)劃用途分類》中將“水庫水面”納入“建設(shè)用地—交通水利用地”范疇；《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，則將“水庫水面”劃分為“非建設(shè)用地水域（E1）”；《濕地分類》中，則將“水庫水面”劃分為“人工濕地”。

（三）土地分區(qū)和土地分類不能傳導(dǎo)

在城市總體規(guī)劃工作中，一般先進(jìn)行三個城鄉(xiāng)建設(shè)分區(qū)的劃定：第一適宜建設(shè)區(qū)，第二限制建設(shè)區(qū)，第三禁止建設(shè)區(qū)等，然后對土地分類進(jìn)行直接布局。在土地利用總體規(guī)則中，參考以下四個建設(shè)用地管制分區(qū)的劃定：第一允許建設(shè)區(qū)，第二有條件建設(shè)區(qū)，第三限制建設(shè)區(qū)，第四禁止建設(shè)區(qū)。最終將建設(shè)用地分為九個土地用途分區(qū)，隨后利用統(tǒng)一的土地分區(qū)與土地分類體系對土地分類進(jìn)行布局。而主體功能區(qū)又細(xì)分為四個功能分區(qū)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。這之后就不再對土地分類進(jìn)行細(xì)分。所以三種主要規(guī)劃管控的內(nèi)容，根據(jù)側(cè)重點不同，分類形式也有不同，相應(yīng)的分區(qū)銜接性也較低。

四、自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類體系的建立思路

（一）統(tǒng)一土地現(xiàn)狀分類

在土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，將各類自然資源現(xiàn)狀的調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對接，如森林資源現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、草地資源現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、耕地資源現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、沙地資源現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、水系資源現(xiàn)狀調(diào)查與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等，然后進(jìn)行統(tǒng)一土地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成一個統(tǒng)一的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)統(tǒng)一土地現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)之間的轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)土地現(xiàn)狀、土地規(guī)劃、土地實時流向等內(nèi)容的管理，通過土地監(jiān)測、土地評估，以及土地管控等對土地規(guī)劃的編制予以指導(dǎo)，實現(xiàn)土地用途統(tǒng)一管控。

（二）統(tǒng)一土地用途分區(qū)

在對各層級國土空間規(guī)劃進(jìn)行編制的過程中，我國明確劃定了“三區(qū)三線”。其中，“三區(qū)”分別對應(yīng)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的國土空間，“三線”分別對應(yīng)在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。在“三區(qū)三線”的劃定以及土地分類方面，中觀層面的規(guī)劃也暴露出一些問題。在這種情況下，需要確立出一整套能夠滿足各個城市發(fā)展要求的土地用途分區(qū)，對區(qū)域內(nèi)的土地主導(dǎo)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及生態(tài)保護(hù)等方面的發(fā)展方向加以明確，然后制定出相應(yīng)的土地開發(fā)政策、土地利用政策及土地保護(hù)政策，確保土地用途在分區(qū)方面的傳導(dǎo)問題能夠得到妥善處理。

（三）統(tǒng)一土地用途分類

在土地分類基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一等級自然資產(chǎn)資源，確保不同國土空間層級的規(guī)劃土地布局，以及強(qiáng)化自然生態(tài)空間用途管制的需求能夠得到充分滿足。對各類標(biāo)準(zhǔn)的矛盾與對應(yīng)問題進(jìn)行積極協(xié)調(diào)與處理，然后對統(tǒng)一土地用途分類的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。在對土地用途基本分類進(jìn)行重構(gòu)的過程中，應(yīng)將土地用途的基本功能作為分類依據(jù)，同時對土地利用方式和土地覆蓋特征進(jìn)行重點考慮，然后找出當(dāng)前不同土地分類標(biāo)準(zhǔn)中存在定義混淆或管理沖突的地類，要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行定義、拆分和歸類。

五、自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途分類的建議

（一）一級土地分類要對是否是建設(shè)用地進(jìn)行明確界定

以土地性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，一級將土地分成兩類：第一類是建設(shè)用地，第二類是非建設(shè)用地。在一級土地分類中，最重要的是對某些土地的屬性進(jìn)行界定，明確水庫水面、城市綠地一級溝渠等究竟是“建設(shè)用地”還是“非建設(shè)用地”。

（二）二級土地分類要做好三大用途分區(qū)的銜接

對三大分區(qū)（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間）進(jìn)行合理統(tǒng)籌，做好城鄉(xiāng)土地的科學(xué)管理工作，然后以此為基礎(chǔ)，對建設(shè)用地進(jìn)行細(xì)分，將其分為以下三類：城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地、其他區(qū)域建設(shè)用地。而針對非建設(shè)用地的細(xì)分，則可以分為以下兩類：農(nóng)用地和生態(tài)用地。

（三）三級土地分類應(yīng)當(dāng)面向總體規(guī)劃管控

重點分析和研究區(qū)域總體規(guī)劃或者城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對土地管控的相關(guān)要求，然后對二級地類進(jìn)行更細(xì)致的分類與管理。例如，可將城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)用地劃分為以下類別：居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、公共管理設(shè)施用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、公園與綠地用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、交通設(shè)施用地等。

（四）四級土地分類要面向詳細(xì)規(guī)劃管控

四級地類的劃分，以三級地類為基礎(chǔ)，主要目的是滿足各細(xì)類規(guī)劃的具體編制需求。例如，對公共管理設(shè)施用地進(jìn)行細(xì)分，可以細(xì)分成以下類別：行政辦公用地、文化設(shè)施用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、教育科研用地、社會福利用地、體育用地等。

（五）五級土地分類要面向自然資源管理

將自然資源空間用途管制的完善作為核心，加強(qiáng)對自然資源的統(tǒng)一用途管制。對四級地類進(jìn)行更加細(xì)致的分類。例如，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的分類要面向土地的經(jīng)營管理，農(nóng)用地的分類要面向土地耕作類型和土地利用方式，生態(tài)用地的分類要面向自然資源產(chǎn)權(quán)管理。

六、自然資源統(tǒng)一管理背景下的土地用途管理策略

在自然資源統(tǒng)一管理背景下，土地用途管理需要注意以下方面：

首先，以各部門制定的相關(guān)規(guī)劃管理條例為依據(jù)，對現(xiàn)階段的多個部門土地用途管理制度進(jìn)行融合，使土地用途管理覆蓋到林地、草地、河流等所有的生態(tài)空間。

其次，對具有較強(qiáng)生態(tài)環(huán)境功能的土地資源予以重點保護(hù)，嚴(yán)禁其用途被隨意改變。

再次，參考相關(guān)法律法規(guī)與辦法，制定與自然資源統(tǒng)一管理相協(xié)調(diào)的土地用途管理制度。

最后，對與生態(tài)公益林、水土流失防治、濕地保護(hù)等相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行分析，明確其對于土地用途管理的相關(guān)要求，并將其與土地用途分區(qū)進(jìn)行融合，構(gòu)建全域、全類型、全要素的土地用途管理制度，提高其對自然資源統(tǒng)一管理的適用性。

七、結(jié)語

土地用途的分類是一項復(fù)雜、專業(yè)且細(xì)致的工作。為了對各類標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題進(jìn)行妥善處理，對土地用途分類工作的開展進(jìn)行落實，必須以自然資源統(tǒng)一管理為背景統(tǒng)籌全局，并加強(qiáng)對土地用途分類工作質(zhì)量的把控。

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