水資源管理行業中特許經營一體化項目存在的風險及應對措施

張文蛟

摘要：“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要體現了新發展的理念精神，規劃綱要指導思想中特別提出：“要推動綠色發展、促進人與自然和諧共生，堅定不移地貫徹創新、綠色、協調、開放、共享的新發展理念精神。”本文主要介紹水資源管理行業的現狀，以近兩年行業對標值為基礎，分析水資源企業的盈利能力、資產質量狀況、債務風險、經營增長狀況，并提出特許經營權一體化經營模式的主要風險點及應對措施，旨在為水資源行業的發展積累經驗，提供新的思路，以供參考。

關鍵詞：水資源管理；特許經營；風險防控

DOI：10.12433/zgkjtz.20233403

水資源管理行業是保障民生的特殊公益事業，其中的特許經營項目是近年來較常見的一種市場化行為，有利于水資源管理行業健康、高效發展，并在理順政企關系、維護公共利益等方面發揮積極作用，特許經營項目兼顧經營性和公益性，明確了政府和特許經營者的權利和義務，可以降低水資源管理風險。

一、水資源管理行業發展現狀及方向

2023年1月，李國英在全國水利工作會議上的講話中指出：“2023年是開局之年，是深入貫徹落實黨的二十大精神的首創之年，是全面建設社會主義現代化國家的起步之年。”講話高度概括總結了2023年水務工作的要點，指明了今后發展方向。“十四五”時期經濟社會發展的主要指標體系中專門將綠色生態作為一項內容，由此可見國家對綠色生態高度重視，而水資源管理行業又是綠色生態中不可或缺的一部分。

近年來，水資源行業發展現狀大體表現為：京津冀各地區加強水利、市政等配套基礎設施建設，完善水資源調蓄輸配體系，實施市村水源置換工程，即把原有地下水替換為南水北調引江水，同時供水站、水鶴及配套設施管線建設陸續完工，加強了區域供水管線互聯互通。各地區在水資源方面實施較嚴格的管理制度，實行用水總量和強度“雙控”，并統籌考慮地表水、地下水、外調水、非傳統水源的調配。

目前，水資源管理行業積極尋求發展、拓展空間，主要表現在以下三方面：

（一）居民飲用水方面

考慮人口數量及增長速度等因素，在外環區域建設地表水廠，并將原有水廠擴容增強供水能力，同時充分利用市區周邊水庫水源工程的多余水量，實現供水管網的精細化、網格化管理，推進應急備用水源點建設，保證市區及周邊居民安全用水。在輸配水調度方面，合理調度安排工業生產、農業灌溉和居民生活用水的水量，統籌“節、控、換、補、管”措施，保證生態用水平衡。在企業集團管理層面，加強管理精細化水平，積極降低管網的漏損率，提高水資源綜合利用的效率，嚴格取用水監管。在智能化基礎設施平臺建設方面，大力推廣智慧水務應用小程序，真正做到讓居民足不出戶線上繳納水費。

（二）污水處理方面

第一，積極尋求與當地政府機構合作，將原有分散的污水處理廠提標、整合，整體運營并提供污水處理廠區設施及污水管網的運營維護服務，對各種藥劑、管件、零件采用集中采購模式，統一調配，實施特許經營一體化經營，真正實現節約降耗。第二，加快各縣市區老舊小區雨污分流項目完善建設迫在眉睫，防止生活污水混流入河。第三，切實加強取水口、水鶴的檢測計量體系建設，提高水量計量率和在線計量率，整合水量、流量等檢測數據。

（三）中水回用方面

第一，加強與現有用戶溝通協調，強化經營管理，進一步提升服務理念，全力滿足客戶的用水需求，并引導用戶錯峰用水，加強節能降耗。第二，在保證水質達標的前提下，積極尋求與大型工業企業合作，利用現有中水管網和擬建管網覆蓋區域，拓展中水企業用戶，提高企業經濟效益、環境效益和社會效益。

二、水資源企業營運現狀分析

水生產與供應業的全行業指標對標值分為五個檔次，分別為優秀、良好、平均、較低、較差，現從盈利能力、資產質量、債務風險、經營增長四個方面選取主要指標，具體分析如下：

（一）盈利能力狀況

水資源企業盈利能力狀況整體趨勢向好，但兩級分化嚴重，優秀和良好的企業發展趨勢使得盈利能力越來越高，特別是優秀企業凈資產收益率突破9.7%，同比增幅18.29%，良好企業平均增幅3.70%，而平均值及以下的企業舉步維艱、負重前行，凈資產收益率甚至跌破－8%、同比減幅9.59%。銷售利潤率行業整體提高，優秀、良好、平均值的企業均實現銷售利潤率大幅增長，較低值的企業扭虧為盈，較差值企業雖然低至－9.2%，但增長速率最高，同比減虧57.01%，成本費用利潤率行業指標中正值企業均伴隨物價、人工上漲等因素有所下降，而負值企業緊衣縮食、努力降低企業成本提高利潤。各項盈利指標均反映出水資源企業正在向良好態勢發展，虧損企業的營業收入依然不能彌補成本費用發生的金額，但不排除水資源企業資產額巨大，一般固定資產折舊與攤銷金額普遍較高，占據大部分營業成本，以至于用僅有的現金流量維持企業生存。

（二）資產質量狀況

相對于其他公益性事業，水資源企業資產額相對較高，因此對于資產金額巨大、運行穩定的行業而言，資產質量狀況類的指標相對較平穩，例如，總資產周轉率、不良資產比例基本無變動，應收賬款周轉率、流動資產周轉率等運營類指標變動較小，資產現金回收率等通過加強管理能自行改進的指標明顯提高。

（三）債務風險狀況

水資源企業債務風險數據指標顯示相對較高，但由于行業特殊性一般不存在資不抵債、倒閉的風險。資產負債率的行業較低值為68%左右，帶息負債比例均逐年提高，對于水資源企業而言，發展必然會增加資金需求，僅水費等收入不能滿足企業的資金需求，這是一個共性問題。

（四）經營增長狀況

水資源企業銷售增長率、銷售利潤增長率顯著提高，經營狀況日益改善，總資產增長率指標低速增長，說明總資產穩步提升，但對于水資源企業的資產額而言不能一蹴而就，有計劃的增長是優勢，更是等待機遇。

三、水資源行業中特許經營權一體化經營項目存在的風險問題

TOT模式是“移交—經營—移交（Transfer—Operate—Transfer）”的簡稱，也是國際上較流行的一種項目融資形式，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委等6部委25號令）指出，鼓勵和引導特許經營者參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展。

以某項特許經營一體化項目為例。該項目以地市級城管局或相關主管單位為實施機構，具體負責編制項目特許經營實施方案，并代表政府與社會資本方或項目企業談判，簽訂項目特許經營協議等重要法律文書，參與到項目的全過程。項目實施過程中的重中之重是堅持“公平、公正、公開”，通過法定競爭機制選擇特許經營者，通常情況下經營期或運營期為20～25年，特許經營權估價為經營性資產的市場評估價值，金額通常高達數億元甚至十幾億。合作期截止，項目公司將該一體化項目無償移交給政府或其他指定機構、或具有優先購買權，移交時項目設施及涉及的任何資產類項目不存在權利瑕疵或權利糾紛，不能設置任何資產或權利的擔保及其他第三方的資產權利主張，項目設施應包括但不限于雙方約定的質量、技術、價值、安全和環保標準，運行方對經營完畢移交的整體資產應保持完整，并處于滿足環保需求的正常生產運營狀態。競標單位積極整合資源成立項目公司，發揮技術和運營管理優勢，中標后項目公司負責整體運營維護，對污水處理的水量、質量、效果承擔運行風險、對污水管網的運營提供維護、維修等相應服務。

在經營初期中遇到的問題及存在的風險是水資源行業中突出、典型的問題，一般表現在：

（一）資金壓力大、周轉困難

某污水處理特許經營權一體化項目特許經營權作價15億元，按比列分期付款至實施主體部門，在約定書中規定按中標單位按20%注資該項目企業資本金，同時在保證運行資金流不斷裂的情況下只能多方渠道融資12億元。以12億元為本金、利率按4.75%計算，如果只從國有及地方銀行貸款，利率相對較低，但金額一般達不到12億元，融資租賃等渠道利率超過4.75%，因此，財務費用保守估算5700萬元，由于收入來源的局限性，造成近中標企業近年來資金壓力巨大，且存在貸新還舊的風險。

（二）資產負債率過高

在TOT模式特許經營一體化項目成立之前，水資源企業代建項目同時形成資產和負債，待項目完工后同時結轉。由于水資源管理行業的特殊性造成企業固定資產、在建工程、存貨、應收賬款等科目金額巨大，在建設各個項目時自有資金較緊張，因此向金融機構貸款金額同時猛增。以代建項目10億元，特許經營一體化項目15億元舉例，代建項目之前資產15億元，負債8.7億元，資產負債率按行業平均值58%計算，代建項目后變成資產40億元，負債30.7億元，資產負債率高達76.75%，介于較低值與較差值之間。假設以維持經營為前提，按照測算資產負債同時最低減少12億元情況下才勉強達標，根據列表法計算分析如表1所示：

企業使資產負債同時減少12億元，在保證國有資產不流失的前提下基本很難通過任何途徑實現。假設企業經營性資產不減少維持40億元的前提下，根據數據分析法測算負債降低4.30億元才能使資產負債率達到66%。在實際工作中，除非有資金的強大支持或利潤率極高的情況，很難做到資產不減少、僅降低負債。資產負債率居高不下，資金風險進一步加大，后續融資異常困難，資金短缺與負債率高互相牽制形成惡性循環，嚴重影響了企業發展。

四、控制風險的應對措施

采用TOT模式下的特許經營一體化項目具有運營周期長、參與方多、經濟風險和技術風險大等特點，也決定了特許經營一體化項目在整個項目運行周期內存在更多的不確定性，特許經營項目風險貫穿項目整個生命周期。針對已出現的問題，可采取的解決措施如下：

（一）尋求資金實力雄厚的企業合作

資金是所有企業的命脈，在運作項目建設前，資金來源、籌資方式、融資成本是首要考慮的前提條件，積極爭取債券、無息貸款等上級政策性資金是最佳途徑，但往往需要企業自籌資金墊資建設，尋求資金實力雄厚的中央企業、國有企業或外企合資合作，以降低企業運行成本，融資時優先尋求政府債券或優先考慮國有政策性銀行，貸款條件不佳的情況下考慮國有融資平臺或其他低息貸款，為企業爭取有建設期延緩付息等附帶其他優惠條件的貸款。

（二）降低負債率

明晰各個項目資產的產權與債務關系，考慮代建政府市政設施項目明確歸屬后，進行有效劃撥，將資產移交產權方管理，以降低資產負債率，加速資金周轉，及時清理長期往來賬款，回籠流動資金，保障企業正常運行。

（三）培養高水平的人才隊伍

“十四五”規劃綱要和《會計行業人才發展規劃（2021～2025）》指出，要抓好會計人才培養，健全會計人才評價體系。在任何一種模式經營下，前期都離不開財務人員的參與，高水平、高質量的會計人員參與項目前期可以有效發現財務風險，對于風險的化解與規避有更多的思路與想法。

（四）加強內控管理

在我國水資源管理行業中，污水處理項目始于二十世紀九十年代開始，經過二三十年的市場化運作更加成熟，水處理行業不僅引入了先進的水處理設施、設備以及管網維護技術，而且積累了豐富的項目運作經驗，出臺了一套關于項目運作的市場規則及流程，已鍛煉出了一批又一批具有市場競爭力且遵守市場規則的水資源管理企業，發展至今，無論在生產經營還是內部管理層面均已按部就班、有條不紊。今后應繼續加強內部控制管理，從政策風險、法律及合同風險、資金風險、環境風險、運營及維護風險等方面出發，既要進行預測，又要進行評估，化解水資源管理行業中的風險點，持續完善水資源管理企業的風險管理，不斷降低水資源管理行業的控制風險。

五、結語

“十四五”規劃三十九章第四節中明確提出：實施戰略優先立足節能環保、資源綜合高效利用，大力發展綠色金融，健全資源有償使用策略，在發展完善自然資源、污水廢棄物處理、用水節能等領域形成有償機制，進一步完善能效、水效“領頭羊”策略，強化高耗能水處理行業用水定額管理制度，深化生態自然試驗區建設。當前水資源管理行業普遍存在前期投入資金額巨大、運營期資金短缺、管網老舊等問題，亟需深化行業改革，走市場化道路，并提升生產鏈、供應鏈的現代化處理水平，充分利用互聯網優勢，推動相關產業的優化升級，提高水處理行業服務質量，為建造宜居宜業、綠色人文的城市添磚加瓦。TOT模式下的特許經營權一體化項目具有重要示范作用，特許經營一體化項目的實施能為各地市污水處理及其他基礎設施項目積累經驗，解決運行過程中產生的問題，同時提高運行效率、行業競爭力及綜合效益，構建水處理市場循環利用體系，提高水資源綜合利用效率，促進水資源管理行業高質量發展。