強制執行農村集體土地使用權的法律問題

[摘 要]農村集體土地使用權按用途可以分為農用地使用權、宅基地使用權、集體經營性建設用地使用權和集體公益性用地使用權。農用地使用權又稱為土地承包經營權，土地承包經營權和土地經營權可依法流轉，均可成為執行標的，執行過程中應遵循保持土地農業用途等法律規定。法律對宅基地使用權的流轉做了一些限制性規定，在法律允許的范圍內，宅基地使用權可以通過適當方式予以執行。依據《土地管理法》的規定，集體經營性建設用地使用權具有流轉性，可以通過變價、強制管理等方式執行。集體公益性用地使用權不具備流轉性，不能成為強制執行的標的。

[關鍵詞]土地承包經營權；土地經營權；宅基地使用權；集體經營性建設用地使用權；集體公益性用地使用權

[中圖分類號] D925.1 [文獻標識碼] A

農村集體土地使用權能否作為被執行人可供執行的財產予以強制執行以及如何執行，實踐中存在不同認識。農村集體土地使用權是一類比較特殊的物權，涉及農村集體土地使用權執行的案件也是執行程序中面臨問題較多的案件?！睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā贰掇r村土地承包法》等關于農村集體土地使用權的規定，確立了我國農村集體土地使用權流轉、管理的基本框架，也為強制執行中處置被執行人該類財產權利提供了規則指引?！锻恋毓芾矸ā返?條、第10條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有；農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。農村集體土地使用權是指符合法律規定的用地者按照一定土地用途，以一定方式使用集體土地的權利，在物權種類上屬于用益物權?！锻恋毓芾矸ā返?條規定，國家實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。具體到農村土地來說，該條關于農村土地的分類對執行程序意義有限。討論農村集體土地使用權的執行有必要做更詳細的分類。農村集體土地使用權按用途可以分為農用地使用權、宅基地使用權、集體經營性建設用地使用權和集體公益性用地使用權。農村集體土地所有者及其代表可依法通過承包、分配、出讓、出租、撥付等方式，向符合法律規定的用地者提供農村集體土地使用權。按土地用途進行分類的各項農村集體土地使用權，分別對應不同的取得方式。農用地使用權的取得方式為承包，因此又被稱為土地承包經營權。2018年，《農村土地承包法》作出修改，規定了承包方可以通過出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，受讓方據此取得承包地的土地經營權；宅基地使用權的取得方式為分配；集體經營性建設用地使用權的取得方式為出讓、出租；集體公益性用地使用權的取得方式為撥付。農村集體土地使用權人對土地享有占有、使用的權利，并依土地用途和取得方式的不同，享有不同的收益、處分的權利。被執行人農村集體土地使用權的執行因土地使用權類型不同而需遵循不同的法律規范。

一、土地承包經營權及土地經營權的執行

根據《民法典》第330條第2款規定，依法實行土地承包經營制度的農村土地，既包括農民集體所有的農業用地，也包括國家所有依法由農民集體使用的農業用地。農業用地主要指耕地、林地、草地，還有其他一些用于農業的土地，如荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”，以及養殖水面等。土地承包經營權是指農村集體經濟組織成員或者其他單位、個人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于從事種植業、林業、畜牧業等農業生產活動的有期限限制的農村土地使用權。土地承包經營權人在承包期限內，對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利。根據《農村土地承包法》第3條規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。即農村土地承包經營包括家庭承包和以招標、拍賣、公開協商等其他方式承包兩種方式。家庭承包是集體經濟組織成員人人有份的承包，主要是對耕地、林地、草地的承包，具有社會保障的功能。其他方式的承包并非集體經濟組織成員人人有份的承包，而是通過招標、拍賣、公開協商等市場化的方式，對不宜采取家庭承包方式的“四荒地”等農村土地有償取得的承包經營權。其他方式的承包，承包人不限于農村集體經濟組織成員，也不涉及社會保障等因素，本集體經濟組織成員以外的農戶、組織等農業生產經營者，都可以依法取得這些土地的承包經營權，用于從事農業生產。

為落實承包地“三權分置”改革，2018年，《農村土地承包法》作出修改，在土地承包經營權的基礎上，又設計了一項由土地流轉受讓方享有的權利，從土地承包經營權中分離出來?！掇r村土地承包法》第9條規定，承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。這項“由他人經營”承包地的權利就是受讓方的土地經營權。2020年，《民法典》出臺，對土地承包經營權與土地經營權分置的改革成果也做了確認。《民法典》第339條、第340條規定：土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權；土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。

（一）強制轉讓土地承包經營權的五個問題

土地承包經營權能否強制執行？主要取決于土地承包經營權的流轉性和價值實現方式等因素?！睹穹ǖ洹返?34條規定：“土地承包經營權人依照法律規定，有權將土地承包經營權互換、轉讓。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設?！睋?，我國法律對土地承包經營權的流轉是持肯定態度的，土地承包經營權可以成為強制執行的標的，法院可以依法對被執行人的土地承包經營權采取執行措施，包括控制性措施和處分性措施。根據《農村土地承包法》《民事訴訟法》和執行程序司法解釋規定，在執行土地承包經營權過程中，應該注意以下幾個問題：

第一，不得改變土地所有權性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。土地承包經營權流轉，不得改變土地所有權性質，也不得改變土地的農業用途而將其用于非農業建設，承包地應當用于種植業、林業、畜牧業等農業生產。保持承包地農業用途，非經依法批準不得用于非農建設，保護農業綜合生產能力和農業生態環境，是國家農用土地管理制度的基本要求。

第二，應當保留維持被執行人及其所扶養家屬基本生活所需要的土地承包經營權。承包地是農民最基本的生活資料和生活保障，在經濟欠發達地區尤其如此。在經濟發達地區的農村，由于其他經營形式的發展，部分農村人口對土地承包經營權的依賴相對較輕。土地承包經營權如果屬于維持被執行人基本生活所需，應屬于執行豁免的范圍，法院不應對被執行人生活必需部分的土地承包經營權強制執行。如果被執行人有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，土地承包經營權并非維持被執行人及其所扶養家屬生活所必需，法院可以對被執行人土地承包經營權采取執行措施。

第三，土地承包經營權的受讓方須有農業經營能力或者資質。這一要求與保持土地農業用途一脈相承。如果受讓方沒有農業經營能力或者資質，就會對保持土地農業用途造成消極影響，有悖于土地承包經營權流轉制度的初衷。

第四，執行家庭承包的土地承包經營權時，應遵守《農村土地承包法》關于受讓主體的規定?！掇r村土地承包法》第34條對轉讓家庭承包的土地承包經營權受讓主體做了限制，將其限定為本集體經濟組織其他農戶。這一規定與以家庭承包方式取得的土地承包經營權法律屬性相對應，執行此類土地承包經營權時應受受讓主體的限制，受讓人只能是本集體經濟組織其他農戶。而執行以其他方式承包的土地承包經營權時，受讓主體則不受此項限制。

第五，承包地被征收的，在保障被執行人及其所扶養家屬基本生活的前提下，可依法執行承包土地征收補償款。隨著我國城鎮化建設的開展，不斷有農村集體土地被征收。根據《民法典》第338條規定，承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照《民法典》第243條的規定獲得相應補償。征收補償款作為土地承包經營權的代位物，可以成為強制執行的標的，但不能影響被執行人及其所扶養家屬基本生活。

（二）強制轉讓土地經營權的關鍵問題

《農村土地承包法》吸收了農村土地“三權分置”改革成果，規定了承包方可以在保留土地承包權的基礎上，向他人轉讓承包地的經營權。受讓方據此取得一項新型權利，即土地經營權?！掇r村土地承包法》第10條規定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。第36條規定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。第53條規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。至此，農村集體土地所有權、承包方土地承包經營權、受讓方土地經營權構成“三權分置”的基本格局。

土地經營權能否作為執行標的強制執行？從《農村土地承包法》相關規定看，土地經營權具有流轉性，被執行人享有的土地經營權可以作為其責任財產強制執行。例如，《農村土地承包法》第46條規定，經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。第47條規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案；受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保；實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。土地經營權的再流轉及可被用于向金融機構提供擔保的規定，充分說明《農村土地承包法》對土地經營權的轉讓、抵押等持肯定態度，其可以成為強制執行標的的法律性質應屬無疑。但是，在強制轉讓被執行人的土地經營權時，仍需注意不得改變土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，受讓方須有農業經營能力或者資質，保障在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權等法律問題。

需要說明的是，《農村土地承包法》第34條規定承包方全部或部分轉讓土地承包經營權應經發包方同意，《農村土地承包法》第46條規定受讓方再流轉土地經營權需經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，這些規定能否約束法院執行行為？筆者認為，該些規定約束的是平等主體之間的民事交易行為，僅適用于普通民事主體之間轉讓土地承包經營權的情形，而法院強制執行屬于憑借國家強制力依法實施的公法行為，發包方作為村民自治組織，法院通過執行程序對土地承包經營權進行強制轉讓無須經過其同意。而且法院在強制執行家庭承包的土地承包經營權過程中，已將受讓方的主體資格、被執行人的生活保障等因素考慮在內，其他有關不得改變土地農業用途、不能超過剩余承包期等關于土地承包經營權轉讓的規定，屬于國家法律對農用土地的管理規定，法院執行程序也必須遵守，故執行土地承包經營權不需受發包方意見約束。同理，法院通過執行程序對土地經營權進行強制轉讓無須經過承包方同意。另外，在通過執行程序就土地經營權實現擔保物權的情形下，由于擔保物權已由執行依據明確認定成立，通常情況下也已符合《農村土地承包法》第47條規定的經承包方書面同意并向發包方備案的要求，此項問題往往不能成為阻礙執行土地經營權的理由。

（三）強制轉讓土地承包經營權、土地經營權的變更登記

強制轉讓土地承包經營權，通常會涉及過戶登記問題。根據《民法典》第333條、《農村土地承包法》第24條規定，國家對耕地、林地和草地等實行統一登記，登記機構應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權?！睹穹ǖ洹返?35條規定：“土地承包經營權互換、轉讓的，當事人可以向登記機構申請登記；未經登記，不得對抗善意第三人?！眹覍⑼恋爻邪洜I權的變動納入了土地變更登記的范疇。土地承包經營權的變更登記可以將土地承包經營權變動的事實予以公示，使他人知曉土地承包經營權人變動的情況?！睹穹ǖ洹返纳鲜鲆幎▽ν恋爻邪洜I權的轉讓采登記對抗主義，不登記不得對抗善意第三人。也就是說，《民法典》將登記與否的決定權交給了當事人，但不登記將產生不利于土地承包經營權受讓人的法律后果。法院在強制轉讓土地承包經營權過程中，可以根據受讓人要求，辦理土地承包經營權變更登記手續。

強制轉讓土地經營權，也會涉及過戶登記問題。根據《民法典》第341條、《農村土地承包法》第41條的規定，土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。土地經營權過戶登記也采登記對抗主義規則，且要求更為寬松。法院在強制轉讓土地經營權過程中，可以根據受讓人要求，辦理土地經營權變更登記手續。

（四）強制管理執行方式的探索

除了強制轉讓以外，法院對土地承包經營權及土地經營權的執行也不排斥其他在法律框架內實施的執行措施。強制管理作為對不動產執行的措施，目前尚未在我國法律層面成為正式規定，僅在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第490條中有所涉及。執行程序還沒有全面引進強制管理制度，但法律規范缺失并不妨礙司法實踐對不動產強制管理制度進行有益探索。所謂強制管理是指執行法院對于已查封之不動產，選任管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債務之執行行為。［1］強制管理以不動產的使用價值及其產生的收益為執行標的，屬于對不動產孳息的執行，與以不動產交換價值為對象的拍賣、變賣、以物抵債等執行方式有所不同。強制收取不動產孳息，包括收取天然孳息和法定孳息。強制管理對于法律禁止或限制轉讓的不動產執行具有不可替代的作用。對于負擔高額抵押權導致普通債權人無拍賣實益等情形下普通債權人債權的實現具有積極意義；對債權數額不大又需對不動產采取執行措施案件的被執行人財產權益保護，也極具制度價值。強制管理可因債權人申請啟動，也可以由執行法院依職權啟動。從理論上講，強制管理既可對適于管理并能獲得收益的不動產不經拍賣、變賣而獨立適用，也可與拍賣、變賣措施并行適用。

在以土地承包經營權、土地經營權為執行標的的案件中，強制管理的適用對執行法院處理此類案件具有積極意義。例如，債權數額不大，強制拍賣、變賣土地承包經營權、土地經營權可能難以取得良好執行效果的案件，可以考慮探索通過強制管理的方式，平衡債權實現與債務人生活保障的關系。強制管理目前尚無明確具體的規定，不利于這項執行方法實際作用的發揮。而且強制管理的具體實施過程較為復雜，實施期限相對較長，需規范多方主體之間的法律關系，約束不同主體的行為。該項制度的建立需要面對和解決很多問題，目前還處于執行法院在個案處理過程中探索嘗試、積累經驗的階段。但很多法院通過對不動產實施強制管理，已經解決了部分案件的執行問題。需要說明的是，執行法院對土地承包經營權、土地經營權實施強制管理，仍需注意保持土地農業用途、保障被執行人及其扶養家屬基本生活等相關問題。

二、宅基地使用權的執行

宅基地使用權是指依法經審批，由農村集體經濟組織分配給其內部成員用于建造住宅的農村集體土地使用權。農村村民申請宅基地應依法審批。經審批后，農村集體經濟組織內部成員無償取得宅基地使用權。非農村集體經濟組織內部成員，不得申請取得宅基地使用權。宅基地使用權具有福利保障性質，用于農村村民建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的執行，一般因執行村民房屋而產生。

（一）宅基地使用權能否強制執行

有觀點認為，《民法典》第362條僅規定了宅基地使用權人對宅基地享有占有和使用的權利，沒有規定收益權和處分權。《民法典》第399條規定，宅基地使用權不得抵押。據此，宅基地使用權只能由農村村民憑其集體經濟組織內部成員身份取得，不能成為強制執行的標的。筆者認為，上述觀點不能否定法院對宅基地使用權的執行，理由如下：

第一，宅基地使用權的權能使其可以強制執行。雖然《民法典》第362條只提到占有和使用的權利，但宅基地使用權作為一項重要的用益物權，民法典將其置于物權編的用益物權分編。用益物權分編一般規定的第1條，即《民法典》第323條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”宅基地使用權人對宅基地享有收益權，符合用益物權的一般原理。實踐中，宅基地使用權人從宅基地上獲取收益的情形也很常見。關于處分權，《民法典》第363條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規定，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。從上述規定可以看出，法律雖然對宅基地使用權的流轉有所限制，但并未明確禁止。目前，宅基地使用權的權能應當是指對宅基地享有占有、使用、收益和有限制的處分等權利。

第二，宅基地使用權的流轉使其可以強制執行。《民法典》雖然規定宅基地使用權不得抵押，但禁止抵押與禁止流轉不能等同。以法律禁止宅基地使用權抵押為由推論禁止宅基地使用權流轉，結論難以成立?！睹穹ǖ洹冯m然明確規定了不允許以宅基地使用權設定抵押，但對于宅基地使用權的轉讓則未明確禁止?！睹穹ǖ洹返?65條提到了已經登記的宅基地使用權轉讓的，應當及時辦理變更登記等內容。宅基地使用權主體具有特定性，目前還僅限于本集體經濟組織內部成員?！锻恋毓芾矸ā返?2條并沒有規定宅基地使用權不允許轉讓，而只是強調出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地不予批準的法律后果。上述規定表明宅基地的流轉受法律限制，類似于“限制流通物”，而非“禁止流通物”。這種受限制的流轉性使宅基地使用權的執行往往陷入困境，但并不表示宅基地使用權一定不能執行。綜合上述分析和執行實踐的情況來看，宅基地使用權可以作為強制執行的標的，但受到現有法律規定的限制，在具體執行方式上具有特殊性。

（二）宅基地使用權的執行方法

宅基地使用權是農民基于身份而享有的福利保障，解決了農村集體經濟組織內部成員基本居住問題。目前，保障功能仍然是宅基地使用權制度的首要功能，收益和流轉還在其次。人民法院在執行中，首先應注意保障被執行人基本的生活住房，宅基地上的房屋為被執行人及其扶養家屬生活所必需的，人民法院不得對此強制執行。從現有法律規定來看，宅基地使用權受讓主體的范圍非常有限。國務院國發〔2004〕28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確禁止城鎮居民在農村購買宅基地。由于宅基地使用權流轉受到嚴格限制，人民法院在執行實踐中進行了很多探索。

第一，在一定主體范圍內轉讓農村房屋及房屋占用范圍內的宅基地使用權。宅基地使用權是農民基于集體經濟組織內部成員身份取得的集體土地使用權，具有很強的身份性。國家禁止城鎮居民在農村購買宅基地，宅基地使用權不能向城鎮居民轉讓。法人或其他組織不具備宅基地使用權人主體資格，也不能取得宅基地使用權。在當前法律框架下，一般認為，宅基地使用權也不能向本集體經濟組織之外的農村村民轉讓。即使是本集體經濟組織內部成員，由于受《土地管理法》第62條“一戶一宅”原則的限制，也不能向本集體經濟組織已分配宅基地使用權的村民，以及不符合宅基地使用權分配條件的村民轉讓。因此，宅基地使用權的受讓主體范圍極其有限，一般只能向本集體經濟組織符合宅基地使用權分配條件的成員轉讓。在國家已確定的宅基地使用權流轉試點地區，可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權的流轉問題。

第二，采用強制管理的方式出租房產提取收益。有觀點認為，對于農村房產這種特殊的執行對象，強制管理是一種比較理想的執行方式。［2］宅基地使用權作為一種用益物權，將宅基地使用權用于租賃，無論租賃給本集體經濟組織的成員，還是租賃給本集體經濟組織以外的農民，無論農業用途，還是非農用途，只要不是用于非農開發，都符合物權法的物盡其用原則。［3］外來人口在農村租住房屋也是比較普遍的現象。現實生活中，很多農村人口也將宅基地上建造的房屋用于非農經營。由于目前宅基地使用權轉讓存在的法律障礙，強制管理作為不動產難以轉讓情況下的替代執行措施，對宅基地使用權的執行提供了解決方法。人民法院可以嘗試在保障被執行人及其扶養家屬基本生活的前提下，就宅基地使用權的強制管理問題進行探索實踐。

第三，宅基地被征收的，可依法執行征收補償收益，但應保障被執行人及其扶養家屬的基本生活。根據《民法典》第243條規定，征收集體所有的土地，應當依法及時足額支付相關費用，并安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。宅基地被國家征收也是法院執行過程中可能遇到的情況，征地補償收益作為宅基地使用權的代位物，原則上可以成為強制執行的標的，在保障被執行人及其扶養家屬基本生活的前提下，可以強制執行。

（三）強制執行宅基地使用權的變更登記

《民法典》第365條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”宅基地使用權是一項重要的用益物權。從長遠發展上看，對宅基地使用權的設立、變更和消滅進行登記，既有利于加強土地管理，又有利于確認物權，減少爭端。目前有些地方的宅基地使用權的登記制度不夠完善，有的宅基地還沒有登記。《民法典》考慮到我國廣大農村的實際情況以及登記制度的現狀，雖然沒有明確要求所有宅基地使用權一旦發生變更須一律登記，但是對于轉讓已經登記的宅基地使用權的，則明確規定了應當及時辦理變更登記。因此，對于強制執行的宅基地使用權也應可變更登記。

三、集體建設用地使用權的執行

（一）集體經營性建設用地使用權能否強制執行

農村集體土地所有權人將土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，通過出讓、出租等方式，提供給從事非農業生產經營性活動的單位或者個人使用的，使用人據此取得的農村集體土地使用權，即為集體經營性建設用地使用權，也稱非農經營用地使用權。

在2019年《土地管理法》修改前，根據舊《土地管理法》第43條規定（2019年8月《土地管理法》修改時予以刪除），任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。如果必須使用原屬于農民集體所有的土地，應先經人民政府批準，由人民政府依法征收，變更為國有土地后，再供建設使用，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地。這一舊規定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。由于試點突破了《土地管理法》和《城市房地產管理法》有關規定，2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，在33個試點地區暫時調整實施舊《土地管理法》5個條款、舊《城市房地產管理法》1個條款。在33個試點地區，集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。

2019年8月，全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，對《土地管理法》作出修改，刪除了原《土地管理法》第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，破除了集體經營性建設用地使用權直接進入市場的法律障礙。根據2019年修改的《土地管理法》第63條規定，土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，在經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二村民代表同意的前提下，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。這一規定是2019年《土地管理法》修改的重大制度創新，解構了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性障礙。

《土地管理法》第63條規定，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。因此，被執行人通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權具備了與國有出讓土地使用權相同的流轉性，可以直接作為強制執行的標的進入土地市場流轉，人民法院可以依法對被執行人名下此類農村集體土地使用權強制執行。

（二）強制轉讓集體經營性建設用地使用權應注意的問題

執行過程中，人民法院可以對被執行人的集體經營性建設用地使用權采取查封、拍賣、變賣、以物抵債等執行措施，強制轉讓集體經營性建設用地使用權。2004年出臺的《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第24條，“人民法院執行集體土地使用權時，經與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續，繳納土地使用權出讓金及有關稅費”，由于與2019年修改的《土地管理法》內容沖突而不再適用。

根據《土地管理法》第63條、第64條等規定，人民法院強制轉讓被執行人以出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權，應當注意以下幾個問題：一是作為強制執行標的的集體經營性建設用地使用權必須是土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的土地使用權；二是該集體經營性建設用地使用權經過依法登記；三是強制執行集體經營性建設用地使用權，必須保持土地工業、商業等經營性用途，不得擅自改變，集體經營性建設用地使用權的受讓主體也要按照原來規劃的用途使用土地；四是按照土地管理制度的要求，及時辦理不動產過戶登記手續。

需要說明的是，《土地管理法》第63條第3款在規定了通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的同時，也設置了一項“但書”規定，對集體經營性建設用地使用權進行了限制，即“法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外”。該“但書”的規定能否約束法院執行行為？筆者認為，該條“但書”中關于“法律、行政法規另有規定”的內容，可以約束人民法院強制執行集體經營性建設用地使用權的行為。具有普遍約束力的法律、行政法規如果另有規定的，人民法院執行程序也要遵守；但是，該條“但書”中關于“土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定”的內容，則不能約束人民法院執行行為。因為土地所有權人與土地使用權人的合同約定，約束的是平等主體之間的民事交易行為，僅適用于普通民事主體之間流轉集體經營性建設用地使用權的情形，而法院強制執行屬于憑借國家強制力依法實施的公法行為，法院通過執行程序對集體經營性建設用地使用權進行強制轉讓，無須受土地所有權人與土地使用權人合同約定的束縛。另外，根據合同相對性原則要求，土地所有權人與土地使用權人簽訂的書面合同對集體經營性建設用地使用權流轉作出的限制，通常只能約束雙方當事人，不能約束合同當事人以外的其他主體，更不能據此約束人民法院的強制執行。故“土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定”，一般不能成為阻礙人民法院執行集體經營性建設用地使用權的理由。

（三）集體經營性建設用地使用權的強制管理

執行集體經營性建設用地使用權能否適用強制管理？筆者認為，強制管理不涉及不動產轉讓，如果通過對不動產實施管理能夠獲取收益，也可以適用該項執行措施?！锻恋毓芾矸ā返?3條認可通過出租的方式流轉集體經營性建設用地使用權，為人民法院在執行程序中對被執行人集體經營性建設用地使用權適用強制管理提供了法律支持。執行過程中，人民法院可以通過對被執行人集體經營性建設用地使用權進行強制管理、提取收益的方式，實現其財產價值，但是也要注意遵循土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的工業、商業等土地原有的經營性用途等規定。

（四）集體公益性用地使用權能否強制執行

集體公益性用地使用權是依法經審批，農村集體經濟組織或者由其依法設立的公益組織，對用于集體經濟組織內部公益事業的非農用地所享有的集體土地使用權，也稱非農公益用地使用權。例如，農村集體經濟組織依法設立的學校對用于其從事教學活動的非農用地的土地使用權，村民公共健身娛樂場所的土地使用權等。根據《土地管理法》第61條規定，鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。依法審批后，經農村集體經濟組織撥付，用地申請人取得集體公益性用地使用權。用地申請人為農村集體經濟組織的，不經撥付徑自取得集體公益性用地使用權。集體公益性用地使用權人對土地享有占有、使用的權利，不得擅自改變土地用途，不得擅自將土地用于經營活動，不得將土地使用權轉讓、出租或抵押。集體公益性用地使用權不具備強制執行的條件，不能成為強制執行的標的。

【Abstract】According to the purpose of use， the rights to use rural collective land can be divided into the rights to use agricultural land， curtilage， collectively operated construction land and collective public welfare land. The right to use agricultural land is also known as the right to contracted management of land. The right to contracted management of land and management of land can be transferred according to law and can become the subject matter of enforcement. In the process of enforcement， laws and regulations such as maintaining the agricultural use of land should be followed. The law has made some restrictive provisions on the circulation of the right to use curtilage. Within the scope permitted by the law， the right to use curtilage can be enforced in appropriate ways. According to the provisions of the Land Management Law， the right to use collectively operated construction land has the property of circulation， which can be enforced through price changes， compulsory management， etc. The right to use collective public welfare land is not transferable and can not become the subject of enforcement.

【Keywords】the right to contracted management of land; the right to management of land; the right to use curtilage; the right to use collectively operated construction land; the right to use collective public welfare land

（責任編輯：邱昌茂）

［收稿日期］2022-08-02

［作者簡介］喬宇，法學博士，國家市場監督管理總局價格監督檢查和反不正當競爭局（規范直銷與打擊傳銷辦公室）價格監管三處處長。