城市更新改造項目投融資模式可持續發展研究

摘要：截至2020年年末，我國城鎮化率已高達63.89%，標志著城鎮化存量時代到來。同時，“十四五”規劃和國家有關部委對各省地級城市的存量片區改造提出了新的要求。存量更新時代的全方位研究亟須規劃性的空間引導機制與之適配，若要順利推進，則離不開資金的持續支持。目前，大中城市已先后開啟了城改更新工作，因地制宜，優化提升，但隨著城鎮化向精細化運營發展，城市更新單靠政府部門一己之力，難以提升到更高的層次。除城市建設外，城市更新內容還包括醫療、教育等其他民生領域。社會資本有序加入，成為重要參與力量，更有助于城市更新的發展。本文從城市更新改造項目背景出發，簡要分析投融資模式，并提出可以提升投融資可持續管理能力的建議，以供參考。

關鍵詞：城市更新；改造項目；投融資；PPP管理

城市更新是我國進入新經濟模式和高質量發展下，重塑產業結構、提升城市能級的一條重要路徑。當然，城市更新也是適應城市高質量發展的必然，但健康更新力的葆有與維系更需充足的資金支持，加之城市更新改造的收效性與其他經營投資管理差異較大，所以這一涉及多元主體利益的系統工程能否順利實施，能否可持續發展，都是研究的重點和熱點問題。

一、我國開展城市更新改造的背景

城市更新是一種綜合性的治理方式，可以解決城市現有的囊括經濟、社會、政治、文化、物質環境等各類問題，綜合協調、統籌兼顧，在一定程度上增強城市社會活力。因此，我國也從未停止城市建設步伐，并屢屢適配發展，提出戰略導向。

隨著我國各地城市更新改造項目的順勢推進，因地制宜，城市更新有了新定義，而定義與內涵并非一成不變，更要以經濟社會發展的變化適配力為前提。因此，不同階段、不同目標應運而生。例如，我國的“舊城改造”“棚戶區改造”“城市有機更新”等皆與城市更新密切有關，也是取得城市建設階段性成果。城市更新更應拓維，實現與經濟社會文化發展的同頻共振。總而言之，城市更新為了實現與城市發展的高度適應。目前，地方政府已針對所在城市特定區域系列問題制定并開展有計劃且有步驟的改造活動，既包括物質形態，又包括經濟、生態等各種軟實力建設，以實現共同發展。

從縱向來看，國外城市更新改造較早，如貧民窟清除計劃已距今百年。我國從20世紀70年代開始布局，截至目前大致歷經四個主要階段：第一階段，從1971年到1990年，城市改造以文化保護為基礎架構，如北京、上海、廣州、南京等城市，在舊居改造中百花相爭、有機維序。最負盛名的當屬吳良鏞老先生主持的北京菊兒胡同危舊房改建試點工程。這項工程不僅當時名噪一時，更是得到了亞洲地區及聯合國的廣泛贊許，獲得專項“世界人居大獎”。第二階段，1991年至2000年，為舊城改造探索階段。其中，1994年的市場引入機制使舊城土地增值，自此，北京 798 藝術區、上海世博會、杭州中山路、深圳大沖村等一批城市開啟新探索，但與此同時，不得不承認這期間確實出現了一系列破壞風貌和激化矛盾的舊有弊病。第三個階段，2001年至2010年為棚戶區和危房改造階段，這是黨中央、國務院大規模推進保障性安居工程的一項重大決策，改善了近 8000 萬居民的住房環境，也成為當時深孚眾望的改革盛景。第四個階段，2011年至2020年，棚改計劃已大幅縮減并基本結束，隨即進入現階段的城市全面更新時期。住房和城鄉建設部原部長王蒙徽在《實施城市更新行動》一文中明確提出當下城市更新改造的底層目標與現實意義，標志著未來五年內城市更新力度將持續加聚。相較棚改、舊改，城市更新改造項目涉及范圍更加寬泛，不僅包括居民現有住房，還包括廠房及商業設施等方面。具體實施方式也將微改造、綜合治理和功能改變等納入其中，從單一到多維，兼顧民生、經濟、生態各領域，以此提升城市綜合品質和實力能級，為實現美好發展愿景提供內生動力。

二、我國城市更新改造的投資規模及增長潛力分析

歷經城改的階段性成長，城市面貌已煥然一新。但從資金投入和規模潛力等視域分析，政府投資一直是城鎮化建設的主要攻堅力。然而，地方債務現已不堪重負，財政壓力只增不減。另外，存量時代的城市更新是國家發展的堅定國策，涉及面廣、持續時間長，這樣復雜的系統工程與資金供給出現明顯的時間缺口，而如何持續葆有該項戰略的動能，讓項目實現“自我造血”和持續發展問題上升到國家與社會雙向思考的高度。由此可見，積極探索城市更新的資金融通可持續投入機制已成為當下迫在眉睫的重要大事。

從投資規模和增長力視域來看，城市更新改造項目的投管問題體現在三個方面，即“投什么”“誰來投”和“怎么投”的落地實現問題。第一，“投什么”這一開端尤為關鍵。城市更新的內容涉及范圍極廣，包括生活、生產、生態文化、區域連通和城鄉融合發展等五大領域設施投資，但縱然囊括多個領域，除了商業樓宇等設施外，其余的基礎設施都具有公共或準公共物品屬性，而非純個人物品。因此，投資定位與后續的投入回報息息相關，而只有精準定位，才能有力滿足戰略投資訴求。第二，“誰來投”，是政府投，或者讓市場投，還是采用政府和市場二者合作的投資方式都已有所探索并付諸實踐。底層核心是公益性質政府投，商業部分市場投，從而站在各方利益上體現價值最大化的根本要義，最終共促經濟發展。第三，“怎么投”，多元融資模式探索仍在繼續，同時吸引更多的社會資金是葆有長期更新能力的資金源動力，上海市率先宣布成立城市更新基金；而北京市、深圳市等地在土地及金融等方面給予大力度的政策支持，以吸引更多的社會資本參與，促進多元投資機制形成。

另外，從國家政策導向和資金內需來看，城市更新涉及人員安置、征地拆遷、配套建設等各個方面，任何一個方面都需要巨大的資金支持，而單靠財政預算與發行專債等模式籌資，稍顯單一；同時在更新程度、土地要求、資金需求等方面也存在差異，如綜合整治類項目以公益性為主，有機更新類項目市場屬性明顯，社會資本參與其中，更有利于推動資源整合、高效節約、優勢互補，如現行的PPP管理模式、ABO 管理模式等，皆可履行當下城市更新管理職責的契約化模式，實現城建管理的成本與質量持續提升。另外，雖然目前尚未將城市更新納入獨立行業范疇統計，但是房地產業投資可作為城市更新的測算基礎。

從實際情況來看，改擴建項目已超一定規模，年投資均在3萬億元以上。從估計模型預測分析來看，未來投資率雖有所回落，但依然可能達到2030 年的 37%，雖然增速趨緩、投資率下行是大概率事件，但基數龐大，城市更新改造項目的投資規模仍具有較大的增長空間，值得給予更多的關注。

三、新時期城市更新改造項目投融資模式可持續發展策略

目前，城市更新已取得階段性的顯著成果。為了城市更新改造項目投資管理的高質量發展，亟須深耕拓維，尋求多元化發展，才能最終助力城市更新改造的成果倍增。

（一）轉變思想觀念，提供全生命周期項目運作支持

城市發展歷久彌新，每個階段都有橫縱向訴求。當下，城市更新作為重要的公共政策，是實現我國城市持續發展和治理體系趨向現代化進步的一項綜合戰略。亟須提升城市更新的公眾參與度，鼓勵多元主體競投標，才能打造出共同治理理念，以此緩解資金壓力。率以轉變思想觀念，深入剖析具體項目的資金融需求并打破構建目的、實現成果及運營質效等方面的信息壁壘，以市場化的方式整合政府資源，同時進一步深化市場化投融資體制，選擇政府控股企業承擔安置房、公建配套設施建設等方式，繼而形成多元經營收入，提升資金穩定和投融資管控能力。以此為基，引導社會資本投向，激發民間投資活力，使之成為穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手，并樹立項目全生命周期管理理念，通過先進理念、考核條件等設置，社會資本與項目發展長期發力，減輕公眾負擔，創造更多的價值，全程互動共進，以此實現城市更新改造項目、持續健康發展運行。

（二）調動各類資源，推動解決投融資管理中的問題

以社會資金支點撬動城市更新融資杠桿，是資金投融資管理學中的重要研究內容。引導社會資本參與城市更新更有成效。所以國家采取多元模式持續供給，如城市發展基金等杠桿效應，提高城市更新融資靈活性，同時發揮政策合力，提升社會資本參與積極性，繼而實現城市更新項目的各類資源靈活調用。但是鑒于該項目具有顯著的特有屬性（公私兼備），一定會出現一些矛盾與具體執行難題，傳統的政府法定和市場機構亟須融合，最大限度地調動各類資源，才能更好地解決多元利益群體的訴求。項目建設中的各類資源調動與整合是推動城市更新改造的關鍵議題。例如，制定和評估城市更新計劃，為社會資本提供公共資源支持等，同時最大限度地發揮制度優勢，加快創新多元融資渠道，提升項目“造血”能力，最終調動政府部門、產權人、社會資本、公眾等參與主體動能，挖掘潛在商業化開發價值，并制定特定財稅制度，促使更新項目向優質資產靠近，繼而以各方利益為共謀基點，及時動態主動地解決投融資管理中的實際瓶頸。以此為基準，實現政府、社會與市場三者之間的良性運維。

（三）創新融資方式，全力吸引社會資本方積極參與

就城市更新改造項目而言，投資主體和融資方式緊密相連，既要實現投資主體的多元化集聚，又要實現融資方式的多樣增長，全力吸引社會資本積極參與。當下典型的投融資模式包括以地方政府為主體、政府授權地方國企為主體、地方國企引入合作方成立項目公司、政府和社會資本合作模式、市場主體主導的投融資模式等五種。

總體來看，目前各個地方政府皆在投融資模式選擇上積極探索，歸納總結，尋求公共與商業利益平衡的最佳結合點，并制定切實可行的回報機制將更有利于全力吸引社會資本。同時，以回報機制為抓手，倒求投資主體、融資方式，實現項目效率與公平的因素匹配，以此擺脫單個項目思維模式、盡可能地平衡投資收益、增加現金流收入，實現戰略的穩步推進。例如，在吸引社會資本全力參與方面，較突出的模式是PPP管理模式，發揮政府的宏觀調控主體作用，借助社會資本方的專業管理技術能力及資金優勢，發揮兩者的管理協同作用，實現雙方效益的最大化。PPP管理模式緩解了當前財政緊張的問題，社會資本方也能通過參與政府投資項目獲得更多的實惠效益，融資方式的創新不斷推進，需要專業人士更好地發揮主觀能動性。

（四）建立決策機制，統籌城市更新項目中的融資工作

參與主體和融資決策的選擇應有順勢而動的決策機制與之適配，同時，政府主管部門牽頭的城市更新改造項目需要與財政預算互補的財力基礎，而這些資金缺口的敞開，參與主體的抉擇，收益方式的覆蓋，債務負擔的承受力等都需要在決策中做好衡量與對比，一旦項目出現問題，極易增加政府主管部門和參與主體的隱性債務。所以多策并舉、科學界定、公益性與經濟利益綜合考量，同時把控政策變動、嚴控經濟紅線，疊加資本市場融資考量，做好涉利群體的復雜分配，清晰產權，主控敏感區域并始終以風險導向為依據，推進融資工作與項目進展的協同共進，最終在保證多元主體利益的前提下，以決策機制為根基，形成城市整體發展與公眾長遠利益機制。

城市更新改造項目涉及的資金非常巨大。前期需要投入的大量資金，且在短時間內難以帶來明顯的經濟效益。在這種背景下，政府主管部門需要建立完善的決策管理機制，從城市的整體觀出發，統籌融資管理工作，調動一切可借助的資源，激發城市活力，確保城市更新改造順利推進。在城市更新改造融資工作中存在較明顯的問題是難以統籌規劃，很多部門的機構只從自身的角度出發考慮融資問題，難以站在城市整體規劃角度，需要政府主管部門制定完善的整體行動方案，避免浪費資源和成本，更好地發揮聚合效用。

四、結語

綜上所述，城市更新改造是國家大計，更是提升城市向心力和競爭力的重要路徑，但城市更新勢必需要大量資金的支持，如何在城市更新改造過程中提供充足的資金，是當前很多城市改革創新及發展的主要工作，尤其在經濟增速放緩及外部經濟環境形勢不利的情況下，更需要從內外部發力，制定完善的資金管理方案，為城市更新改造提供充足的資金保障，讓融資工作更加多樣化、更有活力。

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作者簡介：李宗巖（1989），男，山東省棗莊市人，本科，高級會計師，研究方向為財務管理。