地方政府投融資平臺轉型發展問題研究

周源

摘要：地方政府投融資平臺是具備承擔公益項目投融資功能的法人單位，其對促進城市基礎設施建設、生態環境改善及地方經濟發展起著十分重要的作用。近年來，我國地方政府投融資平臺數目不斷增多，融資規模也在不斷擴大，但在新經濟形勢下，地方政府投融資平臺過多，導致政府債務壓力加劇，造成了一定的財政與金融風險。因此，為了保障地方經濟的穩定發展及城市化進程的有序推進，地方政府投融資平臺轉型發展成為當務之急。本文對地方政府投融資平臺的發展歷程及現狀進行了闡述，簡要分析了轉型發展的必要性與重要性，并對轉型策略進行了探究。

關鍵詞：地方政府；投融資平臺

一、地方政府投融資平臺的發展歷程及困境

地方政府投融資平臺，是地方財政體制與投融資體制結合的產物，是政府作為出資機構以財政撥款、股權、土地等資產出資組建的、具有獨立法人資格的平臺。地方政府投融資平臺對基礎設施建設、生態環境改善及經濟發展都具有十分重要的推動作用。我國地方政府投融資平臺萌芽于二十世紀九十年代，歷經初步發展階段、繁榮發展階段和轉型發展階段。

在萌芽階段，地方政府投融資平臺是為了解決融資問題而產生，并取得了良好的成效，政府開始逐步認可利用投融資平臺進行項目建設的方式。在初步發展階段，地方政府投融資平臺已經得到廣泛的建立與發展，平臺數量迅速增加，2004年，我國開始推行穩健的貨幣政策，投融資平臺發展開始放緩。到了繁榮發展階段，受國家政策的影響，地方政府投融資平臺獲得了繁榮發展，但并未建立完善的投融資平臺管理制度，投融資渠道相對單一，平臺資金來源主要依靠銀行信貸，雖然地方的重點項目及基礎設施建設有資金保障，但地方政府投融資平臺出現了債務規模增長過快、制度建設落后、過度依賴地方財政等問題，這為政府的信用與財政帶來了隱患。目前，國家對地方政府投融資平臺嚴格監管，投融資渠道也被拓寬，在一定程度上規范了平臺的運作，但平臺并未完成轉型，無法發揮其市場主體的作用，依舊無法改善債務規模的增長趨勢，政府仍面臨著一定的風險。

二、地方政府投融資平臺轉型發展的必要性

（一）地方政府投融資平臺轉型發展的必要性

1.經濟形勢的需求

目前，我國經濟增速逐步平穩，地方政府投融資平臺難以通過“借新還舊”肅清債務，再加上平臺開始進入債務到期的高峰，隱性債務風險也不容小覷，問題開始顯露。為了順應當前經濟形勢的需求，需要對地方政府投融資平臺進行轉型升級，只有這樣才能順應債務肅清及監管趨緊的潮流，防范金融風險，保障平臺的可持續發展，使平臺通過市場化運營的方式為城市的建設與發展注入活力。

2. 改善投融資平臺的問題

目前，平臺存在融資渠道相對單一、債務總量持續上升等問題，平臺的轉型發展不僅有利于拓寬融資渠道，提升抗風險能力，還能促進經營模式的轉型升級，建設收益平衡的高效益項目，提升平臺收入，形成經營新業態。除此之外，平臺市場主體作用的發揮還有利于形成一定的城市建設品牌，提升市場競爭力，促進投資主體多元化，改善投資平臺現存的問題。

（二）地方政府投融資平臺轉型發展的重要性

1.有利于規避債務風險

地方政府投融資平臺的轉型發展有利于減少政府的控制，一方面，有利于平臺充分發揮市場的主體作用，拓寬融資渠道，使平臺通過多種方式融資，例如，私募資金、股權資金及銀行貸款，這些方式有利于分散金融風險，提升平臺對抗風險的能力；另一方面，還有利于進行經營性項目的建設，使平臺在市場中發揮自身的經驗與技術優勢，提升自身項目建設能力與造血能力，增強市場競爭力，使平臺具備規避債務風險的能力。

2.為政府項目建設提供支持

地方政府投融資平臺是城市建設及市場化融資的主要渠道，作為地方重要的基礎設施建設主體，其轉型升級有利于平臺從源頭上落實量入為出的原則，實現投融資的良性循環，確保公益性和經營性項目建設有主體與資金支持，可有效促進城市經濟發展。

三、地方政府投融資平臺轉型中存在的問題

（一）治理結構不完善

我國地方政府雖然有較多的融資平臺，但缺乏相應的治理結構建設，未形成科學、完善、有序的管理制度。首先，現有的制度無法很好地解決實際發展中遇到的市場決策權、政府融資權限等問題，這在一定程度上降低金融市場的靈活程度。其次，對于整體的市場發展來說，規劃是十分重要的，政府在進行項目建設時，需要綜合分析城市發展走向、經濟建設成本等，以此更好地推動投融資平臺的規范化、有序化發展。

（二）經營管理不合理

經營管理情況關乎整體的市場運作水平。在經營管理過程中，與管理效果相關的因素很多，其中最重要的因素便是“人員”。人員是具有積極性和主動性的群體，要綜合時間、政策、經濟等多方面開展經營管理。企業人員則更多地關注經濟效益，尤其是在平臺轉型發展的過程中，更要充分了解債務的各項情況，進行良好的賬務結算，以此實現平臺轉型升級。

（三）盈利能力不足

目前，政府投融資平臺的盈利能力相對不足，主要體現在以下幾方面：第一，平臺注重基礎設施、市政工程、觀景改善工程等公益性項目的建設，缺少盈利項目，致使缺乏一定的盈利渠道。第二，平臺資產運營效率較低，資產多為收益低和周期長的項目，平臺造血能力較弱。

（四）融資渠道單一化

單一的融資方式會存在風險，信貸政策與貨幣政策的調整都會影響融資進度。當前形勢下單一的融資渠道無法滿足當地的發展需求，地方政府投融資平臺必須轉型，從而降低融資風險。

（五）資產整合存在風險

地方政府投融資平臺可為城市發展提供必要的資金，但平臺在整合發展中也存在著未知的風險。一方面，投資項目與貸款資金錯配；另一方面，借貸雙方信息不透明，導致資金整合存在一定的糾紛和風險。

四、地方政府投融資平臺轉型發展的優化措施

（一）優化地方政府投融資平臺治理結構

雖然地方政府投融資平臺的規模正在不斷擴大，但在實際運行中卻缺乏相應的約束和管理，需要優化平臺治理結構，明晰政企關系，同時也要對平臺的融資活動進行有效的管理規劃。

優化平臺的治理結構，首先需明晰政企關系，政府應積極促進平臺市場發揮主體作用。政企關系的明晰需要對平臺與政府的利益邊界進行界定，減少政府對平臺的干預，促使平臺積極拓寬融資渠道、建設經營性項目，提升在市場中的反應能力，使平臺根據市場及時調整經營策略，優化業務水平，不斷提升市場競爭力。

平臺治理結構的優化還要不斷加強內部管理，拓寬融資方式，促進人事改革，推進透明化運營，提升平臺的抗風險能力。平臺需要對融資活動有效管理，地方政府投融資平臺在進行業務承接時需從實際出發，明確項目的還款規劃及可行性，在確保項目在有資金來源的基礎上簽訂合同，理清與政府的關系。

（二）轉變地方政府投融資平臺的職能

地方政府投融資平臺的職能轉變，需要平臺在立足自身實際、總結過去經驗教訓及對未來合理預判的情況下，制定相應的轉型發展戰略。一方面，平臺應轉變用人機制，改善原有政企人員不分家的狀況，減少政府對平臺的干預與影響。與此同時，建立相應的激勵制度、考核制度與監督制度，督促相關人員盡職盡責，充分發揮自身的工作積極性。另一方面，地方政府應明確平臺的獨立法人地位，注重平臺職能的轉變，完善公司章程，建立健全現代企業制度。在企業債務化解方面，由于平臺主要為政府的公益性項目建設，一方面，政府應幫助投融資平臺化解債務，確保項目建設所需資金在財政預算范圍內。對于正在建設的項目，政府及時撥付資金，并積極與政策性銀行進行對接，為平臺的轉型發展提供資金支持。另一方面，企業也要為債務化解采取有效的措施，融資平臺要轉變理念，擺脫對政府的依賴，努力拓寬資金來源渠道，提高資金的使用效率，并做好債務償還計劃，嚴格控制債務增量，降低債務還款壓力，以順利度過債務到期高峰，完成平臺轉型。

（三）提高市場化盈利能力

目前，平臺存在著盈利能力不足的問題，導致難以在離開政府扶持的狀況下運營。因此，平臺必須提升自身的市場化盈利能力，不斷擴大資產規模、提升資產質量，確保有穩定的經營性收入，促進平臺的實體化、產業化，積極推進營利性項目的建設，實現多元化的運營發展，將平臺打造為市場化經營的主體。

盈利項目的建設有利于提升平臺的造血能力，優化收入結構，有利于維持平臺的穩定性，提升平臺的核心競爭力。由于平臺長期承擔政府基礎設施建設工作，已經累積一定的建設經驗，可以在市場競爭中充分利用自身的經驗與口碑優勢積極搶占市場份額，建設營利性項目。

（四）逐步構建多元化的融資體系

為了促進風險的化解，平臺應構建多元化的融資體系。目前，地方政府投融資平臺主要通過銀行融資，單一的融資方式加大了平臺的運營風險，因此，平臺應構建多元化融資體系。首先，平臺應擺脫以銀行融資、土地擔保為主的融資方式，改善投融資渠道單一的現象，積極拓寬融資渠道，分散風險。其次，平臺應積極探索直接融資與社會融資的方式，促進融資向全方位、多元化發展，例如，以發行理財產品吸引社會資本，或以PPP、BOT等形式吸引投資。以PPP的模式為例，PPP模式不僅有政府的參與和擔保，還可控制項目的支出額度，通過社會資金的引入拓寬融資渠道。最后，平臺還可以充分利用金融機構便捷、快速等特征直接融資。

（五）做好風險管控

平臺在轉型發展進程中要開展相應的項目建設，在資金運轉等方面面臨著風險。因此，需要切實做好平臺的風險管控工作，積極建立風險預警機制，立足社會經濟發展狀況與自身實際情況的基礎上進行投資，確保投資的科學性、謹慎性與合理性，充分發揮預算的作用，公開預算報告，排查資金鏈的安全風險。同時，制定風險預防與應對方案，及時處理投資過程中的風險，保障政府與企業雙方的共同利益。除此之外，還要積極拓寬融資渠道，并充分發揮審計部門與監督機構的作用，對平臺轉型風險進行監督、控制與管理，公開資產的整合程序與內容，確保資金鏈安全。

五、結束語

總而言之，地方政府投融資平臺對當地的建設與發展作出了巨大貢獻，但隨著平臺的不斷發展，風險與問題也在不斷顯現，平臺轉型發展成為當務之急。在這種形勢下，平臺要積極轉變職能，拓寬投融資渠道，加強多元化投資體系的構建，積極做好風險管控，實現投融資平臺的轉型升級，以適應政府監管與風險化解的需求，促進平臺的轉型升級與可持續發展。

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